歷史文化名城法律保護對策研究①

胡 娟（湖北省紀委監委政策法規研究室 湖北武漢 430071）

2019年3月25日，住建部、國家文物局通報批評聊城、大同、洛陽、韓城、哈爾濱5座歷史文化名城的歷史文化遺存遭到嚴重破壞，此次通報警告后，整改不到位的城市，擬請國務院撤銷其歷史文化名城稱號。這讓歷史文化名城的保護問題再次引起社會廣泛關注。

一、歷史文化名城法律保護現狀

截至2019年4月，國務院已公布134座歷史文化名城②以下為敘述方便，個別段落對歷史文化名城簡稱為“名城”。，住房城鄉建設部和國家文物局先后公布了七批共799個中國歷史文化名鎮名村。近四十年來，我國高度重視歷史文化名城保護工作，并積極采取法律保護措施。對于每一個特定城市來說，“歷史文化名城”既是榮譽稱號，也意味著巨大的法律責任。

（一）不同群體需求對法律兼顧各方利益提出挑戰

歷史文化名城具有巨大的歷史價值、社會價值、文化價值、美學價值、生態價值。國家與社會各界保護歷史文化名城的目的具有多向度性：既著眼于人類的可持續發展和代際公平，也為了城市的特色發展并保護文化的多樣性，還通過保護歷史文化名城發揚人類的真與美等等。這需要建筑學、規劃學、文化遺產學、法學、歷史學、城市管理學、美學等各界專家都積極投身保護工作，也吸引了房地產、旅游開發等投資者的興趣，再加上當地社區與居民的發展需要、消費者的解讀需求，中央與地方不同的保護目標與標準等，不同人群與組織有著不同的利益訴求與保護發展目的，雖然很多群體都是打著保護與閱讀、推廣的口號，但目的的差異必然會導致訴求的差異和行為的差異，這些利益的博弈或多或少會反映在法律中，使歷史文化名城保護制度及法律關系愈加復雜。

（二）法律保護規定比較嚴格

法治具有穩定性與連續性、嚴謹性與科學性、普遍性與公平性、明確性與公開性，法律是歷史文化名城保護的重要手段與方式。我國高度重視歷史文化名城法律保護，立法標準很高，保護體系完備、清晰。從中央到地方，從普通法到特別法，從法典到實施細則，從法律到行政法規，從法條到規劃，國家制定全國性保護法律及其法規性文件，各地在其立法權限范圍內制定保護歷史文化名城的地方性法規、法規性文件。

自1982年頒布《文物保護法》到2008年頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、2009年頒布《文物認定管理暫行辦法》，隨著文物保護工作不斷推進和歷史文化名城保護法律制度的初步確立，現已經基本上形成了由法律、行政法規、地方性法規、部門規章和國際條約所組成的歷史文化名城法律保護制度體系。

目前我國主要通過《憲法》和《刑法》《民法通則》等基本法律中有關文物保護和歷史文化名城保護的內容，《文物保護法》《城鄉規劃法》等法律，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《文物保護法實施條例》《城市紫線管理辦法》等行政法規和部門規章，以及加入的各項國際法律文件、各地制定的地方性法規等對歷史文化名城進行法律保護。

對于我國的一座特定城市來說，評定為“歷史文化名城”既是榮譽稱號附體，也是現實的法律責任加身。

（三）違法行為處理相對寬松

目前，從中央到地方，均沒有啟動過對名城保護不力行政責任人的問責機制。對保護不力的城市，僅限于住建部、國家文物局通報批評，責令整改，既未對相關責任人進行追責，也沒有要求其承擔相應的法律責任。事實上，我國也從未啟動過自1982年《文物保護法》就明確規定的歷史文化名城退出機制。

通報批評過后，后續的整改往往無濟于事——被破壞的名城永遠無法整改到位：被拆除的歷史建筑不可能“死而復生”，即使再“復生”，也是現代的“假古董”，被破壞的城市肌理不可能再重建，已經住上了新房子的原住民，也不可能再回到“老房子”之中。

2018年12月25日，國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮名村評估總結大會提出建立“一年一體檢、五年一評估”制度，加快完善法律法規，對破壞歷史文化名城名鎮名村和歷史建筑的責任主體加大處罰力度，對相關城市政府和有關部門負責人，依法依規問責。2019年3月，被住建部、國家文物局通報批評的聊城并不是第一次被通報。2012年聊城就因為歷史文化遺產遭到嚴重破壞，被住建部和國家文物局通報批評。但那次通報并沒有阻止其繼續破壞的步伐，2012年后，聊城古城加快了建設仿古建筑的進度，終于實現了以“假古董”替換真文物的目標。在全面從嚴治黨、生態與環保多輪嚴格問責的背景下，未知2019年此次通報后，是否會有相應問責措施付諸實施，也未知是否會有人會承擔相應的法律責任。

二、歷史文化名城法律保護存在的問題

鑒于實踐中名城保護現狀的嚴峻形勢，我國歷史文化名城的法律保護仍有很大的完善空間。

（一）保護主體履責乏力

傳統如果沒有主體的文化自覺，必定是死水一潭[1]。在名城的保護中，涉及的保護主體有中央政府、地方政府、企業法人、非營利組織、居民、外來人口等，我國歷史文化名城保護的主力軍——政府，存在主管部門職責不清，地方政府保護乏力，執法力量不足等問題。

1.主管部門職責不清

政府內部主管部門職能不同，目標相異，利益也可能存在沖突。在我國歷史文化名城管理體制下，文物部門和住建、規劃管理部門同時承擔名城的保護責任。但名城保護涉及內容非常復雜，目前文物管理部門與建設規劃管理部門的分工，法律沒有明確細化。同時，名城的保護實踐涉及部門繁多，更可能導致多頭管理。職責如果不細化，可能導致不同管理部門之間利益爭奪和責任推諉。

