當前深化混合所有制改革遇到的問題及解決路徑探析

許 鋒

(渤海大學馬克思主義學院，遼寧 錦州 121000)

2018年是貫徹落實中國共產黨第十九次全國代表大會精神的開局之年，也是我國改革開放40周年，也是圍繞推動高質量發展的關鍵一年。推動國有資本做大做強，深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業是當前乃至今后一段時期國有企業改革的重中之重。

早在1992年，在黨的十四大報告中提出了“聯合經營”的概念，這是第一次明確作為主體的公有制經濟和作為補充的非公有制經濟在資源的基礎上開展多種形式的聯合經營。1997年黨的十五大報告中指出“混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”，這是混合所有制首次出現在黨的大會報告中。隨后，黨的十六、十七大報告中都明確指出“大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟”、“發展混合所有制經濟”。經過20年的不斷探索，2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，賦予了混合所有制經濟前所未有的重要地位，首次提出混合所有制經濟作為基本經濟制度的重要實現形式。緊隨其后，國家各部委陸續出臺了針對混合所有制改革一系列方針政策文件，如《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(國發〔2015〕54號)等，上述政策提出積極發展混合所有制經濟。黨的十九大報告中進一步提出，“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業?！爆F階段，我們必須堅定不移地通過發展混合所有制經濟，提升社會生產力水平，推動經濟又好又快發展。2018年3月，十三屆全國人大一次會議后，國資委更是提出將開展“雙百行動”，選取百家中央企業子企業和百家地方國有骨干企業推進國企改革，意味著我國的國有企業混合所有制全面深化改革進程進入高潮。

一、混合所有制的內涵

(一)關于廣義和狹義的兩種理解。廣義的理解是把混合所有制經濟界定為不同所有制經濟之間的融合，既包含公有資本與非公有資本之間的融合，又包含國有資本與集體資本的融合、私營資本與個體資本甚至外國資本的融合，只要不是單一的所有制就都是混合所有制經濟。狹義的理解是公有資本與非公有資本的融合。相比“廣義”理解，類似“狹義”理解的論斷更符合當前改革實際。

(二)關于宏觀和微觀層面的理解。在宏觀上，混合所有制經濟是國家經濟結構中不同所有制經濟成分的構成和比重；在微觀上，混合所有制經濟主要是企業內部不同所有制的構成。微觀層面理解從產權結構、收益分配和治理結構等方面對企業進行了制度安排。宏觀層面和微觀層面的理解在學術上都講得通，當前，我們常說的“混合所有制經濟”主要還是側重于微觀層面，是公有資本和非公有資本在微觀層面的混合。

發展混合所有制經濟是為鞏固公有制的主體地位，可以增強國有經濟的主導作用，完善和發展中國特色社會主義?？梢蕴岣邍薪洕幕盍蛣撔铝?，更好地發展非公有經濟，促進社會生產力的發展與進步，提高廣大人民的生活水平，其戰略總目標是發展和完善中國特色社會主義。

二、當前混合所有制的發展狀況

截至2018年8月，中央企業所屬企業中，超過2/3的企業實現了國有資本和社會資本在產權層面的混合。中航工業、中國黃金、中糧集團所屬試點企業分別完成引入戰略投資者、股份制改制、重組上市工作。國資委要求中央企業所屬企業引資項目均要通過產權市場、股票市場公開進行，保障各類社會資本公平參與中央企業混合所有制改革的權利。2018年1-7月，中央企業及央企控股上市公司利用股票市場實施增發、資產重組18項，融資618.78億元，注入資產476.39億元，利用產權市場開展轉讓部分股權、增資擴股項目100項，引入社會資本319.34億元。與此同時，進一步完善國有企業法人治理結構，96家央企中，已有94家建立董事會；地方國資委監管企業中，90%已建立董事會。進一步健全市場化經營機制，央企控股的69家上市公司規范實施了股權激勵。

以欠發達地區陜西為例，2017年7月，陜西省國資委出臺《關于進一步推進省屬企業混合所有制改革行動方案》，省屬企業向非公資本開放，鼓勵非公資本參股經營，推進混合所有制改革發展。2017年，整體推進49戶省屬企業混合所有制改革，引入非公資本11億元，并把企業上市作為實施混改的首要選擇，研判確定31戶企業為上市目標，18家企業為重點培育對象。

以位于改革前沿的廣州市為例。2015年5月出臺《中共廣州市委廣州市人民政府關于全面深化國資國企改革的意見》，提出混改目標，細化目標舉措，資產證券化率達到80%左右，混合所有制企業主要效益指標貢獻度達到85%，以“因企制宜、因業施策；以增量方式為主，宜混則混”為指引，提出四項舉措，一是以上市為主要形式發展混合所有制經濟，廣州市屬國有企業累計上市企業26戶，“新三板”掛牌企業19家，2015-2017年共完成9家上市公司“二次混改”，涉及資金600多億元。二是強化激勵，積極推進管理層和技術骨干持股，上市公司企業管理層、核心員工利益同股東利益趨于一致，非上市公司開展員工持股試點，國有控股混合所有制企業中實現員工持股的企業89家。三是積極與民資、外資合資合作。2017年市屬國有企業引進非國有投資者共34戶，總投資額134.33億元，占企業投資總額的67%，主要包括汽車、金融、信息服務等行業。四是設立國資基金撬動社會資本，初步形成產業基金集群，簽約規模近4000億元。2018年，廣州市國有經濟保持穩健的發展勢頭，目前，又選取具有較高影響力、品牌知名度和相當技術優勢，涉及多行業的20個重點項目進行混改。

