黨內監督和群眾監督相結合的邏輯理路與實現路徑

覃燕

（廣西大學 馬克思主義學院，廣西 南寧 530004）

2016年10月黨的十八屆六中全會公報指出要：“堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”。[1]權力缺乏有效的監督必然導致腐敗，隨著中國共產黨全面從嚴治黨的實踐不斷向基層延伸，權力監督存在盲點和漏洞的問題日益凸顯出來并引起黨的高度重視。中國共產黨在全面從嚴治黨中堅持黨內監督和群眾監督相結合，破解監督難題，織密監督之網。如何實現黨內監督和群眾監督相結合來加強對權力的監督是全面從嚴治黨的重要課題。

一、堅持黨內監督和群眾監督相結合的理論分析

黨內監督和群眾監督相結合理論的提出和運用到具體的管黨治黨實踐中是隨著馬克思主義政黨治理理論的成熟而不斷發展完善的。黨內監督和群眾監督相結合有其特定的邏輯理路。

（一）理論邏輯：黨內監督和群眾監督相結合是馬克思主義執政黨的必然要求

馬克思、恩格斯在創建共產主義同盟時，就認識到黨內監督的重要性，馬克思、恩格斯在《共產主義者同盟章程》明確指出“為盟的利益必須對被暫令離盟者、被開除盟籍者和可疑者加以監視”[2]。這里的“監視”也就是“監督”，主要是黨內監督，指的是對因為違反紀律而被處分、或者可能做出一些損害黨的形象和利益的黨員進行“監視”，體現了馬克思、恩格斯對維護執政黨的利益和形象而必須進行黨內監督的思想。馬克思、恩格斯還提出了“公眾監督”思想，馬克思說公社“以真正的負責制來代替虛偽的負責制，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的”[3]，馬克思認為加強公眾監督可以有效防止權力濫用。在蘇維埃政權成立后，權力過于集中而個人獨斷專權的問題逐漸暴露出來，列寧越來越認識到加強黨內監督可以避免造成個人獨斷專權和黨的分裂，列寧指出“我認為增加中央委員人數的重大好處在于減少中央委員會決策時的個人的、偶然的因素…又能防止在這個機構與群眾聯系不夠的情況下可能引起的分裂”。[4]列寧也非常重視群眾監督，他在《蘇維埃政權的當前任務》中指出：“依靠人民的制約監督，能夠有效地消除國家機關中存在著的官僚主義和拖拉作風等不良現象。”[5]。在列寧看來，加強黨內監督和群眾監督是防止權力濫用，消除官僚主義作風和提高工作效率的可靠保證。

（二）歷史邏輯：黨內監督和群眾監督相結合是中國共產黨的優良傳統和政治優勢

黨內監督和群眾監督相結合是中國共產黨的優良傳統和政治優勢并貫穿于管黨治黨的全過程。中國共產黨成立初期就高度重視黨內監督和群眾監督，1931年中央工農檢察部發布了《怎樣檢舉貪污浪費》的指示，強調要發動群眾反對貪污腐敗，并指出：“一個貪污案子如果不發動那一機關的全體群眾，就不能徹底根查清白，就不能禁絕以后再發生貪污事件。”[6]群眾是中國共產黨管黨治黨的重要依靠力量，發動群眾監督，通過群眾監督可以減少甚至是禁絕貪污腐敗事件的發生，使黨可以跳出歷史周期律，鞏固執政地位。新中國成立初期的“三反五反”運動就是充分發動群眾監督的力量，并加強黨內監督，才得以清除一大批腐敗分子。改革開放以來，中國共產黨總結文化大革命的慘痛教訓，在加強黨的建設中對權力的監督和制約進行了探討，黨內監督和群眾監督相結合被明確提出來。鄧小平指出：“反腐敗不搞群眾性政治運動，但必須要緊緊依靠群眾來監督。同時堅持要加強黨內監督，要有專門的機構進行鐵面無私的檢查。”[7]鄧小平認為在依靠群眾監督的同時也要加強黨內監督，黨內監督和群眾監督同時進行也就是要兩者同向發力、共同發揮作用。黨的十八大以來，習近平高度重視在全面從嚴治黨中黨內監督和群眾監督相結合，他多次在重要講話中強調要堅持“黨內監督和群眾監督相結合”。梳理中國共產黨的發展歷程，不難發現堅持黨內監督和群眾監督相結合是中國共產黨管黨治黨強黨的優良傳統和寶貴經驗。

