維護(hù)憲法權(quán)威需健全和完善合憲性審查制度

馬思潔（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院講師）

合憲性審查制度在全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局中占據(jù)著重要位置。在當(dāng)下的法治環(huán)境下其仍處于初級(jí)階段，構(gòu)建先進(jìn)的合憲性審查制度依舊任重而道遠(yuǎn)。

黨的十九大提出 ：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”這是“合憲性審查”首次出現(xiàn)在黨的文件中。憲法的實(shí)施中，合憲性審查是監(jiān)督程序的主要手段。推進(jìn)憲法實(shí)施監(jiān)督制度，首先要建立與健全合憲性審查制度。在審查的過(guò)程中，人民通過(guò)表達(dá)自己的異議，政府為自己的行為辯護(hù)，審查機(jī)關(guān)集中審查，并使違憲行為受到制裁。合憲性審查制度最終可以通過(guò)實(shí)現(xiàn)各方的預(yù)期來(lái)確保社會(huì)穩(wěn)定，從而提高社會(huì)效率。雖然2018年憲法修正案和立法法都對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的合憲性審查權(quán)限進(jìn)行了明確的規(guī)定，但目前并未在立法的層面上出現(xiàn)“合憲性審查”一詞。換言之，合憲性審查制度更傾向于一種政策導(dǎo)向。根據(jù)新時(shí)代下的合憲性審查制度發(fā)展?fàn)顩r，推進(jìn)合憲性審查制度發(fā)展進(jìn)程是我國(guó)全面推動(dòng)憲法實(shí)施與全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，全國(guó)人大設(shè)立的法律委員會(huì)已被憲法和法律委員會(huì)所替代。雖然對(duì)“法律委員會(huì)”僅增添了“憲法”二字，但對(duì)于落實(shí)黨的十九大提出的“加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的要求則具有重大現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)踐價(jià)值。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的相關(guān)規(guī)定，憲法和法律委員會(huì)在承擔(dān)法律草案審議工作的同時(shí)，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)，讓?xiě)椃ㄕ嬲钴S起來(lái)。本文將從完善合憲性審查制度的重要意義、合憲性審查制度實(shí)踐中存在的問(wèn)題、完善合憲性審查制度三個(gè)方面進(jìn)一步探討如何提高憲法監(jiān)督實(shí)施的水平，弘揚(yáng)憲法精神，維護(hù)憲法權(quán)威。

健全和完善合憲性審查制度的重要意義

第一，推進(jìn)合憲性審查工作，有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。合憲性審查就是我們黨運(yùn)用憲法治國(guó)理政的具體體現(xiàn)，也是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的具體體現(xiàn)。法治作為一種優(yōu)良的治理范式，早已為世界各國(guó)普遍接受，我國(guó)憲法第5條明確規(guī)定各政黨必須遵守憲法和法律。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推進(jìn)合憲性審查工作對(duì)黨的執(zhí)政活動(dòng)的積極影響將日益凸顯。一方面執(zhí)政黨的執(zhí)政行為、執(zhí)政活動(dòng)都必須在憲法和法律的框架內(nèi)。另外一方面，推進(jìn)合憲性審查，是維護(hù)中央權(quán)威，保障社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。我國(guó)是統(tǒng)一多民族的社會(huì)主義國(guó)家，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。然而，無(wú)論過(guò)去還是現(xiàn)在，少數(shù)企圖破壞國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定的勢(shì)力依然存在。通過(guò)推進(jìn)合憲性審查，可以從制度上削弱以上勢(shì)力活動(dòng)的空間，從實(shí)踐上預(yù)防和打擊其干擾與破壞活動(dòng)，保障黨和國(guó)家的政令統(tǒng)一有效地實(shí)施。