雖然有些地方成立了名城保護部門聯席制度，但實際執行過程中也是困難重重。

2.地方政府保護不力

《考古遺產保護與管理憲章》中提出，開發項目構成對考古遺產的最大威脅之一③參見《考古遺產保護與管理憲章》（國際古跡遺址理事會第九屆大會于1990年10月在洛桑通過）第三條“立法與經濟”。。當前歷史文化名城保護的人、財、物都在地方政府內部調配，地方政府在歷史文化名城保護工作中既當運動員又當裁判員，很難保證地方政府在以經濟建設為中心的大氛圍下兼顧文化遺產保護，自然很難做到執法有力。同時，對名城造成破壞的領導干部問責機制不完善，沒有將保護行為納入領導班子考核評價體系。沒有自上而下的強力推行，地方政府不可能將本地的開發性破壞行為問題線索移交地方紀委監察委開展問責。

例如，在進行大規模的項目開發前，應先經過文物勘探階段。而事實上，地方政府為加大招商引資力度，增強投資吸引力，一方面以極低的價格（一口價）承諾行政性收費項目，減征或不征文物勘探經費；另一方面，片面追求項目開工進度，也影響或忽略了文物勘探的開展。同時，企業也不愿意因為勘探到地下文物而延誤工期，增加建設成本。施工現場的利益相關各方心照不宣，勘探程序的缺失使文物破壞的現實受到掩蓋。這些現象在歷史文化名城中也是屢見不鮮。

3.執法力量不足

歷史文化名城保護執法不僅涉及文物管理，還涉及建設規劃及施工許可，而相關單位的專業人員對于文化遺產的價值缺乏深入認識。目前這項工作主要由城市規劃、警察制度來解決，但在嚴峻的形勢下，限于專業性以及執法力量有限，現有的機制難以承擔這一重任。

（二）保護對象不清

我國歷史文化名城的保護對象包括名城中的文物和歷史建筑、歷史街區等物質文化遺產，以及地方傳統風俗、工藝作品等非物質文化遺產。但實際上由于整體性保護原則的引入，整個歷史文化名城的規劃、基礎設施、建設發展、市政交通和功能分區都會受到影響，同時，歷史文化名城的價值更在于整體風貌，在于各個建筑物的整體配合、風格協調，在于全部布局的秩序和由此形成的整體性自然和人文環境。整個城市發展都會受到名城保護工作的限制。現有立法未能完全囊括名城所要保護的所有對象。

（三）權利義務不對等

由于歷史原因，很多文物建筑、歷史建筑、歷史街區中大密度地住著居民。在立法體系上，現有立法主要為公法性質的行政保護，缺乏與個人權益相關的私法保護。由于整個城市發展都會受到名城保護工作的限制，包括原住民、經營者在內的部分利害關系人的外部經濟行為沒有得到應有的分擔與補償，名城內法律關系主體的責、權、利存在一定程度的不對等，這種權利義務不對等的現象一定程度上挫傷了地方政府和當地居民的保護積極性。

人口稠密、房屋殘破、市政設施不配套是許多歷史文化名城核心保護區的實際現狀。整體性保護原則要求保護區內居民維持傳統生活方式，歷史建筑的所有者和經營者有保護歷史建筑和按原真性原則要求維修歷史建筑的義務。那么，原住民就提出了這樣一個問題：一方面，你們需要保護我的個性化的、獨特的、地方化的文化傳統或文化遺產，但同時，為什么是我而不是你，去承受這無法享受現代發展之重？誰使原住民的現代化權利成為集體荒地，誰又能補償這一損失呢？

歷史街區是歷史上形成的居住區，因而它首要的功能就是居住?，F在，隨著城市的不斷擴張，一些老的居民區雖有很好的歷史建筑、傳統生活方式等文化遺存，但在其中生活的卻不是古人，而是現代人?，F代生活理念驅使許多人改變原有的生活方式，他們與部分地方政府認為，古老的生活方式根本不能適應現代人的生活要求，大多數無文物價值的舊房應當拆除，然后建造具有現代氣息（通透、便利、高大、嶄新）的新住宅。而目前社區生活者是文化遺產維護者，并且因保護責任而接受管理（更多的生產生活限制）、犧牲個性選擇（因歷史風貌保護的選擇性代價）、增加生活成本（歷史建筑需要按標準維修）、承擔生活不便（公共設施陳舊或缺乏）等，有關維修改造補助在實踐中也很難申請到位④如張新在《關于中國文化遺產立法保護的研究》（吉林大學2009年碩士論文）中舉了這樣一個實例：一個叫張再發的村民的房屋位于全國重點保護文物湖南張谷英村中，他因為房屋瀕臨倒塌，多次找有關部門尋求補助，均受到拒絕，為避免房倒壓傷人他自己修房，但又違反了文物管理有關規定，為此被拘留了15日。這體現了一種不合理的責任分配，屋主在處置權受到限制的情況下有權利得到一定經濟補償，否則會影響群眾保護文物的積極性。。

歷史文化名城內企業法人和居民的投資建設要符合有關保護規定，地方政府的城市規劃和城市建設要符合保護要求等。這些義務會給居民、企業法人和政府帶來很大的不便。出于公平考慮，需要給予補償，我國目前這種補償并不充分。