（三）實踐邏輯：黨內監督和群眾監督相結合是全面從嚴治黨的必然要求

黨的十八大以來，習近平高度重視黨的建設，要求把全面從嚴治黨向基層延伸，向縱深發展。堅持黨內監督和群眾監督相結合是推進全面從嚴治黨向縱深發展的關鍵。例如，在查處黨員領導干部的貪污腐敗問題中，很多線索都是群眾舉報的，都是發揮群眾力量，加強黨內監督和群眾監督相結合的成果。據媒體報道，劉鐵男、李春城、楊達才等人落馬都與群眾監督舉報有關。“信訪舉報”是群眾發揮監督作用的主要方式，也是紀委發現問題線索的重要渠道。據中央紀委國家監委網站消息，2018年前9個月，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報259.9萬件次，處置問題線索117.6萬件，談話函詢24.2萬件次，立案46.4萬件，處分40.6萬人（其中黨紀處分34.2萬人）。[8]這些違紀違法案件的重要線索來源都跟群眾的監督舉報密切相關。實踐證明，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，才能增強黨的先進性、戰斗性和純潔性，筑牢黨的執政基礎，保持黨的長期執政地位。

（四）現實邏輯：破解監督難題，織密監督之網的需要

當前監督問題是全面從嚴治黨中的重要問題。習近平在黨的群眾路線實踐活動總結大會上的講話中指出：“群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見是我們最好的影子。只有織密群眾監督之網，開啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無處藏身”。[9]中國共產黨是世界上擁有黨員人數最多的執政黨，八千多萬黨員分散于中國的省、市、縣、鄉、村等各個地方。十八大以來，黨對領導干部的監督范圍不斷擴大，從“八小時以內”到“八小時以外”的監督不斷增強，到要求監督無死角、無盲區、無漏洞，不管是監督的對象還是監督的內容，其監督范圍之廣泛、監督任務之繁重，僅僅依靠黨內監督的力量是非常困難的，也是不可能做到的。要織密監督之網，對全體黨員進行有效的監督就必須發動群眾監督，把黨內監督和群眾監督結合起來。黨內監督和群眾監督相結合是加強對權力監督的重要手段，也是織密監督之網，讓“隱形人”無處藏身的迫切要求。

二、黨內監督和群眾監督相結合的實現路徑

黨內監督和群眾監督相結合是新時代加強對權力的監督，推動全面從嚴治黨向基層延伸，必須優化黨內監督和群眾監督相結合的實現路徑。

（一）正確處理好黨內監督和群眾監督的關系

處理好黨內監督和群眾監督的關系，是建立和健全黨內監督和群眾監督相結合的體制機制的基本要求。其一，黨內監督帶動引領群眾監督。習近平強調“要堅持黨內監督和群眾監督相統一，以黨內監督帶動其他監督”，[10]因此，堅持黨內監督和群眾監督相結合首先要強化黨內監督，以黨內監督帶動引領群眾監督。黨內監督只有帶動引領群眾監督，黨的宗旨和奮斗目標才能更好更快地實現。其二，群眾監督是黨內監督的重要補充。中國共產黨是一個具有牢固的廣泛的群眾基礎的黨，密切聯系群眾是黨的法寶，群眾也是黨內監督真正發揮作用的最主要根據和力量來源，這要求黨在加強黨內監督的同時必須把群眾監督作為重要補充，沒有群眾監督，黨內監督就不會得到真正實現。其三，黨內監督和群眾監督辯證統一，黨內監督和群眾監督相互補充、相互促進、相互影響。黨內監督必須依靠群眾，把群眾監督作為黨內監督的重要補充。堅持黨內監督和群眾監督相統一，以黨內監督帶動引領群眾監督，破解監督難題，織密監督之網。

