新制度主義視角下我國公務(wù)員考試錄用制度變遷

張藝凡

(中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100)

公務(wù)員隊(duì)伍的質(zhì)量直接影響到政府的行政效能，關(guān)系到行政命令的下達(dá)與執(zhí)行。一整套科學(xué)的、規(guī)范的、制度化的公務(wù)員錄用制度能夠?yàn)楣珓?wù)員隊(duì)伍引進(jìn)高素質(zhì)人才，補(bǔ)充新鮮血液。但在計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，我國公務(wù)員考試錄用制度的理論研究和制度實(shí)踐起步較晚，制度的制定和實(shí)踐過程中的都存在很多不足，梳理我國公務(wù)員考試錄用制度的變遷歷程并總結(jié)其原因是十分必要的，以史為鑒能夠幫助我們在理解我國公務(wù)員錄用制度變遷路徑的基礎(chǔ)上，推動其向適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治改革的方向進(jìn)一步科學(xué)化、制度化發(fā)展。

一、概念分解與理論來源

(一)概念分解：公務(wù)員、考試錄用、制度與公務(wù)員考試錄用制度

首先，何為公務(wù)員？我國《中華人民共和國公務(wù)員法》第二條規(guī)定：我國公務(wù)員是指依照法律履行公職、行政編制內(nèi)由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。其次，何為考試錄用？公務(wù)員考試錄用是指國家采用公開考試和嚴(yán)格考察相結(jié)合的辦法，使符合法定條件的人員通過公開公平競爭取得公務(wù)員資格并擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)的一種人才選拔方式。最后，何為制度？新制度主義認(rèn)為，制度應(yīng)包括正式制度、非正式制度以及制度實(shí)施機(jī)制。我國公務(wù)員考試錄用制度也應(yīng)該由正式考試錄用制度、非正式考試錄用制度與考試錄用制度實(shí)施機(jī)制三種要素構(gòu)成。本文的考試錄用制度是指其正式制度，即法律、法規(guī)、政策成文規(guī)定的制度。

(二)理論來源：新制度主義與制度變遷

與傳統(tǒng)的制度主義相比：首先，新制度主義在關(guān)注規(guī)則、程序和意識的標(biāo)準(zhǔn)外更強(qiáng)調(diào)制度的過程與變遷，將制度變遷看做是一份動態(tài)的過程，分析制度變遷的邏輯起點(diǎn)與路徑選擇。其次，新制度主義將價值與事實(shí)結(jié)合起來，分析組織、規(guī)范、文化、習(xí)俗等是如何影響人的社會行為，怎樣影響人的決策活動以及政策選擇。最后，與傳統(tǒng)制度主義相比，新制度主義融入統(tǒng)計等量化手段，系統(tǒng)模型的構(gòu)建都得到了運(yùn)用。而制度變遷制度變遷是一種從原本的制度向另一種效益更高的的新制度不斷演化的過程，制度變遷的誘因在于行為主體期望獲取最大的“期望利潤”，即獲取一種原本制度無法達(dá)到，只有通過制度創(chuàng)新或者新制度的建立才能獲得利益。制度變遷是否會發(fā)生取決于行為主體對于潛在利益與支付成本的平衡博弈，只有行為主體認(rèn)為認(rèn)為可能獲取的利潤大于新制度安排或制度創(chuàng)新所需要支付的成本時，制度變遷才會最終實(shí)現(xiàn)。制度變遷行為主體的特征、既定利益約束、路徑依賴等都會顯著影響制度變遷的方向、路徑和策略。

二、公務(wù)員考試錄用制度的變遷歷程

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員，主要采用統(tǒng)包統(tǒng)配和個別選調(diào)的方法，干部身份的取得途徑比較固定，一般有以下幾種：求學(xué)、軍人提干、轉(zhuǎn)干、內(nèi)招、子女頂替等。這幾種干部來源渠道難以保證干部的高素質(zhì)，在我國計劃經(jīng)濟(jì)的特殊時期還較為適用，但卻越來越難以適應(yīng)社會的發(fā)展。本文以1978年為起點(diǎn)，將我國公務(wù)員考試制度的變遷過程劃分為兩個階段：1978年至1992年為前期準(zhǔn)備與經(jīng)驗(yàn)積累階段；1993年至今為正式確立與規(guī)范化、法制化階段，其中1993年所頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》為二者的分界線。