第二，完善合憲性審查制度，是建設(shè)法治中國(guó)的必由之路。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中明確全面依法治國(guó)是一個(gè)宏大系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。提高國(guó)家治理體系與治理能力水平，首先要全面貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略。若善治，必先有良法。一部“良法”，不僅數(shù)量要齊全，更重要的是其質(zhì)量的高低。廣義的法律通常包括憲法和其他法律法規(guī)。那么，憲法與其他法律法規(guī)的關(guān)系只有兩種選擇，如果不是憲法控制與之相背的立法法律法規(guī)，那么就是立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)普通法律改變憲法。合憲性審查制度通過(guò)對(duì)違憲行為的處理保障憲法實(shí)施、維護(hù)公民權(quán)利，其最終目的即在于解決憲法和與之相背的法律法規(guī)之間的沖突。依法治國(guó)的關(guān)鍵在于不斷限制公權(quán)力，保障公民權(quán)利，而憲法便是通過(guò)授權(quán)與限權(quán)的方式來(lái)保障公民權(quán)利的。以此可見(jiàn)，推動(dòng)憲法實(shí)施，加強(qiáng)憲法監(jiān)督，必然是全面依法治國(guó)關(guān)鍵步驟。通過(guò)推進(jìn)合憲性審查工作，有利于維護(hù)憲法權(quán)威，讓每個(gè)公民樹(shù)牢憲法信仰。通過(guò)不斷推動(dòng)憲法實(shí)施，以此來(lái)凝聚法治共識(shí)，促成法治中國(guó)的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)法治強(qiáng)國(guó)。

第三，建立合憲性審查制度，是憲法監(jiān)督的主要手段。所謂的合憲性審查，指的是憲法或法律所授權(quán)的機(jī)關(guān)根據(jù)法定的程序?qū)珯?quán)力行為是否符合憲法進(jìn)行審核并作出相應(yīng)處置的活動(dòng)或制度。我國(guó)憲法第62條和第67條規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施，主要是指全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等是否符合憲法進(jìn)行審查。如憲法第62條規(guī)定全國(guó)人大可以改變或撤銷(xiāo)全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。憲法第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃ǎ槐O(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。為了使全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查落到實(shí)處，立法法進(jìn)一步明確了審查程序。根據(jù)立法法規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)如認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出書(shū)面審查的意見(jiàn)；其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或公民如認(rèn)為存在這些情形也有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的建議；全國(guó)人大常委會(huì)接受審查的要求或建議后應(yīng)依法定的程序予以處理。2015年全國(guó)人大在對(duì)立法法修改時(shí)進(jìn)一步完善了這一程序，使我國(guó)的合憲性審查制度具體化和法定化。

我國(guó)合憲性審查制度存在的問(wèn)題

合憲性審查制度自從1982年憲法制定時(shí)就受到學(xué)界和有關(guān)部門(mén)的高度重視，其中經(jīng)過(guò)了機(jī)構(gòu)先導(dǎo)、司法審查、違憲審查到合憲性審查幾個(gè)發(fā)展階段。合憲性審查制度雖然有所成熟，但細(xì)究我國(guó)憲法實(shí)施的情況，若要嚴(yán)格界定合憲性審查，截至目前，仍未曾有一起真正的合憲性審查案例，對(duì)推進(jìn)我國(guó)合憲性審查工作并未起到實(shí)際作用。過(guò)去，我國(guó)大部分法律制度的建設(shè)都集中在實(shí)體法的完善上，從而忽視了程序的重要性。合憲性審查的程序主要體現(xiàn)在立法法的規(guī)定中，但其內(nèi)容規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，并且相關(guān)法條之間缺乏嚴(yán)密性，結(jié)合立法法第99條至第101條關(guān)于合憲性審查主體、對(duì)象范圍的明確及制度執(zhí)行機(jī)制的程序存在以下幾個(gè)不足：