（二）加強黨委領導和推動作用

堅持黨內監督和群眾監督相結合，需要發揮黨委的領導和推動作用。黨章規定了黨委（黨組）在黨內監督中的責任主要是領導本地區本部門本單位黨內監督工作，檢查監督執紀問責情況等。把黨內監督和群眾監督結合起來，就是要切實發揮黨委的領導和統籌推動作用。推動全面從嚴治黨向基層延伸，必須加強黨委的領導和推動作用，充分發揮黨內監督和群眾監督的優勢，使兩者相互促進、相得益彰、緊密結合。黨內監督和群眾監督必須在黨委的領導下有序進行，否則就會陷入無序狀態，導致失控的局面，產生嚴重后果。加強黨委領導和推動作用，是保證黨內監督和群眾監督有序進行，增強監督合力和實效的關鍵。

（三）堅持以人民為中心

中國共產黨是全心全意為人民謀利益的黨，沒有自己的任何私利。習近平也多次指出：“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民。[11]黨內監督和群眾監督都是為了維護人民的利益，是黨的意志和宗旨的體現。黨內監督和群眾監督相結合的最終目的都是為了加強對權力的監督，避免權力的濫用。在中國共產黨管黨治黨的實踐中貫徹群眾路線，凝聚群眾力量，接受群眾監督體現了以人民為中心的思想。十八大以來，中國共產黨在全面從嚴治黨的實踐中，把強化黨內監督當作是管黨治黨的重要抓手，強調發揮群眾監督的作用，同時通過群眾監督不斷強化黨內監督，把黨內監督和群眾監督結合起來。

三、以問題為導向

堅持以問題為導向，是加強黨內監督和群眾監督相結合的題中應有之義。加強黨內監督和群眾監督相結合就是為了解決全面從嚴治黨中出現的問題。群眾的監督熱情要用解決問題的實效來維護，要著力解決群眾反映強烈的突出問題，強化問題意識，堅持問題導向。黨的十八大以來，習近平針對黨內存在的監督問題，要求加強權力的運行和監督，讓人民群眾監督權力，針對黨內政治生態惡化，黨的自我凈化能力的問題，要求強化黨的自我監督和群眾監督，把黨內監督和群眾監督結合起來，形成監督合力。針對“微腐敗”損害群眾利益的問題，習近平明確指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切。‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’，它損害的是老百姓的切身利益，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”[11]習近平要求借助群眾監督力量徹查“微腐敗”，堅持“老虎”和“蒼蠅”等腐敗和作風問題，鞏固黨的執政基礎。

四、建立黨內監督與群眾監督相結合的體制機制

建立完善黨內監督和群眾監督相結合的相關制度是加強權力監督的重要保障，因此必須做好黨內監督和群眾監督相結合的制度設計。一是要建立群眾參與監督的激勵機制。從群眾參與監督的實踐表明，群眾參與監督的積極性和他們自己的切身利益密切相關。因此，給予群眾一定的物質利益是對群眾因為監督而花費的時間、精力甚至是金錢等損失的一種有效的補償，更有利于激發群眾監督熱情、激發群眾監督積極性、主動性。二是要建立健全群眾監督舉報制度。拓寬群眾監督渠道是群眾進行信訪舉報的前提，安全暢通的信訪舉報渠道需要制度來保證。習近平強調發揮群眾監督作用“要注意暢通兩個渠道，一個是建言獻策渠道，一個是批評監督渠道”[9]，群眾監督舉報是黨獲得線索的重要來源之一，建立完善群眾監督舉報制度，暢通監督渠道是發動群眾監督的重要前提。三是完善監督保護制度。2016年3月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》對于保護監督舉報人的合法權益、鼓勵群眾依法舉報發現的各種問題具有重要意義。建立健全監督保護制度有助于充分調動廣大人民群眾監督的自覺性、積極性、主動性。四是建立黨內監督主體聯系群眾制度。黨內監督主體應該通過多種方式與群眾接觸，密切聯系群眾。

隨著全面從嚴治黨不斷向縱深推進，要求消除監督的死角和盲區，織就一張全天候、全方位、全覆蓋、深層次的監督之網。要達到這一目標，就必須把黨內監督和群眾監督相結合加強對權力的監督。堅持黨內監督和群眾監督同時出擊、同向而行、共同發力，為有效推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，提高管黨治黨的科學化水平思想指導和行動指南。