日本高等教育評價模式的百年變遷和啟示

崔 硼

(吉林大學發展規劃處，吉林 長春 130012)

日本高等教育評價機制歷史悠久，經過近百年的發展變遷，漸漸形成了以政府為主導，以政府認證授權的評價機構為主體，多個評價主體共存，多種評價形式既各自獨立又相互統一，第三方評價和自我評價相結合的評價模式[1]。研究日本高等教育評價模式對我國高等教育評價事業發展具有重要意義。

一、日本高等教育評價模式的發展沿革

第一階段：集權模式。集權模式是指政府控制高等教育評價整個系統和各個環節的模式。明治中期開始，日本奉行國家主義思想，主張培養國民形成國家觀念和忠君愛國的道德品質。在國家主義教育思想的影響下，日本高等教育質量評價體現為“國家主導型”的集權模式。在高等教育質量的檢查與評價過程中，政府占主導地位并實行政府控制評價的質量監督。集權模式的高等教育評價制度強調，政府是高等教育質量保證的主要責任者。雖然，當時還沒有明確正式提出高等教育質量評價的概念，但政府已開始通過大學設置審查、日常監督等程序，定期或不定期地對高等教育質量開展評價的活動。[2]不過，這種評價機制的主觀性較強，缺乏客觀的數據資料支撐，同時政府相關部門還選擇性地發布信息，社會與民眾、特別是高等教育的直接參與者和利益相關方均處于信息不對稱的境況。

第二階段：認證評價模式。認證評價是指政府利用非政府的認證機構，通過評價的手段考察高校能否獲得辦學資格和經費資助的資質。二戰后，美占領軍當局把教育作為社會民主化不可分割的組成部分，并積極推進公立教育民主化的改革，[3]這直接致使日本高等教育質量保證體系建設也開始效法美國。在美國高等教育質量認證模式的主導下，日本建立起了認證型評價體系。美式認證評價亦稱同行評價，認證評價機構成員是來自不同大學的專家，在申請認證大學的自我評價基礎上，由這些專家對該大學進行認證評價。日本公益財團法人大學基準協會則是效仿美國模式建立起來的認證評價機構，該機構最初是由文部省下屬的大學設立基準協議會演變而來。從被認證評價的對象來看，大學設立基準協會，名義上是對日本所有的大學進行認證，但由于國立、公立大學當時不具有法人身份，實際上只能對私立大學進行認證。

第三階段：自我評價模式。在日本，全面而深入的高等教育質量評價始于20世紀90年代，此前，大學質量評價多集中于大學的設立審查環節。1991年，文部省修定《大學設置基準》[4]，規定“為提高教育與研究水平，實現大學的辦學目的和社會使命，大學必須就學校的教育、研究狀況實行自我檢查與自我評價。”自我評價是以學校教學和科研活動為對象的評價模式，自我檢查是自我評價的前提和基礎。自我評價的主要目的是明確大學的戰略目標，發現大學存在的問題，并找出解決問題的方法，在實踐中逐步自我改進、自我提升。日本大學的自我評價是結果評價模式，即使在第三方評價機制引入后，自我評價仍是日本高等教育質量評價體系中不可或缺的重要一環。

第四階段：第三方評價模式。第三方評價是指由外部獨立的第三方評價機構對高等教育展開的評價。2000年，日本大學評價與學位授予機構成立，專司國立大學評價。2003年，修定的《學校教育法》規定：所有大學均須接受第三方評價機構的評價。2004年，日本高等教育第三方評價制度正式啟動，各類型高校在進行自我評價的基礎上，均須接受來自外部機構的第三方評價，由文部科學省認證授權的評價機構實施。2004年，在國立大學法人化改革基本完成的大背景下，日本政府開始允許各種類型的高等教育第三方評價機構并存，但是在評價對象、評價內容等方面各有側重。例如，獨立行政法人大學改革支援與學位授予機構主要對國立大學進行評價，公益財團法人大學基準協會則重點對私立大學進行評價。這些第三方評價機構的共存，促進了日本高等教育評價機構的良性競爭。

二、日本高等教育評價的發展特征和基本經驗

(一)高等教育評價制度與經濟社會制度發展相呼應

從日本經濟制度的百年變遷來看，明治時期的日本學習法、德，經濟活動的國有化程度高、計劃性強，市場作用較弱；二戰后，日本效仿美國，主要憑借市場力量調節經濟和社會活動，國家干預較少；20世紀80年代以來，日本經濟發展模式逐漸自成一體，依靠國家干預和市場調節兩股力量發力并進。與之相呼應，日本高等教育評價制度也在相應的經濟制度背景下形成了與之匹配的三種模式：一是學習法、德形成的集權模式，政府控制評價整個系統和各個環節。二是學習美式合作認證模式，政府不直接干涉或參與評價活動，高等教育評價的實施主體由相對獨立的民間評價機構來擔任。三是通過第三次教育改革形成的指導模式，以政府建立的第三方質量評價機構為主體，與高校自我評價相結合。