（四）審批退出機制不完善

我國對歷史文化名城的審定標準有“歷史傳統標準”，以及“現存文化遺產標準”，二者都是對文化遺產本身的評價，而對各地保護態度、保護措施、保護力度沒有涉及，也就是說，目前的審定標準只注重了“遺存”，而沒有注重“傳承”。遺存是傳承的基礎，沒有歷史的發生、現實的遺存，談傳承是無源之水；但如果只看遺存，不顧傳承和維護，遺存只會逐步消蝕，雖有萬貫家財而不加節制也可能淪為乞丐。

自1982年國務院公布第一批國家歷史文化名城至今已過去近40年，當時確立的審批名城的標準已發生了一些變化。如2008年《歷史文化名城名鎮名村保護條例》對申報歷史文化名城、名鎮、名村提出了五項明確標準⑤參見《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第七條。，特別要求歷史建筑連成一片，申報歷史文化名城、保護范圍內應當有2片以上歷史文化街區的量化標準。改革開放以來，城市現狀發生了翻天覆地的變化，有些名城內的歷史文化街區只有一片，且不在保護范圍內，按現在的標準已不符合授予稱號的基本條件。

《文物保護法》規定對保護不力的歷史文化名城實行淘汰制：“歷史文化名城的布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞的，由國務院撤銷其歷史文化名城稱號；歷史文化城鎮、街道、村莊的布局、環境、歷史格局風貌等遭到嚴重破壞的，由省、自治區、直轄市人民政府撤銷其歷史文化街區、村鎮稱號；對責任人員依法給予行政處分”⑥參見《文物保護法》第六十九條。。已批準公布的歷史文化名城、名鎮、名村，因保護不力使其歷史文化價值受到嚴重影響的，批準機關應當將其列入瀕危名單，予以公布，不僅明確了問責機制，還規定了要采取補救與保護措施，加強保護工作⑦參見《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第十二條。。

事實上，到目前為止，我國沒有啟動過歷史文化名城的撤銷機制。筆者認為，有以下幾點原因：

一是擔心“破窗效應”⑧破窗效應是管理學概念，指面對一面墻壁上都是新窗戶很少有人想去破壞，但如果一面墻的窗戶大部分都已破損，那么剩下的也會很快被人打破。。歷史文化名城稱號與保護措施緊密相連。一旦歷史文化名城被除名，保護措施也接著被取消，可能造成破壞行為的無秩序反彈，對現有歷史文化遺產造成更大的破壞。

二是缺少明確的標準。歷史文化名城作為一座發展中的城市有很大的范圍，即使是核心保護區，地域范圍也比較大，而城市建設是一個連續的過程，很難說哪一次建設使整個城市的“城市布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞”，因此，缺乏明確、完整、系統的標準，增加了實際工作中歷史文化名城除名的難度。

三是除名影響較大。歷史文化名城區域范圍較大，有些歷史文化名城甚至是省級城市，除名后影響面很大。

四是缺乏不同級別歷史文化名城互相流動保護機制作為配套，一旦名城除名后難以繼續激勵各地整體保護城市文化遺產的積極性。

但長期不啟用撤銷機制弊端更大：一是歷史文化名城“一評定終身”，能上不能下，不能長期激勵各地的保護積極性；二是撤銷機制與問責機制相聯系，除非對重點文物保護單位進行了破壞，否則難以追究對未作為文物保護對象的歷史建筑、城市歷史格局、歷史風貌等造成嚴重破壞行為的法律責任，也難以啟動撤銷機制關聯的行政問責機制；三是不啟動撤銷機制使歷史文化名城越來越多，已有134座城市被確定為國家歷史文化名城，與“數量不宜過多”⑨參見1986年4月24日國務院批轉城鄉建設環境保護部、文化部《關于請公布第二批歷史文化名城名單的報告》。原則沖突。保護資金有限，全面保護使國家保護資金、重點扶持政策難以突出重點向優質資源集中，也難以產生保護的示范效應。

（五）追責機制不完善

我國基本法律目前對歷史文化名城保護的保護原則、責任主體、保護層次、資金保障、責任追究等關鍵性的制度沒有予以明確，也沒有細化舉措，這影響了法律的權威性和保護措施的實施。以《刑法》為例，對名城的建設性破壞行為，只要不涉及文物的損毀，就不會受到《刑法》處罰?！缎谭ā穼γ潜Ｗo的缺位，實踐中土地開發、舊城改造的巨大利潤空間與政績效應，使其他行政法規和地方性法規對名城的保護失之于軟。保護手段的有限，可能導致對破壞歷史文化名城行為普遍不追究，或者事后一罰了之。如果罰款損失小于違法開發的收益，追責后果小于政績效應，可能導致很多逐利者與行政管理者競相跨越“雷池”。

（六）資金保障不足

《歷史文化名城名鎮名村保護條例》規定：“國家對歷史文化名城、名鎮、名村的保護給予必要的資金支持。歷史文化名城、名鎮、名村所在地的縣級以上地方人民政府，根據本地實際情況安排保護資金，列入本級財政預算”⑩參見《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第四條。。這是我國設立歷史文化名城保護財政專項資金的法律依據。該規定有效地保證了每年有一定的財政資金用于名城保護。

但這種規定也有以下不合理之處：一是沒有明確中央和地方經費分攤比例；二是沒有明確各地名城保護專項經費占地方財政收入的比例，沒有財政投入逐年增加的相關規定；三是沒有明確財政經費投入不足的懲戒機制；四是對非文物建筑的歷史建筑等保護工作沒有作出財政投入的任何規定；五是從目前情況看，中央與地方財政專項費用還是相對太少，即使是對個別重點名城進行特別保護也遠遠不夠。

