積極探索黃河生態司法保護機制

徐哲（河南省濮陽市中級人民法院黨組書記、院長）

9月18日，習近平總書記在考察調研河南時召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，要求共同抓好黃河大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。這一重要指示精神對于黃河流域經濟社會發展具有重要意義和深遠影響。如何全面貫徹落實習近平總書記重要指示精神，在黃河流域生態司法保護中展現新擔當、實現新作為，讓黃河成為造福人民的幸福河，是我們法院人應當思考和探索的問題。

黃河流域生態司法保護現狀分析

黃河流域范圍廣闊，干流河道長5464公里，流域面積約75.2萬平方公里。因多種因素影響，黃河流域產生了水資源衰減、污水排放超負荷、水土流失問題突出、生物多樣性遭到破壞等復合性的水資源、水環境和水生態問題。但涉及黃河流域生態保護的司法理念、司法機關架構、相關程序性規則、技術性操作規范、延伸配套機制等還不完善，缺乏體現綜合決策原則、實行綜合生態系統管理保護的法律體系。據統計，目前與黃河有關的規范性法律文件有364部，主要涉及水利建設、資源環境、計劃統計、“三農”問題、交通旅游五個方面，占比90.7%。相比長江、珠江、淮河等流域的生態保護，黃河流域生態司法保護在頂層制度設計和機制創新方面明顯不足。如長江保護法于2018年被列入全國人大常委會立法規劃，最高人民法院于2017年專門出臺了《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》。江蘇省首創按照生態功能區劃分，分別設立長江流域（南片、北片）、太湖流域、洪澤湖流域等基層、中級法院環資審判機構的做法。珠江流域于2007年就構建了跨省（區）水資源保護與水污染防治協作機制。國務院于1950年就出臺了《關于治理淮河的決定》，并制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》。而在黃河流域生態司法保護方面，僅能依靠地方各級法院，審判機構和管轄制度均按行政區劃設置，未按照流域自然規律設置，缺少流域跨區劃聯動機制，限制了司法保護功能的發揮，不利于黃河流域生態司法保護向更深、更廣的層面推進。

黃河流域生態司法保護地方實踐

黃河流經河南8市28縣（市、區），河道總長711公里，流域面積3.62萬平方公里。近年來，全省生態環境資源司法保護工作平穩健康發展。僅2018年，全省法院系統共審結環境資源類案件5015件，對135名毀林盜伐、非法捕撈者判令補種復綠、增殖放流，對56家違法排污企業發出環保禁止令，對檢察機關、環保組織提起的51起公益訴訟依法全部予以支持。同時，司法機關還積極推動多元化治理格局。2018年12月，省高級人民法院與省人民檢察院、省公安廳聯合下發文件，對黃河干流河南段環境資源刑事案件和公益訴訟案件實行統一管轄，統一司法標準。省人民檢察院還聯合省河長辦、黃河河務局實施了“攜手清‘四亂’ 保護母親河”專項行動，共清理污染水域面積1707畝，督促清理污染和非法占用河道1937公里，督促整改拆除違法建筑80.8萬平方米，督促清理生活垃圾、建筑垃圾138.7萬噸，黃河“四亂”突出問題得到初步整治，生態面貌得到有效改善。

近年來，濮陽兩級法院立足長遠，創新環境資源審判工作體制機制，在黃河流域生態司法保護方面進行積極探索，積累了一定的審判經驗。黃河河道流經濮陽長130余公里，流域面積約2100平方公里。自2017年以來，濮陽兩級法院共審結環境資源類案件95件，其中刑事82件、民事9件、行政4件，包括環境公益訴訟案件12件。

一是打造專業化隊伍，提高司法審判水平。為提高專業化審判能力，濮陽兩級法院均成立了環境資源審判庭或組成了環境資源審判合議庭。市中級人民法院出臺《關于環境資源案件集中管轄的規定（試行）》，由市城鄉一體化示范區綜合審判庭審理市中級人民法院管轄的案件，由濮陽縣人民法院集中審理由基層法院管轄的一審環境資源刑事、民事、行政案件，實現了人員和案件的雙集中。

