國有文化傳媒企業作為公益性國企的基本定位和改革思路探析

文/高 升

分類改革是新一輪國企改革向縱深發展的重要前提和基礎。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）中明確提出了公益性企業的概念，作為國企分類管理的重要一類，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》等國企改革相關配套文件進一步作了闡釋和界定。這個概念的提出，對于我們加深對國有企業改革規律的認識、更好地推動各個領域的國企改革發展，具有十分重要的意義。國有文化傳媒企業是我國國有企業中的一個比較特殊的組成部分，承擔著十分重要的文化使命、社會責任，具有很強的公益屬性。放在國企改革大框架下考慮，國有文化傳媒企業是否為公益性企業，如何進行制度設計和政策配套，筆者嘗試做些探討和分析。

一、公益性國有企業的內涵

公益性企業這個概念是在深入總結國企改革經驗基礎上逐步研究提出，并在有關中央文件中明確下來的。各地在改革試點中通常將國企劃分為競爭性、壟斷性或功能性企業以及公益性企業，各種分類有不同點，也有共通性。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”，這是第一次在中央全會文件中使用“公益性企業”的概念。2015年，中共中央、國務院下發《關于深化國有企業改革的指導意見》，明確提出：“根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。”這兩個重要文件，確定了公益性國有企業是國企分類改革的一個重要門類。為貫徹落實中央要求，國務院國資委、財政部、發展改革委配套出臺《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，進一步明確，要根據主營業務和核心業務范圍，將國有企業界定為商業類和公益類，并對公益類企業的具體政策提出了指導意見。

綜合文件表述和一些學術性探討，公益性國有企業可以定義為：以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要宗旨，公益屬性特別突出，不以盈利為主要目標的國有企業。從范圍上來講，央企中如中儲棉、中儲糧等企業屬于公益性企業；地方國企中分布更為廣泛，包括公共交通、水熱氣供應、污水處理、市容環衛、綠化、道路等領域的國有企業，在實踐中一般都界定為公益性企業。其他也有一些企業確定為公益性企業，比如，2015年3月，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》，明確目前已經轉制為企業性質的國有林場，原則上保持企業性質不變，通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業。

公益性國有企業目標任務、業務性質的特殊性，決定了其往往不能以盈利為主要目標。實際上，像糧食儲備、地鐵公交、熱力供應等企業也很難實現盈利，許多情況下要靠財政補貼運行。同時，我們又希望這些公共產品提供者能夠高效地運行，加強成本核算，優化服務質量，因此，不采取事業體制，而采取企業體制。

從世界范圍來看，一些市場經濟體制較為成熟的發達國家，也有公益性質的國有企業存在。比如，瑞典將國有企業分為國家電力公司等市場條件下運營的企業和歌劇院等具有公益項目的企業，對不同類型的企業規定不同的經營目標，對于公益性企業，國家作為所有者進行直接指導和管理。我國是社會主義國家，同時人口眾多、發展不平衡、居民收入總體水平不高、公共服務事業發展不足，建設好、發展好公益性國有企業意義尤為重大。

二、國有文化傳媒企業總體上應定位為公益性企業

國有文化傳媒企業主要包括新聞出版、廣播影視、文化演藝、廣電網絡等領域的國有企業或企業集團，大部分是21世紀以來在文化體制改革進程中由經營性事業單位轉制而來。據統計，到2016年年底，全國各級共有國有文化傳媒企業14838家，其中，中央層面各類國有文化傳媒企業3610家，體量較大的有中國出版集團、中國電影集團等，以及各省區市的出版集團、報業集團、廣電集團、演藝集團、有線網絡公司等。有的報業集團、廣電集團是事業性質，但是實行企業化管理，實踐中許多地方也作為國有文化傳媒企業進行監管。

國有文化傳媒企業的資產總量、營業收入在整個國有經濟體系中比重比較小，但是由于資產性質特殊，一直以來受到各級黨委政府高度重視。國有文化傳媒企業的特殊屬性主要體現在以下幾個方面。

1．意識形態屬性。國有文化傳媒企業中特別是報紙、出版、廣播、影視等企業，是我國重要的意識形態陣地。其重要使命是傳播黨和國家聲音，鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國各民族人民共同奮斗的思想基礎，維護人民的根本利益。在對外綜合國力競爭中，起著增強國際傳播能力、開展國際輿論斗爭、樹立良好國家形象、提高國家軟實力的重要作用。

2．社會效益屬性。文化產品和服務是內容產品，從經濟學角度觀察，具有特殊的外部性。文化產品質量好，社會受益程度高，有很強的正外部性；文化產品質量差，社會受害，有很強的負外部性。文化產品的使用價值與交換價值不一定劃等號。高雅藝術、古籍出版等高質量的文化產品能夠產生巨大的社會精神財富，但不一定會帶來良好的經濟效益。一些質量不高、庸俗低俗，甚至易使人沉迷的網絡游戲等可能會換取巨大的經濟效益，卻給社會大眾和青少年帶來巨大隱性危害。國有文化傳媒企業作為文化市場的重要引導性力量，社會責任重大，必須始終把社會效益放在首位，不能做市場的奴隸，不能唯票房、唯點擊率、唯收視率，不盲目追求經濟利益。