三、完善歷史文化名城法律保護建議

以上問題需要我們進一步重視歷史文化名城的法律保護工作，針對目前我國法律制度與實踐中存在的漏洞與缺陷，完善歷史文化名城的法律保護。

（一）強化保護主體

通過立法保護文化遺產，不是僵化地保護、被動地保護，也不是完全依靠國家強制力的外在保護，而是通過制度的構建，強化保護主體，使文化遺產保護成為一項自發性、自主性與自覺性的內化的行動，最終實現文化遺產保護的可持續發展。

1.明確主管部門垂直管理

以我國目前的國情，文物或建設主管部門都很難獨立承擔名城保護的職能，而有效地合作又有很多困難。建議將原來與名城保護有關的建設部門的職能劃轉到文物主管部門，由文物行政機構作為唯一的主管部門，并在全國范圍內實行垂直管理。

實行唯一部門主管并垂直管理有以下優點：首先，使保護管理部門獨立于地方政府，保證其權威性，有效監督地方政府完成保護職能，保證其執法不受地方政府制約；第二，名城保護具有很強的專業性，垂直系統內人員的流動有利于專業素質的培養和專業人才的聚集，可以對從業人員資格作出比較具體的要求，也有利于名城保護的理論突破和國際經驗交流；第三，目前我國的歷史文化名城有大有小，大到北京、上海等省級城市，小到縣級城市，差別過大，很難在全國范圍內作出比較清晰具體的統一規定，但垂直部門可以在系統內部對系統保護行為作出一些明確的規定，有利于名城法律規定的標準化、規范化，增強法律的可操作性；最后，名城保護共通之處很多，實行垂直管理后可以加強各名城的交流與合作，有利于經驗的積累和資源的共享。

2.加強執法督察力量

為切實改變名城保護執法現狀，建議加強文物執法督察制度健全執法機構，由新設立的垂直管理的名城行政主管部門管理，全面加強名城的執法力量。

3.發揮人大、政協專門委員會作用

人大、政協專委會成員很多是地方文史專家，或曾經主政的政府官員，對名城保護有深刻的切身體會與相關經驗。建議利用其特殊的法律地位做好監督咨詢工作，促進政府決策的科學化、民主化。

4.加強職能部門配合

歷史文化名城的發展是系統工程，不僅包括保護，也包括開發與利用，涉及旅游、宗教、城管、公安、園林、工商、水利、宣傳、環境保護等多個部門。即使新設置了唯一的保護主管部門，仍然涉及多個部門的合作。責任分散的前提一定是職責明確、清晰，建議立法對各部門的職責進一步明確化和細化，避免推諉扯皮。

5.吸引社會力量積極參與

目前，我國致力于文化遺產保護的非營利組織，有條件吸納社會資金，可為政府節省不少人力財力，也有利于降低運行成本。很多社會管理和公共服務工作可以通過政府授權或購買服務的方式，由政府進行控制考核，具體實施交給非營利組織，充分發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。同時，充分激勵市民參與，既解決力量不足的問題，也避免保護工作的僵化。

6.明確專業資格標準

歷史文化名城不僅是文物保護問題，還需要熟練運用城市規劃與建設、法律、人文歷史、行政管理、美學等相關知識，因此需要培養保護的專業人才。行業主管機構可以定期組織對現有從業人員進行輪訓。制定新的歷史文化名城保護專業資格人員標準，鼓勵社會人員報考，使保護工作走向專業化、標準化。

（二）清晰保護對象

清晰保護對象是進行有效法律保護的重要條件，也為綜合運用多種保護辦法提供了基本條件。

1.將整個城市作為保護對象，分級保護

建議對歷史文化名城按歷史文化遺產保存狀況和現實傳承情況進行重新評議，量化打分，并進行分級（保持不按轄區大小分級的傳統），延續國家級、省級兩種分法，在制度建設中上下級之間可以晉升與降級，每一級也對應不同的優惠政策和扶持辦法，以補償其對歷史文化遺產保護作出的貢獻和發展上的犧牲。

分級的好處在于每一級可規定不同的保護方式和相應的優惠政策，優惠政策可以是自然環境整治方面的，可以是整合旅游資源方面的，還可以直接給予資金支持。這個差別如果可觀的話，可以充分調動城市自身的保護積極性。

同時，配套各級名城之間晉升與降級的機制，如果保護不得力，就予以降級直至撤銷，如果保護措施非常得力，就可以升級，獲得最優惠的政策和資金支持。由于分級后確定為最高級的歷史文化名城數量有限，國家的財力也能承擔得起這些優惠政策。

這種靈活的保障方法實際上是綜合運用了法律的方法、行政的辦法和政策調控的方法，既可以調動地方積極性，又能全方位地保障重點，還節省上級財政經費，同時更能增加歷史文化名城榮譽稱號的特殊魅力。

2.對不同保護對象分層保護

建議在歷史文化名城內，按照文物古跡價值高低，城市及分區環境差異，完善保護級、保留級、重整級三級保護的體制[2]。

保護級的文物古跡主要為各級文物保護單位。此一級的文物古跡必須嚴格按文物保護規定，保護其歷史原狀，并嚴加控制周圍的保護范圍，保證整體空間的協調，禁止亂占、亂毀、亂建。以做好單個文物保護點的保護為基礎，能成線的要進行連線保護，有較為完整街區分布的則進行面上的保護。

保留級的歷史建筑主要為具有歷史文化意義需要保留整體風貌特色，但不屬于文物保護單位的建筑、建筑群或環境，法律允許在保持原有風貌特色的前提下，進行適當的現代化改造。法律允許逐步整治歷史街區，保護和延續古城原有風貌或者格局?《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第二十二條：“歷史文化名城、名鎮、名村所在地縣級以上地方人民政府應當根據當地經濟社會發展水平，按照保護規劃，控制歷史文化名城、名鎮、名村的人口數量，改善歷史文化名城、名鎮、名村的基礎設施、公共服務設施和居住環境?！?。