(二)高等教育評價模式趨向于采用市場性的調節機制

20世紀80年代以后，以市場機制調控高等教育評價的模式成為發展大勢，政府在評價中的定位逐漸呈現出由歷史上過緊、過松的兩種極端方式向中間路線靠攏的新動向。歷史上，日本教育行政主管部門重視通過法律、行政等手段，對高等教育評價施加影響，也曾成立相關機構直接主持或參與評價活動。2000年以后，以民間機構為主導的第三方評價模式則試圖弱化政府在評價中的作用，主張政府的職責重點在評價規則的制定，評價機構的資格認定和行為監督等等。這些均折射出市場經濟制度下，社會運行機制的基本屬性，包括自生性、市場性、調控機制多元化等對高等教育評價模式轉型產生的深遠影響。

(三)高等教育評價體系多元化，尚未形成統一的衡量標準

日本高等教育進入大眾化階段后，其評價體系也隨之呈現出多元化的特點。由于學校類型、層次的不同，其人才培養的目標、學校發展的定位亦不相同，這就需要建立多元化的評價體系來進行多角度考察。從高等教育利益相關方的角度來看，日本高等教育大眾化使得其相關利益群體日趨復雜化，高等教育發展得如何，相關利益群體表現的比以往更加關切。由于高等教育中，不同利益群體會形成不同的質量觀，這就要求高等教育要形成不同的衡量標準來滿足不同群體需要的。例如，朝日新聞社的《日本大學排名》，沒有大學總排名，只有具體指標的排名，而這種具體指標排名則是出于市場對高等教育的多元化需要的考慮。大學排名的指標與結果簡單易懂，為學生與家長對大學的選擇提供了一個可參考的信息。

三、對我國高等教育評價事業發展的啟示和建議

(一)明確政府職責定位，逐步下放高等教育評價權

政府是公立高校的舉辦者，需要實現由直接管理向間接管理的轉變，由過多、過細、過死的微觀管理向宏觀指導轉變。有序改變我國政府集高等教育的舉辦者、管理者、監督者于一身的多重角色，逐步下放高校的管理權、監督權以及評價權。政府需要有意識地推進我國高等教育評價制度的漸進性方式改革，逐步實現由高等教育評價的操控者向掌舵者的轉變，通過制定評價活動指導性意見、規范第三方評價機構建設，逐步把高等教育的評價權力委托給第三方評價架構。政府從第三方評價機構中獲知高等教育的質量和效益方面的情況，了解社會各界對高等教育的多元化需求，并將其作為有關高等教育資源分配的重要依據。

(二)推動政府元評價建設，有序統籌推進多元評價

高等教育評價的元評價與高等教育評價活動有著密切聯系。政府對高等教育評價進行元評價，就是為了規范教育評價，監督教育評價活動，減小評價誤差，使其更好地發揮高等教育評價的功能。政府需要對高等教育評價的基本原則，評價方法體系等進行指導，甚至參與評價指標設計，對高等教育的評價方案、評價指標及標準、評價組織實施等提出指導性意見和建議。政府需積極引導并建立多元化評價。建立高校分類標準，對不同類型的高校進行分類管理。同時，按照高校不同的屬性、功能、服務面向等，制定多元化、發展性的評價標準，各類型高校分別設計不同的評價方案和評價指標體系，引導高校的科學定位，根據自身優勢辦出水平、辦出特色，實現我國高校類型、層次、布局結構的合理優化。

(三)加強以政府為依托的高等教育第三方評價機構建設

當前，成立以政府為依托的政府指導型高等教育第三方評價機構比較適合我國國情。建議成立被政府支持、認定的民間高等教育評價組織，組織成員包括教育主管部門官員、高等教育評價專家、高校相關人員及社會人士代表等。這種類型的第三方評價機構主要由政府出資創辦，可以適當籌集社會資金，屬于非營利組織。在隸屬關系上不屬于政府的直屬或附屬單位，政府不具備直接行政領導權，而是在既定法律框架和其章程下獨立運行的實體法人。與現有的教育部門的直屬評價機構相比，以政府為依托的高等教育評價中介機構，具有較強的專業屬性和獨立開展評價的能力，可以為政府決策提供必要的信息、咨詢服務和政策建議等。