二是創新裁判方式，突出環境公益訴訟。對環境公益訴訟案件，濮陽兩級法院樹立保護優先、修復為主的司法理念，讓生態環境破壞者既受到嚴厲刑罰，又承擔嚴格的修復、賠償責任，履行社會責任。如，2018年市中級人民法院審理的河南省環保聯合會訴某化工公司污染環境案，不僅調解促成污染企業主動賠付了環境修復治理費用，還首創了由該企業法定代表人無償向社會公開其擁有的一項用于回收污染物的實用新型專利技術的做法。

三是延伸司法審判功能，培育全民生態保護理念。濮陽兩級法院推行環保禁止令，設立環境資源司法保護基地。自2018年10月《濮陽市中級人民法院環境保護禁止令實施辦法》出臺后，濮陽兩級法院共計發出環保禁止令7份，讓司法先行保護碧水藍天。在五縣一區同步設立了6個環境資源司法保護基地，長期宣傳環境資源保護法律知識。于2018年世界環境日召開新聞發布會，及時公布社會關注度高、影響面廣的典型案例。2019年6月，在省高級人民法院的指導下，聯合人民網、《人民法院報》及省級20余家媒體，錄制《環資法官的一天之守護碧水藍天》宣傳片，在《人民法院報》、豫法陽光等媒體宣傳環境資源審判工作，培育全民保護生態理念。

四是開展理論研究和實踐探索，促進司法保護協作。2019年4月7日，市中級人民法院聯合最高人民法院《水資源和水生態環境司法保護機制》課題組，在鄭州召開了黃河流域司法保護機制研討會，與最高人民法院環境司法研究中心副主任曹守曄等知名專家學者共同研討如何加強黃河流域的司法保護。同年，市中級人民法院還申報了省高級人民法院重點調研課題，就黃河中下游流域生態保護司法機制問題進行調研，并積極探索與鄰省地市的環境資源審判協作機制。

關于黃河流域生態司法保護的思考和建議

一是推進制定黃河保護法。從黃河生態保護的基本理念入手，突出全流域系統管理的理念，因地制宜、分類施策，牢固樹立“一盤棋”思想，注重保護和治理的系統性、整體性、協同性。同時，完善黃河流域生態環境司法保護的相關實體及程序法律，為黃河流域生態保護提供堅實可靠的法律保障。

二是探索設立黃河生態法院。綜合考慮黃河上中下游的功能定位，以及流域地市的人口、流域面積、環資案件量等因素，探索設立黃河生態法院。如，黃河上游設立基層黃河生態法院2個，下游設立黃河生態法院3至5個，分別管轄黃河上下游流經地市的一審環境資源案件。同時，設立對應中級法院級別的黃河生態法院1至2個，受理相應上訴案件及應當由中級法院管轄的一審案件。此外，探索設立相應級別的黃河生態檢察院和公安機關，構建更為完整的司法保護機制。

三是構建跨區劃協作機制。推進和加強流域內法院、檢察、公安、國土、水利、環保機關之間的日常工作溝通，加強黃河上下游、左右岸、干支流各機關之間的互聯互通，推動云計算和大數據的合作運用，實現流域內信息資源共享。構建黃河流域執行指揮系統協作機制，逐步建立一體化執行指揮體系，強化協助查詢、凍結、查封、調查、文書送達等事項的協作。市中級人民法院正聯合河北省邯鄲，山東省菏澤、聊城三地中級法院，推動建立3省4市中級法院環境資源審判協作機制，打造協作平臺，形成法院間委托送達、取證、執行和信息共享機制，對跨省級行政區域的重大、敏感或疑難復雜案件進行個案會商，積極探索實行跨省級行政區劃案件集中管轄的可能性。

四是加快專業人才培養。重視環境法治教育和環資訴訟業務培訓，提高環境法律職業人的專業素質，不斷充實壯大環資訴訟法律職業共同體。深化教育教學改革，創新產教融合，提供智力支撐，鼓勵和支持具有專業知識背景的專家擔任環境資源案件的專家輔助人。強化社會公眾的生態環境保護知識和意識，提高社會公眾參與度。