重整級的傳統環境主要對有重要傳統特色的環境加以綜合改善，代替老城區全部推倒新建和徹底改建，維護重要的典型風貌特色不被破壞。

最終形成的保護格局為，以保護級文物為中心，以保留級歷史建筑為中層，以重整級傳統環境為外緣，與其他現代化區域自然對接。一方面可以緩和城市保護與更新的矛盾壓力，另一方面能集中力量充分保護核心保護區域。

3.完善文物登錄制度

我國已經引入文物登錄制度，即對大量多種多樣的歷史建筑注冊、登記，對登記過的歷史建筑保護，既有明確的法律來約束，也通過宣傳提高大眾的保護意識。文物登錄制度將國家保護與社會力量保護充分結合起來，在沒有過多增加財政負擔的前提下，使更多歷史文化遺產得到了較好的保護、維修和利用。對登錄文物或登錄建筑采用比指定文物更靈活多樣的處理方式，能滿足財產所有權人對使用功能的新要求，適應對古舊建筑合理再利用的需求。建議完善配套的經濟補償或資金援助制度，鼓勵社會資金和社會力量加入保護工作中。

4.保護非物質文化遺產

歷史文化名城的獨特價值不僅表現在物質層面，也蘊含在非物質層面。而且非物質文化遺產由于可復制，不會因為閱讀人數過多而造成損壞，反而能通過商業化強化傳承推廣。人是非物質文化遺產的載體，要鼓勵老藝人“師徒相授”培養繼承人，傳承優秀歷史文化遺產。還要善于策劃，將其與時尚符號相結合，與大眾生活相融合，尋求歷史文化名城文化底蘊煥發強大生命力的最佳途徑。

（三）細化法律關系內容

歷史文化名城的保護主體有中央政府、地方政府、企業法人、非營利組織、居民、外來游客等。每個法律保護主體都對應不同的法律權利、義務和責任。在權利上，他們都是歷史文化遺產的享有者。國家和地方政府對名城有管理審批權以及法規制定權，居民和游客有參觀名城的權利，歷史建筑的所有權人和經營者有對歷史建筑占有、收益的權利。

在名城法律保護實踐中，相關法律關系主體，特別是名城內的生活者、經營者普遍權利義務不對等，需要引入更科學的激勵機制調動各方的積極性，完善立法。一方面，更多地關注各保護主體的切身利益，平衡各種利益，而不僅僅是從行政管理的角度要求各法律關系主體作出犧牲。另一方面，充分重視市場在保護中的地位，制定符合市場經濟客觀規律的鼓勵政策來減輕政府財政壓力及保護責任。

1.補償原住民與生活者

社會公眾享受歷史文化遺產成果、閱讀歷史文化遺產的前提是，歷史文化名城生活者犧牲個人利益，特別是讓渡了部分發展權利。基于公平原則，社區內居民理應參與名城利用增加收入，或是讓名城的利用者分攤保護成本。中央財政及省級財政可采取以獎代補的方式，鼓勵使用當地歷史建筑物（非文物建筑）在保持外觀特征的基礎上改造內部結構開展經營活動。

同時，在名城內要明確保護范圍，保護既要嚴格，也不能泛化，既要適當利用商業化籌集保護經費，也不能過度商業化解讀，保持名城特色與居民隱私。一方面保護歷史建筑的文化價值，同時也要保證當地居民的正常起居和生活質量，避免過分干擾原住民的生活，改變社區結構，避免原居民大量被商戶代替，喪失其傳統文化和傳統生活方式。

2.關注文化遺產資源的經營者

《考古遺產保護與管理憲章》規定：“考古遺產的保護政策必須不斷予以檢查，以便跟上時代的發展”?參見《考古遺產保護與管理憲章》第二條“整體保護政策”。。建議在城市開發中，綜合考慮文化遺產的公共物品經濟屬性，對開發方的外部不經濟行為進行及時、適當的補償，以提高他們主動保護歷史文化遺產的積極性。文化遺產資源開發旅游只要是合理利用，對地方經濟、居民生活和旅游者需求的滿足是非常有利的，相關經營權益應予以保障。

3.推進歷史建筑產權多樣化

對于保護級別相對較低的文物建筑和歷史建筑，建議進一步放開管理，允許其在公開市場上自由處置所有權或占有收益權，將過于擁擠的原住民搬遷出來，使文物建筑與歷史建筑既有人居住又不至于過于擁擠、負擔過重。文物建筑和歷史建筑的現代價值需要精心發掘，獨立產權方便對這些歷史建筑進行獨具匠心的現代化改造，使之重新煥發活力。

隨著社會發展與新型社會倫理秩序的穩固，居住的文化取向成為生活品位的重要衡量標準，歷史街區中以“人”為尺度、返璞歸真的生活方式也會再度得到社會的欣賞認同。這些建筑成為時尚、財富與品味的象征，而不是落后、破舊的代名詞。產權的變更，為富有的新產權人對歷史建筑進行保護性維修和改善創造條件，并讓其狀態的好壞直接影響到物業所有者的經濟利益；通過產權的變更，允許新的所有權人利用這些歷史建筑引入高端旅游業或其他第三產業，重新設計內部裝飾與功能，努力培育這些歷史建筑的內在活力，構建它們的長遠保護機制。對產權人無力維修文物建筑或歷史建筑的，可以借鑒英國的做法，國家對其進行收購保護。