3．文化責任屬性。文化產品既有娛樂休閑的功能，也有文化傳承、知識積累、文明演進的功能，與一個國家的科學、教育等事業發展聯系緊密。許多重要的國有文化傳媒企業，像商務印書館、三聯書店、新華書店、長影廠、八一廠等，在我國文化建設史上都曾經做出過卓越貢獻，是人們心中重要的文化品牌，這些文化企業，不是一個普通的企業，實際上是文明的傳承者、積淀者。對于實行企業化運行的報紙、廣播電視等新聞媒體，一方面傳播時政、經濟、社會等各方面資訊，另一方面也不能忽視其重要的文教功能，世界上許多國家都賦予了國家電臺電視臺以明確的知識傳播和文化教育功能，這是國家財政投入的重要原因。

4．轉企改制屬性。我國國有文化傳媒企業脫胎于事業單位，是國家為發展文化事業投入大量財政資金長期積累的結果，本質上帶有很強的公益性。轉制為企業后，雖然從體制機制層面實現轉換，但仍經常承擔國家指令性、政策性任務，包括重大主題圖書出版、電影創作、文藝演出等，在一定程度上仍具備和發揮著文化事業主體的功能，其人員身份，也有許多是從事業體制轉換而來。這些對于我們確定國有文化傳媒企業的性質，都是重要的考慮因素。

從實際盈利能力來看，國有文化傳媒企業主要分布在傳統文化產業領域，由于互聯網沖擊等各方面原因，近年來，報紙、電視、有線傳輸等領域用戶嚴重下滑，不少行業虧損面很大。有的領域如圖書出版，雖然盈利水平比較穩定，但增長空間有限，不應進行過高的經營指標考核，相應利潤也應該主要用于企業再生產活動以及精品創作和人才培養。

綜合以上來看，國有文化傳媒企業總體應界定為公益性國企，并以此為出發點，在國企改革大框架下，體現文化企業特點，強化社會公益性質，按照保本微利、提質重效的原則，建立健全科學嚴謹、系統配套、高效實用的政策體系，推動其更好地為建設社會主義先進文化，提高全民族的思想道德素質和科學文化素質，推進中華文化的傳承發展服務。

三、完善國有文化傳媒企業制度體系的政策思路

圍繞作為公益性國企的基本定位，進一步完善國有文化傳媒企業的制度體系，重點有如下幾個方面政策措施需要深入研究。

1．完善國有文化傳媒企業的內部運行機制。積極引入市場機制，不斷提高提供優質文化產品和服務的效率和能力。加快推進完成公司制改革，形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。有條件的可以按照市場準入政策，從實際情況出發穩步推進股份制改革。不斷深化企業內部干部人事制度改革，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，真正形成企業各類管理人員能上能下、員工能進能出的合理流動機制。

2．完善國有文化傳媒企業的監督管理機制。健全管人、管事、管資產、管導向相統一的國有文化資產監管工作機構、工作機制，提高國有文化資產監管專業化、規范化水平。明確監管邊界，改進監管方式，重點監管國有文化傳媒企業提供文化產品和服務的質量和效率。推進契約化管理，根據每家企業不同的特點和實際情況，科學合理制定合同。完善國有文化傳媒企業領導人員任免機制，培育國有文化企業家隊伍。完善信息公開制度，依法依規及時披露國有文化傳媒企業整體運營和監管、經營情況、財務狀況、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國有文化傳媒企業，充分體現全民所有。

3．完善國有文化傳媒企業的考核評價機制。科學量化國有文化傳媒企業社會效益考核標準，社會效益考核權重不應低于經濟效益權重。社會效益的考核評價應積極引入社會評價機制，廣泛聽取政府官員、人大代表、文化專家、社會公眾等方面的意見。國有文化傳媒企業的考核評價結果與企業負責人薪酬、企業工資總額相掛鉤。完善激勵約束機制，改進薪酬制度，推進企業內部薪酬差異化。

4．完善國有文化傳媒企業的財政投入保障機制。加大公共文化產品政府采購力度，推進重大公共文化設施的市場化委托管理運營。對于國有文化傳媒企業承擔的政策性任務，在科學核算基礎上給予一定財政補貼。研究完善文化領域國有企業稅收優惠政策，國有資本經營預算少收或不收，國有文化傳媒企業經營所得利潤原則上應主要用于企業自身發展和積累。定期對國有文化傳媒企業財政投入政策進行評估，在保持政策穩定的基礎上根據實際情況適時調整。

綜上所述，筆者對國企分類改革中公益性國企的基本內涵和國有文化傳媒企業的性質做了分析，認為國有文化傳媒企業總體上應定位為公益性國企，并提出了完善國有文化傳媒企業制度框架的政策思路，有關具體措施還需要在深入調研的基礎上進一步論證和探討。