航道類行政事業性國有資產管理探析

梁文正

摘 要：公共基礎設施等行政事業性國有資產作為國有資產的重要組成部分，已于2018年納入了國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況范圍。而航道作為一類公共基礎設施其在管理和核算上存在諸多困難，本文基于安徽省港航管理局淮河航道局所轄航道的管理實踐，提出了針對性的建議。

關鍵詞：行政事業性國有資產;公共基礎設施;航道;資產確認

2019年1月1日起，我省各級各類行政事業單位正按照《財政部關于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業單位資產核算的通知》（財會〔2018〕34號）要求，將符合會計資產定義和確認條件的行政事業性國有資產納入會計核算和會計報表。但從目前情況來看，航道作為行政事業性國有資產中的公共基礎設施，其價值確認、管理等方面仍面臨不少困難，安徽省雖然是“水運大省”，但離“水運強省”仍有很大差距，航道及航道基礎設施建設亟待加強。

一、航道基本情況

安徽地處華東腹地，緊鄰“長三角”水網地區，具有發展內河水運優越的水資源條件，境內有大小河流300多條，分屬長江、淮河、新安江三大水系。八百里皖江橫貫安徽東西，經過安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山5市;淮河安徽段長378km，從三河尖（接河南省）至正陽關101km可通航500噸級船舶，正陽關至紅山頭（接江蘇省）277km可通航1000噸級船舶;新安江水系旅游發達，新安江水庫年客運吞吐量達100多萬人次。長江、淮河支流眾多，全國五大淡水湖之一的巢湖鑲嵌于江淮之間，各主要支流航道都有著良好的通航條件。截至2018年底我省內河航道里程約6612公里，通航里程約5728.6公里，航道通航建筑物設施53座（含4座在建工程）。

上述航道中，長江干線航道由交通運輸部長江航務管理局負責養護和管理。同時，根據《安徽省人民政府辦公廳關于推進全省地方海事（港航）管理體制改革的實施意見》（皖政辦﹝2013﹞17號），2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）機構劃歸所在設區市，隸屬市交通運輸行政主管部門。

二、存在的困難

第一，內河航道結構不優。我省內河航道里程約6612公里，一級航道約342.80km、三級航道約517.18km、四級航道約613.55km，四級及以上高等級航道里程共1473.53km，高等級比重僅占22.3%，其他航道約5139km，均為五級及以下航道。由于航道建設和養護資金投入不足，致使部分航道長期處于失修失養狀態，航道通航條件較差，難以適應船舶大型化和水運行業發展的需要。

第二，建設及養護資金不足。水運對地方經濟拉動力不夠明顯，一直以來，政府、企業（社會資本）及社會公眾對公路、鐵路關注度較高，投入力度很大，對水運事業關注相對較低，水運投入方面也遠遠無法與公路、鐵路相比。現實情況是，高等級航道有一定的財政資金保障，低等級航道嚴重缺乏建設、養護資金，如不能及時有效增加投入，加強清淤等管護養運，低等級航道通航里程會逐漸萎縮，將直接減少低等級航道里程。長此以往，也勢必會影響高等級航道的進一步拓展，降低通航能力，無法對經濟社會發展形成更有力的支撐。

第三，事權責權劃分不清晰。根據《安徽省人民政府辦公廳關于推進全省地方海事（港航）管理體制改革的實施意見》（皖政辦〔2013〕17號），自2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）機構劃歸所在設區市，隸屬市交通運輸行政主管部門。2017年8月1日，《安徽省水路運輸條例》正式施行，但事權和責權劃分并不明晰。五級及以下航道歸地方政府管理，但并未明確要求地方財政安排相應的養護資金等，地方對航道建設的積極性不高，地方投入過少。而海事相關部門單位性質屬于自收自支事業單位，在國家取消航道養護費等政策影響下，養護資金失去來源，已難以有效開展航道養護、打撈等作業，部分航道“通而不暢”，航行安全也受到影響。

第四，航道資產難以確認。將一項資源確認為資產，首先需要符合資產的定義，即該資源應是擁有或控制，預期會帶來經濟利益。其次，還應同時滿足資產確認的兩個條件，一是與該資源有關的經濟利益很可能流入;二是該資源的成本或者價值能夠可靠地計量。作為公共基礎設施，由對其負有管理維護職責的政府會計主體予以確認，確認需同時滿足“與該公共基礎設施相關的服務潛力很可能實現或者經濟利益很可能流入政府會計主體”和“該公共基礎設施的成本或者價值能夠可靠地計量”兩個條件。從安徽省港航管理局淮河航道局所反映情況來看，一是我省絕大多數航道為天然河道，管理主體涉及交通、水利、漁業等多個部門，管理主體不具有唯一性。二是航道作為公益性的公共基礎設施，服務潛力雖很可能實現，但隨著進一步減少行政事業性收費，已無相關經濟利益流入。三是天然形成的航道價值難以可靠地計量，實際發生的支出多為日常養護性支出，不形成資產。以上原因，導致航道難以作為公共基礎設施行政事業性國有資產進行確認計量，基層對此面臨較大困惑。在2018年度公共基礎設施等行政事業性國有資產報告編報中，安徽省港航管理局對所轄航道以名義金額1元計價反映，顯然無法客觀準確地反映航道資產情況，也不符合《政府會計準則第5號――公共基礎設施》對于應當確認但尚未入賬的存量公共基礎設施的初始入賬成本的相關規定。

三、意見建議

第一，加大政府水運投入。搶抓長三角更高質量一體化發展的重要機遇，用好政策紅利，堅持“向東看”，等高對接長三角水運發展，進一步深度融入長三角一體化發展。建議各級財政繼續加大航道建設和養護的資金投入，降低航道建設資金有償融資比例，加快提升航道等級，逐步改善航道通航條件，以充分發揮航道運輸運量大、成本低的優勢，為“穩增長”增添“水運”動力。

第二，充分發揮龍頭企業的引領作用。我省成立了大型省屬國有企業港航建設投資集團，該集團的成立，有利于科學整合全省的港口、航道資源，做大做強航運事業，推動我省由“水運大省”向“水運強省”邁進，對水運發展無疑是一重大利好。在此過程中應提供必要的政策扶持，推進資源優化整合，加快做大做強港航集團。需要注意的是，港航集團作為國有企業，非行政事業單位，與地方合作的相關建設資產如何界定，建管養護如何運作需科學考量。建議進一步做好地方、國有資產管理部門和交通運輸單位之間的協調工作，防止重復入賬，造成資產不實，給后期管理帶來困難。

第三，進一步明確事權責權劃分。建議盡快出臺水運建管養護相關配套政策，完善內河養護機制，進一步明確各級事權責權，特別是應按照權責相一致的原則，對地方養護資金的投入標準做出明確的規定，納入財政預算范圍，確保地方養護資金得到保障。

第四，切實加強航道國有資產管理。認真落實政府資產報告制度，加強政策研究和實踐探索，創新開展航道資產會計計量等基礎性工作，真實、準確、完整的反映航道資產情況。按照權屬和權責相一致的原則，加強省直部門之間、省直部門與地方之間的溝通協調，認真做好航道公共基礎設施等行政事業性國有資產報告編報工作，避免公共基礎設施等行政事業性國有資產重復統計或者漏報現象的發生，全面掌握全省航道等國有資產情況，為下一步并入政府資產報告奠定堅實基礎。

（責任編輯：蘭卡）