總之，對歷史文化名城的保護，應著眼于長期的努力，在法律、社會規范、行業規范限制內設立目標規劃，然后與以上利益群體商談，盡量考慮他們各自的利益訴求，并進行持久的監測、監理與局部的調整，以求達到最好的保護效果。

（四）完善保護規劃制度

城市規劃是城市建設之法，尊重歷史文化遺產，積極促進城市發展，離不開好的規劃。歷史文化名城每天要面臨建設與保護、破與立的問題，具體依據只能是城市規劃。建議高度重視城市規劃的法律地位，科學制定規劃，嚴格執行規劃，加強社會力量對規劃實施的監督。

1.捍衛保護規劃的法律地位

我國《歷史文化名城名鎮名村保護條例》頒布實施后，歷史文化名城名鎮名村無論行政區域大小、行政級別高低，其保護規劃都由省級人民政府審批，并報國務院建設主管部門和國務院文物主管部門備案——這就給予了歷史文化名城保護規劃地方行政規章的法律效力，對于非省級的歷史文化名城名鎮名村來說，這些保護規劃是效力較高的“上位法”，完全可以對抗其它與之沖突的一切破壞行為。

但這一法律地位的落實落細需要在實踐中付諸行之有效的措施。特別是對于違背保護規劃的違法行為，要“動真格”地追責問責，對頂風違法的，要嚴肅追究其法律責任，并予以通報曝光，加強對破壞行為的震懾效果。

同時，對于省級歷史文化名城來說，保護規劃（省級人民政府審批）與地方性法規（省級人民代表大會或人大常委會通過）出現沖突時，只能明確地方性法規的優先地位，這樣可能導致保護工作受到影響。建議規定保護規劃必須經過省級人大常委會決議的方式，將保護規劃從現有的地方行政規章的地位提高到地方性法規的地位，從而進一步保證保護規劃的優先地位。

2.加強規劃間的溝通協調

在多年的歷史發展中，歷史文化名城基本都已形成了立體完善的規劃體系，如城市建設總規、控制性詳規、名城保護規劃、各重點景區規劃、全國重點文物保護單位規劃、自然資源保護規劃、城市旅游規劃等。因此需要加強名城保護規劃與其它規劃的對接與融合，確保保護規劃落實到城市建設與開發的實踐中。

3.落實保護規劃的前饋和后饋機制

規劃本身是一種計劃，計劃是藍圖，是目標，在實施過程中要不斷地將規劃與實踐進行比較，對于出現的新問題要斷然通過法定程序修改規劃，最大限度地科學實施規劃，實現“帕累托最優”?帕累托最優（Pareto Optimality），是經濟學中的重要概念，指 資源分配的一種理想狀態，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。，這就是規劃的反饋機制。反饋機制包括前饋機制和后饋機制，也就是將規劃的制定與實施作為一個不斷循環更新的整體，確保規劃的生機與活力。

4.完善分區規劃制度

為了更好地保護和發展歷史文化名城，需要在總體規劃方案的基礎上，進行分區規劃[3]，如土地使用分區、人口分布密度分區、建筑高度及建筑密度分區、風貌分區等等。風貌分區規劃對名城尤其重要，風貌分區規劃首先要定出基本分區范圍及相應基調?；痉謪^要求劃定古城文化保護區和新城擴建區。一方面要保護好古城風貌，另一方面要整治古城，以延續古城生命力、優化人居環境，針對核心保護區人口過于稠密的情況要適當外遷人口、減少保護壓力。風貌分區還要注重特色化保護，避免古城街區的同質化。

歷史文化名城分區規劃與前文所述的分層保護內容和特點上有一定的交叉，二者都是對名城保護對象進行分類，達到重點保護與個別靈活掌握的目的。二者的區別主要表現在：

一是在空間范圍上，名城分區保護是指有差別地對一定區域內的歷史建筑、歷史風貌等進行保護，從空間上，被分為一個區的地域是連貫的。名城分層保護是指對不同保護價值的保護對象進行有區別的保護，從空間上，這些保護級、保留級、重整級的保護對象可能是分散的。

二是分區保護強調的是成片保護，分層保護強調的是針對不同類型、不同保存價值的保護對象采取不同的保護方法。分區保護是規劃概念，分層保護是保護方法概念。

三是在被劃分一個名城文化保護區內，可以再進行分層保護。

實踐中，可以把名城分層保護與分區保護充分結合起來，最大限度地實現保護與發展。

5.細化保護規劃內容

保護規劃的主要內容包括：保護原則、保護內容和保護范圍；保護措施、開發強度和建設控制要求；歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍和建設控制地帶；傳統格局和歷史風貌保護要求；保護規劃分期實施方案等。目前相關法律規定還有進一步細化的空間，針對不同的內容宜采取不同的保護方法。

首先，根據不同價值對保護對象進行分層規劃。提示保護對象本身的重要程度及對其周圍環境的要求，在舊城改造中分清輕重緩急，抓住重要環節集中資金解決主要矛盾。

其次，明確具體保護范圍和保護措施。我國歷史文化名城是以行政轄區作為范圍界限的，但不可能整個名城都采取同樣的保護方法。我國各名城轄區行政界線和歷史上往往并不盡一致，如蘇州市域轄五市一縣，已不反映蘇州的歷史狀況[4]。在名城中保護什么，具體范圍界線在哪里，需要哪些具體保護措施，要通過保護規劃進一步明確。

最后，確定分步整治方案，注重新因素與歷史環境的和諧，使名城實現有機更新。歷史文化名城總在不斷地面臨新因素的介入，這種不斷的變化和更替正是形成今天歷史環境的原因。我們不必過于擔心這種過程，但不應放松對過程的調控，使新要素的介入協調有機進行，這些都是在規劃層面需要整體考慮的問題[5]。