第一，合憲性審查主體資格的確定。當(dāng)前，我國(guó)并未對(duì)合憲性審查制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，只能通過(guò)相關(guān)的法理和現(xiàn)有的部分法律規(guī)范來(lái)判斷審查程序的啟動(dòng)主體。一般來(lái)說(shuō)，有權(quán)啟動(dòng)程序的主體主要包括三類(lèi)：其一是全國(guó)人大及其常委會(huì)依職權(quán)主動(dòng)審查;其二是國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)有權(quán)提出審查要求；其三是其他組織和個(gè)人有權(quán)提出審查建議。這是立法法第99條第二款做出的兜底條款，由此我們可以看出，這條規(guī)范基本上已經(jīng)涵蓋了啟動(dòng)程序的所有主體。就實(shí)踐中的情況而言，截至目前，大部分審查建議都是由公民或其他組織提出的，但公民和相關(guān)組織有權(quán)提出的僅僅是“審查建議”而非“審查要求”。“建議”僅僅是對(duì)公民賦予了權(quán)利，最終能否啟動(dòng)合憲性審查程序是不確定的。一般而言，一切公民和其他組織都有權(quán)提出合憲性審查，但如果不對(duì)啟動(dòng)主體資格進(jìn)行嚴(yán)加限制，反而容易造成合憲性程序難以啟動(dòng)的局面。反觀之，通過(guò)對(duì)啟動(dòng)主體資格設(shè)定相應(yīng)的限制條件，并不是為了抑制合憲性審查制度的發(fā)展，而是為了使合憲性審查更適應(yīng)當(dāng)下的實(shí)踐環(huán)境。擴(kuò)大主體范圍，保障公民權(quán)利，很大程度上體現(xiàn)了憲法權(quán)利救濟(jì)原則和保障憲法秩序的理念，但由于啟動(dòng)程序的條款未能做進(jìn)一步細(xì)致規(guī)定及啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致案件數(shù)量增多，審查機(jī)關(guān)無(wú)暇應(yīng)對(duì)的局面。由此看來(lái)，盡管現(xiàn)行法律對(duì)合憲性審查的啟動(dòng)主體有相應(yīng)的規(guī)范，但其本身并未充分發(fā)揮作用。

第二，合憲性審查對(duì)象的厘清。依據(jù)現(xiàn)行憲法、立法法的相關(guān)規(guī)定，合憲性審查的對(duì)象包括全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，此外，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和“兩高”的司法解釋也納入了審查對(duì)象的范圍。然而，合憲性審查的范圍并不包括全國(guó)人大制定的法律。另外，從數(shù)量上考慮，行政法規(guī)、司法解釋和地方性法規(guī)等其他法律文件的總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律，對(duì)這些法律文件的審查一般通過(guò)合法性審查即能達(dá)到法制統(tǒng)一之要求，但在某些特定情況下，這些法律文件也會(huì)構(gòu)成合憲性審查的主體內(nèi)容。其次，黨內(nèi)法規(guī)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)施，是否納入合憲性審查的范圍。黨章明確規(guī)定黨的活動(dòng)必須嚴(yán)格限制在憲法和法律允許的范圍內(nèi)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成的。兩者有效的銜接與協(xié)調(diào)有利于推進(jìn)憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威，促進(jìn)法治中國(guó)的建設(shè)。這也正是合憲性審查制度將要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。因此，就當(dāng)前我國(guó)合憲性審查制度實(shí)施的情況來(lái)看，合憲性審查的對(duì)象存有較多空白。

