完善監察制度維護憲法權威

李欣杰（西北政法大學行政法學院、楓橋經驗與社會治理研究院研究助理）

完善監察制度，加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子，對樹立憲法權威非常重要。憲法的功能之一就是限制公權力，但該功能的有效實現,有賴于完善的監察制度和健全的監察體制。

習近平總書記強調：“憲法與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。”憲法要有權威，不僅僅是需要人們在情感、思想、評價上對于憲法的認同，即內心的認同，還需要有“剛性”，成為所有機關、組織、個人的行為準則，任何法律、行政法規、地方性法規、規章都不得與憲法抵觸。黨的第十九屆四中全會提出“堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。這是對黨的十九大提出的“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”的進一步深化，也是對維護憲法權威提出的新要求。

2016年1月12日，習近平總書記在第十八屆中央紀委第六次會議上強調：“堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成完全覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”國家監察體制改革正式起步。先是在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，而后全國試點。2018年3月通過的憲法修正案中規定“監察委員會”，并將其納入國家機構，出臺監察法。短短三年，國家監察體制改革取得顯著成果，形成了有效監督與制約公權力的機制。

本文從黨的十九屆四中全會《決定》中第十四部分“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”談起，就健全監察制度改革和提高憲法權威的關系，以及如何深化監察制度改革談一些個人的體會。

黨的十九屆四中全會關于未來監察制度改革的闡述

十九屆四中全會《決定》為未來的監察制度改革指明了方向。“監督”在第十四章共出現了32次，重點有三個方面。

第一，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。國家監察體制改革的目標是整合反腐敗力量，組建黨統一領導的反腐敗工作機構即監察委員會，統一整合各機關有關于貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪的職責,構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。雖然我國監察體制改革以雷厲風行的態勢鋪遍全國，但是反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。黨的十九大以來,截至2018年11月,全國共查處扶貧領域腐敗和作風問題13.31萬個,處理18.01萬人。這說明我國貪腐問題依然嚴重，滋生貪污與腐敗的溫床依然存在。所以必須堅定不移的堅持與完善黨與國家的監督體系，根除貪污腐敗的土壤，從思想上不敢腐，不能腐，不想腐，從而鞏固和發展反腐敗斗爭取得的成果。國家監察委員會主任楊曉渡同志談到，在強化黨和國家監督過程中，黨中央堅持“先立后破、不立不破”，把加強監督頂層設計和摸著石頭過河結合起來，圍繞理論、思想、制度構建體系，圍繞權力、責任、擔當設計制度，實現制度建設與時俱進，推動監督工作在法治軌道上規范運行。制度建設不能簡單地立足于發現和解決當前問題，而必須要有一定的前瞻性和預見性。堅持和完善黨和國家監督體系，必須立足當前、著眼長遠，更加重視從體制機制上破解監督難題，繼續深化相關改革，完善黨內法規制度，加強反腐敗國家立法，進一步形成靠制度管權、管事、管人的長效機制，推動監督制度更加成熟更加定型。

第二，完善權力配置和運行制約機制。依法科學配置權力，明確監察機關權力邊界，強化權力制約，確保權力正確行使。應當合理配置權力，降低制度運轉成本，保障其高效實現反腐敗職能的有效發揮，同時也要為監察權力劃分合法的邊界，不至于超越憲法。同時《決定》提出：“堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約。”不難發現，權力的取得、設定、行使方式和基本程序都應由法律法規作出明文規定，不能越權行使，更不能濫用權力。監察權也不例外，通過健全監察權運行機制，確保監察權運行制度化、規范化、程序化，以實現法定職責必須為，法無授權不可為。

第三，加強對監察機關的監督。權力是最大的腐蝕劑，權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。承擔監察職責的監察機關也會有被腐化和侵蝕的危險，參照我國歷史上大量的擔任監察職責官員腐化的例子，不免會心生忌憚，監察機關現在擁有著集中的監察權，一旦被腐化侵蝕，后果不堪設想，所以監察機關也同樣需要制約與監督。健全黨和國家監督制度，通過外部監督即指通過接受黨與人民監督、強化自我監督、接受公民監督及明確監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門的相互配合、相互監督，發揮其各自的監督作用，對檢察權形成有效的監督與制約，確保監察權在權力的軌道中有序行使，不會超越憲法法律行使權力，侵害憲法權威。

完善監察制度對增強憲法權威的重要意義

監察制度旨在有效制約與監督國家機關工作人員的貪腐行為，能夠根除腐敗現象滋生蔓延的土壤，從而更好地維護憲法尊嚴與憲法權威，在社會樹立社會主義法治信仰，讓憲法精神與價值融入社會。

第一，監察法以憲法為根據，體現憲法的精神。憲法通過立法來實施。在監察法制定過程中，堅持與憲法修改保持一致。2018年憲法修改在第三章“國家機構”中增加了“監察委員會”，自此監察委員納入國家權力的運行體系中，監察委員會被憲法賦予權力。監察法中的各項制度符合憲法第五次修改中增加的有關監察委員會的規定，是對憲法修正案規定監察委員會的具體化，體現了與憲法的一致性。監察法明確了監察工作的指導思想和領導體制、監察工作的原則和方針與監察委員會的產生和職責，符合憲法限制公權力的核心精神，體現出憲法作為根本大法的權威性。

第二，通過監察制度規范公權力，維護社會主義法治和憲法的尊嚴。各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，對所有公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴，監察委員會在開展監察時必須嚴格遵照憲法和法律。監察委員會負責對國家公職人員進行監督與調查，防止國家機關工作人員不當行使自己的權力，制止違法行為，形成強大外在約束力，在國家工作人員中形成一種不敢違法的良好氛圍，按照憲法規定依法履行職責，樹立憲法威嚴。在國家治理體系和治理能力現代化的整體布局中，監察機關的監察權具有不可替代性，有專屬的監督權力，通過監察權監督憲法賦予國家機關工作人員的權力，讓憲法賦予他們的權力可以被規范行使，把權力關在制度的籠子里，才可以更好的維護憲法的尊嚴。

第三，監察紀檢合署辦公維護黨的領導，更有助于維護憲法權威。2018年憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法第一條中。黨領導人民制定憲法與法律，領導人民執行與實施法律，黨的重要思想、政策與方針通過憲法變為國家意志，黨與憲法的關系密不可分。樹立和維護憲法權威，最重要、最根本的是要加強黨的領導，維護黨的領導，就是維護憲法權威。2018年3月21日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》。方案提出“組建國家監察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責”“國家監察委員會的主要職責是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線方針政策和決議執行情況，對黨員領導干部行使權力進行監督，維護憲法法律，對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監督檢查”。國家監察委員會是黨和國家監督體系的重要組成部分，監察委員會與紀檢委員會的合署辦公有助于改革黨的紀檢監察體制，推動形成全面覆蓋、權威高效的黨內監督體系，有助于發揮黨內監督主導作用。這是對習近平總書記從嚴治黨思想的貫徹落實，有助于實現黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，推動黨的建設工作規范化、法治化，消除黨內部存在的貪腐隱患，確保黨的執政地位長盛不衰。黨的執政地位穩固，全面推進與深化依憲治國和依憲執政，推動健全保障憲法全面實施的體制機制，維護憲法權威。