6.宣傳規劃實現社會監督

對保護規劃的宣傳已寫入了我國法律之中。但從目前的情況看，保護規劃公布后的宣傳力度是很不夠的。規劃的宣傳，一方面指對外宣傳，另一方面指對市民尤其是相關行政管理者的宣傳教育，喚醒市民保護意識可以起到巨大的推動作用，激發社會監督力量，使全社會共同承擔保護責任。

（五）完善審批撤銷制度

經過37年保護歷程，我國已經有134座國家歷史文化名城，在絕對數量上已經基本上囊括了全國歷史遺存集中的重點城市，再過分強調榮譽稱號這一激勵手段對于已列入名單的城市而言難以調動其積極性，對于新的歷史文化遺產明顯不足的城市而言也沒有太大意義。當前我國的國情國力發生了較大的變化，中央政府和各地政府保護名城的能力也發生了翻天覆地地變化。這個時期在法律上對名城的審批標準和撤銷程序作出一些觀念上和實踐上的轉變是比較合適的。

1.強化保護預警機制的配套政策

授予歷史文化名城稱號不僅意味著法律責任，也是一種榮譽稱號，還能帶來城市地位提高、經濟增長潛力增加的附加效果，如果規定明確、運用得當，瀕危警告并不一定意味著保護力度的減弱和保護措施的撤銷，因此預警機制的使用具有較好的激勵作用。

我國法律目前對受到瀕危警告后名城的法律地位及相關問責機制缺乏明確規定。建議完善相關規定，靈活采取預警機制更好地激勵各地的保護熱情，也能起到良好的宣傳作用，還能提高歷史文化名城這一榮譽稱號的含金量。

2.量化審批檢查指標

我國的名城審定標準中“歷史傳統標準”可以更加寬泛化，“現存文化遺產標準”可以更加嚴格并有一些更清晰的量化標準。目前《歷史文化名城名鎮名村保護條例》已作出朝這個方向的努力，其中明確規定，申報歷史文化名城，在所申報的歷史文化名城保護范圍內還應當有2個以上的歷史文化街區。此前《歷史文化名城保護規劃規范（GB50357-2005）》已量化了歷史文化街區的標準：歷史文化街區用地面積不小于1平方千米，區內文物古跡和歷史建筑用地面積宜達到保護區內建筑總用地60%以上，構成歷史風貌的歷史建筑和歷史環境要素基本上應是歷史存留的原物。

2018年12月，國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮名村評估總結大會提出建立“一年一體檢、五年一評估”制度，建議將各地保護現狀和保護措施作為歷史文化名城體檢評估的重要標準，并針對體檢評估結果，配套不同的扶持政策和資金補貼，以充分調動各地積極性。

歷史文化名城、名鎮、名村保護體系可以明確更加清晰的量化指標，有針對性地規范和指導，全面衡量文物建筑、歷史建筑、歷史街區、歷史保護區、城市風貌等獨特價值，有利于觀念更新、保護責任的宣傳和落實，也有利于名城分層分級、審批、檢查和撤銷工作標準化，形成能上能下的靈活保護機制，也不至于一旦撤銷歷史文化名城稱號就使該城市馬上陷入取消整體保護、保護力度“一落千丈”的境地。

3.完善監測機制

首先，運用衛星遙感技術與大數據手段標準化監測歷史文化名城的保護發展，像保護耕地一樣實行中央控制、遠程監測，進行可靠的觀察和記錄，制定并實施保護質量標準等。

其次，確立一個相對較長的時間段作為檢查年度，以便對照確定是否“城市布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞”，并公布檢查評比結果，表彰先進激勵落后。

最后，建立完善歷史文化名城保護巡視巡查制度，推行類似環境審計制度的保護審計制度，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責任追究機制，強化對名城保護的督查工作，實現動態監測與管理。

4.完善撤銷機制配套措施

雖然我國法律對歷史文化名城作出了撤銷機制的規定，有撤銷的標準和程序，但沒有真正啟動過。激勵不夠，不利于歷史文化名城的整體保護。文物保護單位已有《文物保護法》嚴格規范，但對于沒有認定為文物保護單位的歷史建筑和歷史街區，則與名城保護緊密聯系在一起。建議在立法中明確核心保護區和歷史街區的單獨保護規范，建立新的機制，使名城的核心保護區、歷史街區的保護規范與相應舉措，既與名城整體保護保持相當的關聯度，但仍可以獨立存在，使其不因名城除名而使保護力度受到太大的影響。

建立歷史文化名城的分級機制與各級名城的互通機制，明確撤銷后可經過一定年限的考察，如果整改措施到位，可恢復其稱號或可以重新晉級等。

5.建立配套的領導干部獎懲制度

《歷史文化名城名鎮名村保護條例》中已明確規定要嚴格對被撤銷名城稱號的領導干部進行問責，建議實踐中加大問責力度，建立名城保護預警機制、撤銷機制配套的領導干部獎懲制度，對于名城保護成效優秀的給予精神和物質獎勵，對保護不力的官員依紀予以黨紀政紀處分，依法追究違法者的法律責任。

（六）完善資金保障制度

充足的經費支持是名城有效保護的必要條件?，F實中，經費常常是最核心最敏感的問題，含糊規定，只會讓責任方互相推諉，最終受害的是名城保護的現狀和未來。

1.加大財政支持力度

財政支持不僅包括中央財政支持，也包括地方財政投入，建議如下：

一是加大中央轉移支付力度，明確中央和地方保護經費分攤比例。特別是專項財政轉移支付而非一般性財政轉移支付，專款專用。

二是明確保護專項經費占地方財政收入的比例，并規定地方保護資金財政投入逐年增加。與歷史文化名城分級制度相配合，等級高的名城歷史文化遺存更多，保護范圍大，保存價值更大，國家投入和政策扶持多，要求有更高的經費投入比例；等級低的名城相對來說可以采取較低的財政投入比例。