三、當前深化所有制改革過程中遇到的問題

當前，在中央層面、各省市都在大力推動混合所有制改革，涉改企業不斷增加，非公資本參與程度和質量不斷提高，這次改革堅持了市場化的方向，在體制機制上不斷創新，在方式方法上不斷探索和嘗試，在改革制度體系上不斷進行完善，取得了可喜的成績。但在大力推動混合所有制經濟的過程中也遇到了一些問題。

(一)各方態度仍存猶疑。民營資本對投資入股國有企業或者控股國有企業的熱情不高，若民營資本以參股形式參與，由于國有資本過于強大，民營資本處于絕對的劣勢，重大決策難以有話語權，難以有效維護自身的利益，參與熱情自然不會太高，最終退出可能是唯一選擇。國有企業經過幾十年的發展，人員、結構相對冗余，歷史遺留問題較多，若民營資本以大量資本投入，取得控股地位，必然要承擔起人員安置、化解歷史包袱的重擔，將會遇到巨大的安置成本，困難重重。國有資本也將面臨艱難抉擇，因為擔憂國有資產出現較大流失風險或控股權喪失，所以在持股比例上，往往絕對控股或者相對控股是其首選，二者心態不同，立場不同，必然導致在持股比例上爭執不下，態度游移不定。

(二)有關法律仍存掣肘。當前，在政策和法律上，對于員工持股的范圍和退出機制等問題沒有權威的規范，真正實現員工持股勢必要突破制度藩籬。由于擬改制國企規模都比較大，員工眾多，若非上市公司采取員工全員持股將不符合《公司法》關于有限責任公司股東人數不超過200人的規定，若為了遵守這一規定，采取機構或他人代持入股形式，不利于股東有效表達自身訴求，也可能引發員工之間、企業間矛盾和對立等問題。

(三)文化融合仍存難點。在混改過程中，兩種資本間將不可避免地面臨企業文化上的碰撞。好的民營企業決策鏈條較短，決策時限短，執行力相對較強，面對國企從黨委會或支部會到班子會、董事會再到經營層的管理模式和決策模式，可能會產生一定的沖突。在股東會、董事會上容易產生較多意見分歧，在日常人員交往過程中，也可能出現碰撞。因此，如何做好文化融合將成為未來擬該機構需要解決的長期問題。

(四)配套政策仍未跟進。如何厘清劃撥土地證照不全、證實不符，權屬不清的狀況是擺在擬改制企業面前的難題，且各地普遍確權程序繁瑣，審批時限長，土地確權工作將面臨很大的難度。在混改過程中也將不可避免地涉及稅收、交易稅費問題，增加擬改制企業負擔和改制成本，相關稅費減免措施在實踐中卻很難落實。

(五)后續支持仍顯不足。混改后，往往出現對企業后續關注較少，沒有著重從公司治理結構上進行調整和完善，稍有不慎，將出現企業管理層多頭現象，各方分別代表不同利益群體，矛盾尖銳化，改革目標大打折扣，國有資本即使控股也可能弱化控制權。另外，地方部門存在對方針政策理解不到位問題，影響后續支持效果。

四、解決路徑探析

(一)建立激勵約束機制，充分解決不同利益主體間的融合問題。在混改過程中，要首要解決兩種不同企業文化間的融合問題，平衡好各方面利益，打消顧慮，以便將混改推向更大的廣度和深度。民營企業的靈活高效的管理方式和創新動能真真切切的移植到新企業上，兩種資本間有機的結合，實現決策的科學化和高效化。只有建立科學的激勵約束機制，才能為這種有機結合提供制度保障，為全方位創新發展提供不竭動能。

(二)及時完善配套政策，推動各類問題得到及時有效的解決。及時清理整頓一些已經過期或不適應當前形勢的規章制度，該修改的修改，該廢止的廢止，不能使之成為改革的羈絆。尤其對于涉及土地變現、債務核銷、資產評估的政策要細化，以便更有利于推動改革。制定新的國有企業改革土地處置和變更登記辦法，減小企業負擔，建議對擬混改企業內部股權轉讓等給予稅費扶持。研究出臺針對混改企業的特殊股權管理辦法，以便實現股權日常管理和股權多元化，促進混合經濟的快速發展，也充分保障國有資本的權利和體現國家意志。

(三)持續跟蹤混改企業，有效鞏固改革成果。要將混合所有制改革作為促進國有企業轉變經營機制、激發活力、提升效率的手段，最終是否能夠達到目的，不但要看改革過程中的工作成效，還要看后續跟蹤和支持力度，確保改革成果得以鞏固，改革紅利得到有效釋放，示范效應得以實現。股權結構變化只是一種形式上的改變，要采取措施實現經營機制、經營效率等深層次的改變。有效支持混合所有制上市，放大改革溢出效應，加快資產證券化步伐，組建混改投資基金，有效推動更多國企實現混改和更多企業參與混改，提高混改覆蓋面。高度重視。加大政策宣傳與輿論引導，在全社會達成混改共識，營造良好的社會氛圍。

(四)不斷完善公司治理結構，促進混合所有制經濟規范化發展。首先，要將黨的領導寫入混改企業章程，充分發揮黨委會在公司決策中的核心地位。堅持把黨委會研究討論作為董事會決策重大問題的前置程序，確保黨的方針、政策在公司中得以貫徹實施，確保黨組織在公司法人治理結構中的地位得以穩固，確保黨組織執紀監督作用得以實施，確保黨的引領作用得以發揮。其次建立科學的股權結構，實現各方利益得以有效實現，形成相互制約、相互監督、相互促進，你中有我、我中有你的良好經營氛圍。第三健全內部治理框架，明確各治理主體的權、責、利。不但要完善各治理主體的制度規范，還要進一步建立實施細則，確保各治理主體的作用得以有效發揮，確保獨立董事真實發表獨立意見，發揮應有的作用，更好地促進混合所有制企業規范發展。