第三，合憲性審查機(jī)制未能充分激活。過(guò)去大部分法律制度的建設(shè)都集中在實(shí)體法的完善上，從而忽視了程序的重要性。結(jié)合現(xiàn)有制度及合憲性審查機(jī)構(gòu)將要發(fā)揮的功能與作用，仍然可以總結(jié)出合憲性審查程序中急需解決的問(wèn)題。其一，立法法僅對(duì)審查流程的步驟進(jìn)行了簡(jiǎn)單闡述。對(duì)于合憲性審查案件的審查方式、應(yīng)遵循的基本原則、具體的審查流程、時(shí)限、如何與司法機(jī)關(guān)配合、最終決定以何種形式做出、決定的效力如何、審查機(jī)關(guān)應(yīng)予受理而不受理時(shí)啟動(dòng)主體如何尋求救濟(jì)等，現(xiàn)行制度都未做出具體規(guī)定。其二，未建立完善的公開(kāi)機(jī)制。依據(jù)我國(guó)立法法的相關(guān)法規(guī)，其對(duì)審查內(nèi)容規(guī)定的是 “可以”向全社會(huì)公開(kāi)，那也就意味著是否公開(kāi)主動(dòng)權(quán)掌握在審查機(jī)關(guān)手中。其三，未明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)及方式。全國(guó)人大常委會(huì)接受的合憲性審查請(qǐng)求或者建議的數(shù)量、內(nèi)容、處理結(jié)果以及何時(shí)、何地、通過(guò)哪種方式向社會(huì)公開(kāi)，都未作出具體規(guī)定。

維護(hù)憲法權(quán)威，合憲性審查制度的完善

開(kāi)展合憲性審查，是推進(jìn)全面依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，其中對(duì)于憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的開(kāi)展需要進(jìn)一步健全和完善。提高合憲性審查水平，要用系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實(shí)施；要有嚴(yán)格有效的程序規(guī)范加強(qiáng)憲法監(jiān)督；要有科學(xué)規(guī)范民主的審查機(jī)制維護(hù)憲法權(quán)威。

第一，建立系統(tǒng)完備的合憲性審查制度體系，保證憲法實(shí)施。合憲性審查是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，建立系統(tǒng)完備的制度體系必須遵循我國(guó)憲法確立的政治體制，在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。我國(guó)當(dāng)前合憲審查制度構(gòu)架主要見(jiàn)于憲法和立法法中，已初步建立了以事后審查為主、事前審查為輔；依申請(qǐng)審查與主動(dòng)審查并行的審查機(jī)制。這一機(jī)制在實(shí)踐中進(jìn)行了長(zhǎng)期探索，但由于審查主體不明確，職責(zé)不明晰，程序未完善、違憲問(wèn)責(zé)需加強(qiáng)等，使合憲性審查制度體系仍然存有不足。然而，憲法是國(guó)家的根本法，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。任何與憲法相抵觸的法律法規(guī)等一律歸于無(wú)效。憲法具有至上權(quán)威是法治的重要標(biāo)志。因此，全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，必須突出憲法的指引和統(tǒng)領(lǐng)作用，保證憲法有效地實(shí)施。

第二，明確合憲性審查制度的程序規(guī)范，加強(qiáng)憲法監(jiān)督。作為法治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)性的制度安排，合憲性審查制度真正成為憲法的“牙齒”，發(fā)揮關(guān)鍵作用，還需要綜合考慮其審查制度的啟動(dòng)、審查、處理、救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)。任何國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的同時(shí)必須擁有配套的程序機(jī)制來(lái)規(guī)范它的行為，以此來(lái)促進(jìn)公權(quán)力的運(yùn)行與私權(quán)利的保障。首先，明確合憲性審查程序之啟動(dòng)主體。不同的合憲性審查內(nèi)容，對(duì)應(yīng)著不同的啟動(dòng)主體資格。通過(guò)對(duì)啟動(dòng)程序的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，有助于審查機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行篩查，以此降低審查機(jī)關(guān)的工作量，提高合憲性審查工作的效力。其次，協(xié)調(diào)和完善相應(yīng)法律法規(guī)，推動(dòng)立法法相關(guān)條款的落實(shí)。合憲性審查制度的具體規(guī)范主要在立法法中第99條、100條、101條，但這幾條規(guī)定在實(shí)踐中都沒(méi)有得到有效適用。最后，正確處理合憲性審查與司法裁決產(chǎn)生的沖突。審查機(jī)關(guān)在受理審查申請(qǐng)后，便要對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，首先需要解決的是審理的時(shí)限問(wèn)題，期限的具體規(guī)定，什么情況下可以延長(zhǎng)審查期限，延長(zhǎng)需向誰(shuí)報(bào)批。在合憲性審查未作出最終決定前，對(duì)于審判機(jī)關(guān)已作出的生效判決，不應(yīng)停止執(zhí)行。