(一)前期準(zhǔn)備與經(jīng)驗(yàn)積累階段(1978-1992)

1978年黨的十一屆三中全會以來，各地區(qū)，各部門積極改革，通過設(shè)立公務(wù)員資格條件，面向全社會，公開考試，公平競爭，擇優(yōu)錄用的方式選拔任用機(jī)關(guān)工作人員。改革開放以后，1982年原勞動人事部在《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》(以下簡稱“規(guī)定”)中正式提出，錄用干部要“實(shí)行公開考試，自愿報名，進(jìn)行德、智、體全面考核，堅持考試，擇優(yōu)錄取用”，這一規(guī)定得到了全社會的廣泛好評，也開啟了我國公務(wù)員考試錄用制度改革的新時代。首先，這一《規(guī)定》首次提出了考試錄用的概念。①雖然當(dāng)時提出的考試錄用的概念與如今公務(wù)員考試錄用制度中的概念有所不同，且在當(dāng)時考試錄用只能作為一種補(bǔ)充形式，并沒有發(fā)揮多大功用，但它的意義在于邁出了我國公務(wù)員錄用制度改革的第一步。我國公務(wù)員考試錄用制度正式開始實(shí)施是在1989年，1989年中共中央組織部、人事部聯(lián)合頒布了《中共中央組織部關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員實(shí)行考試辦法的通知》，當(dāng)年即依法招收了第一批國家行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)充工作人員，這是我國公務(wù)員錄用制度理論走向?qū)嵺`的第一步，為全面公務(wù)員錄用制度的全面實(shí)行積累了經(jīng)驗(yàn)。

(二)正式確立與規(guī)范化、法制化階段(1993-至今)

1993年國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》確立了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的考試錄用制度。這一條例的頒布推進(jìn)了我國公務(wù)員錄用制度向制度化、規(guī)范化發(fā)展，它以行政法規(guī)的形式將公務(wù)員錄用制度固定下來，使之“有法可依”。之后，我國公務(wù)員考試錄用制度不斷向前發(fā)展，這些發(fā)展主要體現(xiàn)在考試科目、內(nèi)容、考試方法的創(chuàng)新上面。2005年全國人大委員會頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國第一部帶有干部人事管理總章程性質(zhì)的法律，也是至今我國公務(wù)員隊(duì)伍工作的績效評估的主要依據(jù)。《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制、委任制及一定范圍的聘任制。此外《公務(wù)員法》還確立了“公開選拔、公開上崗”法律制度，這標(biāo)志著我國公務(wù)員制度將向更加透明、更加公平、公開的方向發(fā)展。

三、公務(wù)員考試錄用制度變遷的原因

公務(wù)員考試錄用制度是政治制度的一部分，制度會隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，根據(jù)政治體制發(fā)展的需要而逐漸完善。我國公務(wù)員考試錄用制度的變遷不是突變性的，更不是單一的、自上而下指令性的，而是順應(yīng)人們需要的，適應(yīng)我國現(xiàn)代化建設(shè)的，制度變遷過程的一個動態(tài)結(jié)果，且這個結(jié)果還將隨著我國改革的不斷深化而深化。

(一)改革開放：公務(wù)員考試錄用制度變遷的本質(zhì)推手

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政治體制要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入而不斷完善，革除上層建筑中與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的部分。改革開放以后我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，原來計劃經(jīng)濟(jì)時期封閉式，關(guān)系式的公務(wù)員錄用方式難以保證我國公務(wù)員隊(duì)伍的質(zhì)量和水平，行政效率低下，行政人員專業(yè)化素質(zhì)不高現(xiàn)象屢見不鮮，“鐵飯碗”成了公務(wù)員的代名詞。傳統(tǒng)的干部錄用制度已無法適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)代化的需要。因此，我國在實(shí)踐中積極探索，從80年代初期開始引入公開競爭機(jī)制，在干部錄用中引進(jìn)考試手段、擇優(yōu)錄用。