三是明確將經費保障作為名城體檢考核機制。將地方財政預算投入與保護費用支出作為名城保護體檢考核、預警機制和撤銷機制的重要標準。

四是明確對非文物保護對象維護費用的財政補貼制度。歷史建筑、歷史街區、歷史風貌與文物保護單位的保護標準和保護要求不同，無需財政完全負責，但可以在法律中明確財政對于沒有認定為文物的保護對象的投入比例，激發所有權人保護歷史建筑的熱情，對他們按要求維護的利益損失適當補償。

2.完善以用養保機制

對于文化遺產大國來說，即使是非常富裕的發達國家，也很難做到保護工作完全由財政支持。無論國際還是國內，文化遺產保護得力的區域正是機制靈活、對社會資金充分運用的典范。

一是將利用的思路納入保護的整體思路中，從法律、規劃、布局、管理等各方面實行有效對接。

二是加強旅游市場監管法制建設力度，引導“市場化+規范化”保護。有限度地開放利用文物保護單位，在開發過程中，凡屬保留文物、歷史建筑、歷史街區原貌，充分展示其文化價值和歷史信息的利用方式都可以予以鼓勵。

三是加強開發管理，市場運作過程中充分考慮文化遺產資源的承載能力。突出環境容量控制，充分考慮游客人數、歷史建筑或構筑物的承載力、基礎設施的數量和容量、水電能源消耗量、垃圾處理能力等，加強指導規范和執法監管力度。首先嚴格規范旅游設施配套，至少要具備“進得來，出得去，散得開”的可進入性與接待硬件軟件設施；其次通過門票價格杠桿調節游客數量，并實施游客預約制、上限制，防止超過最佳容量；再次是開發新景區，分流旅游人口，為名城旅游產業尋找新的經濟增長點。

四是引導歷史建筑合理再利用。歷史建筑的再利用看似是很小的問題，但眾多國際公約都對此作出了規定，如《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》提出，“各成員國應考慮為不再用作原來用途的歷史建筑群尋找合適的用途”?參見《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》第三十二條。 參見《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》第二十二條。 參見《歷文化名城名鎮名村保護條例》第二十二條。，“文化和自然遺產的組成部分應恢復其原有用途或賦予新的更加恰當的用途，只要其文化價值并沒有因此而受到貶損”?參見《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》第三十二條。 參見《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》第二十二條。 參見《歷文化名城名鎮名村保護條例》第二十二條。。國家文物局在2017年也印發了《文物建筑開放導則（試行）》[6]。文物建筑需要人類經常養護，如果緊鎖不加以利用，反而會加速破壞。歷史建筑的再利用不僅可以避免單體建筑不被浪費，爭取一部分維護經費；同時，建筑與人類的密切關系本身是歷史建筑所傳遞的文化信息的一部分，功能得到充分發揮也是建筑存在的價值之一。有確定的所有權或使用權人也能保證歷史建筑被隨時維修看護。建議法律充分引導歷史建筑再利用，在稅收、財政政策、建筑消防安全要求、規劃功能定位等方面作出操作性較強的規定，引導歷史建筑的再利用，讓歷史街區煥發活力。

3.將補償開發作為保護的重要途徑

法律規定要不斷改善歷史文化名城、名鎮、名村的基礎設施、公共服務設施和居住環境?參見《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》第三十二條。 參見《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》第二十二條。 參見《歷文化名城名鎮名村保護條例》第二十二條。，這也是居民的基本權利和政府的基本義務。歷史街區維持歷史原貌的改造不同于普通的舊城改造，維護與改造費用較大，很多開發商都不愿意加入，這不僅是當前我國面臨的問題，還是個世界性難題。在美國，對這樣情況普遍采取的是補償開發的方法。即歷史街區附近再劃出一片使用價值較高的土地一起給開發商，吸引開發商參與歷史街區的改造。我國也可以借鑒這種做法。

4.建立保護基金和保護彩票

借鑒美國文化遺產保護國家信托基金和周轉基金的做法，設立基金會用以吸收國際財團、國外企業以及公民個人的捐助，用無息及低息貸款幫助其改善遺產保護，這種周轉基金必須按時歸還資金池，然后用同樣目的再次使用，分配給其他保護對象。此外，基金會除了可以監督其支出的保護資金外，還可以利用其專業優勢，賦予其對中央和地方政府保護款項的社會監督權力。彩票是一種非常有效的籌資方法，建議我國設立文化遺產保護彩票，吸引社會閑散資金投入歷史文化名城保護。

5.積極爭取國際保護資金

中國是文明古國，文化遺產既是中華民族的財富，也是全人類的寶貴財富，對歷史文化遺產的保護，也是分享這些文明成果的全人類共同的責任和義務?？梢酝ㄟ^加大國際交流合作，積極爭取國際扶助資金投入歷史文化名城保護。同時，鼓勵歷史文化名城名鎮名村申報世界遺產，一方面為這些地區的保護性發展迎來機遇，使保護工作更加標準化；另一方面也能為其爭取更多援助。

這些都需要政府加大信息交流公布力度，建立常規化的信息共享機制，同時控制保護標準，將我國目前的歷史文化名城保護與國際上通行的保護要求接軌，打造合作平臺，以便于各城市申請國際援助。