第三，完善合憲性審查機(jī)制，維護(hù)憲法權(quán)威。依憲治國(guó)是全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作的核心和重中之重。雖然合憲性審查制度在我國(guó)現(xiàn)行法律制度體系內(nèi)是客觀存在的，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中依然存在著運(yùn)行機(jī)制方面的缺陷。推進(jìn)合憲性審查工作，應(yīng)當(dāng)從制度的科學(xué)性、規(guī)范性、民主性三方面來(lái)綜合考量機(jī)制的推進(jìn)與落實(shí)。

首先，關(guān)于合憲性審查信息的公開(kāi)機(jī)制，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)明確列舉出應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)。審查機(jī)關(guān)受理合憲性審查案件的數(shù)量、內(nèi)容、審查結(jié)果等具體信息，都應(yīng)當(dāng)定期通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)或者召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)等形式予以公開(kāi)；也可以通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站，或者在已有的網(wǎng)站添加獨(dú)立的鏈接、窗口，對(duì)案件審查的主題、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、辯論過(guò)程、說(shuō)理依據(jù)、案件結(jié)論等進(jìn)行公開(kāi)。同時(shí)，審查機(jī)關(guān)可以評(píng)選出年度推動(dòng)法治進(jìn)程的十大合憲性審查案例，通過(guò)媒體與公眾平臺(tái)予以公布以達(dá)到更好的社會(huì)效果，加大公民參與度與監(jiān)督力，進(jìn)而倒逼立法機(jī)關(guān)增強(qiáng)憲法思維，自覺(jué)維護(hù)憲法權(quán)威。

其次，合憲性審查必然面臨憲法解釋的問(wèn)題，判斷一個(gè)規(guī)范性文件或一個(gè)行為是不是合憲，首先就需要對(duì)憲法有關(guān)條款進(jìn)行解釋?zhuān)@樣才能準(zhǔn)確理解從而作出正確判斷。憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行合憲性審查時(shí)運(yùn)用合理的憲法解釋方法對(duì)憲法規(guī)范的內(nèi)涵作出判斷，就需要建立相應(yīng)的規(guī)范化、制度化的憲法解釋程序和機(jī)制。

再次，憲法監(jiān)督制度的執(zhí)行機(jī)制。為了保證憲法監(jiān)督更好地發(fā)揮作用,為憲法實(shí)施提供一種制度上的驅(qū)動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)建立有效的運(yùn)行執(zhí)行機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有責(zé)必究的原則，對(duì)違憲行為必須予以追責(zé)，對(duì)合憲性審查必須要體現(xiàn)剛性原則，否則，將不能體現(xiàn)合憲性審查工作的實(shí)效性。盡管我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)情形的不同區(qū)別對(duì)待違憲責(zé)任，但通過(guò)預(yù)先規(guī)定違憲責(zé)任會(huì)有利于責(zé)任主體對(duì)違憲責(zé)任進(jìn)行有效預(yù)期，從而安排好自己的立法活動(dòng)，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙?duì)待合憲性審查問(wèn)題。推動(dòng)合憲性審查制度不斷完善，必須認(rèn)可其具有一定的強(qiáng)制性和約束力。

合憲性審查制度在全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局中占據(jù)著重要位置。在當(dāng)下的法治環(huán)境下其仍處于初級(jí)階段，構(gòu)建先進(jìn)的合憲性審查制度依舊任重而道遠(yuǎn), 不僅要對(duì)現(xiàn)有的制度體系進(jìn)行細(xì)化，更重要的是將程序規(guī)范進(jìn)行有效革新，真正使國(guó)家機(jī)關(guān)和公民遵守憲法、信仰憲法、敬畏憲法，從而維護(hù)憲法的權(quán)威性，推動(dòng)憲法的實(shí)施。