改革開放以后，我國引入了市場競爭的機(jī)制，公開、公平、競爭的觀念逐漸深入人心，也對于我國公務(wù)員資格的獲得有了新的要求。一方面，公平競爭，擇優(yōu)錄取滿足了人們內(nèi)心的需求，也更能體現(xiàn)公平、公正。另一方面，公務(wù)員考試錄用也有利于群眾的監(jiān)督，可以從制度和機(jī)制上克服用人問題上的不正之風(fēng)，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)。

(二)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高：公務(wù)員考試錄用制度變遷的內(nèi)在要求

我國不斷深化政治體制改革，對于政府部門工作人員的能力和素質(zhì)提出了更高要求。有計劃地舉行公平競爭的考試，有助于優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)。在改革開放初期，公務(wù)員考試內(nèi)容主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，原因在于當(dāng)時的政府各項(xiàng)工作迫切要求公務(wù)員具備一定的經(jīng)濟(jì)知識，這與當(dāng)時國家工作重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上是相吻合的；在步入21世紀(jì)之后，我國經(jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展，公務(wù)員的考試內(nèi)容也開始從只涉及經(jīng)濟(jì)知識向包括經(jīng)濟(jì)、民生等多角度過渡，這也體現(xiàn)了公務(wù)員考試內(nèi)容是始終隨著國家發(fā)展脈絡(luò)在不斷進(jìn)行變化的；在最近的幾年時間里，公務(wù)員考試內(nèi)容也有了新變化，開始更加注重生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、惠民政策、和諧社會建設(shè)等多方面的考察。而公務(wù)員考試的題目，也在不斷地進(jìn)行優(yōu)化，題目的設(shè)置也更多地放在了對于考試人員的文字理解能力上面。這些都說明了隨著社會的不斷發(fā)展，政府的各項(xiàng)工作對公務(wù)員的能力素質(zhì)也提出了新要求。

(三)發(fā)達(dá)國家改革的經(jīng)驗(yàn)：公務(wù)員考試錄用制度變遷的經(jīng)驗(yàn)動力

很多學(xué)者將發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員制度與我國做比較研究，其中以日本、德國、及美國偏多。日本的公務(wù)員制度源起于明治天皇時期，在美國占領(lǐng)日本之后，日本政府按照資產(chǎn)階級的民主原則和效率原則，遵循新憲法的精神，以美國人事行政顧問團(tuán)的草案為基礎(chǔ)，確立起了戰(zhàn)后日本的公務(wù)員制度，對于日本各方面的發(fā)展起到了很大的作用。德國公務(wù)員制度起源于19世紀(jì)晚期，在1990兩德實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一之后，進(jìn)行了一定的調(diào)整，德國公務(wù)員制度重視人事管理運(yùn)作機(jī)制的立法；強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的法制，實(shí)行分權(quán)管理；重視協(xié)商機(jī)制。美國的現(xiàn)代公務(wù)員制度可以說開始于1883年《彭德爾頓法案》，之后多屆美國政府不斷頒布法案完善美國公務(wù)員制度。1976年卡特就任美國總統(tǒng)之后，美國國會通過了《公務(wù)員制度改革法》。

四、結(jié)論

公務(wù)員考試錄用制度是國家非常重要的政治制度之一，選拔優(yōu)秀的人才對于提高政府行政能力水平、執(zhí)政能力都有著非常大的益處。中國的公務(wù)員制度最早可以追溯到九品中正制，再到后來的科舉制，改革開放之后建立起了現(xiàn)代中國公務(wù)員制度。相信隨著中國的不斷發(fā)展，公務(wù)員考試錄用制度也會不斷的推陳出新，緊跟中國的發(fā)展腳步，為未來的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

[ 注 釋 ]

①1982年的考試錄用概念是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位從社會上的城鎮(zhèn)、知識青年、閑散專業(yè)技術(shù)人員、自學(xué)成才的人員中通過考試方式錄用干部的制度，它不同于公務(wù)員制度中的考試錄用概念.