雄安構建新型住房供給體系的政策研究

陳永國，張鵬云，馬秀紅

（1.河北經貿大學 經濟研究所，河北 石家莊 050061；2.河北經貿大學 信息技術學院，河北 石家莊 050061；3.河北經貿大學 管理科學與工程學院，河北 石家莊 050061）

一、引言

中國特色社會主義進入新時代后，以習近平同志為核心的黨中央對雄安新區未來發展的頂層設計，既涵蓋在“兩個百年”的奮斗目標中，又遠遠超出“兩個百年”的設想[1]。實現這一高水平社會主義現代化城市的頂層設計，需要制定科學合理的政策體系來推動。《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》的公布，表明雄安的住房開發進入了施工建設階段，如何構建新型住房供給體系便成為當下政策的重點。

從大歷史觀看，設立雄安新區是黨中央的重大歷史性戰略選擇，因而雄安新型住房供給體系應放在全國政策演進的歷史背景下進行構建。雄安的新型住房供給體系既要發揮以往政策的積極作用，也要為重點解決過去政策造成的重大共性問題探索出路，更要前瞻未來，彰顯中國特色社會主義制度優越性，發揮“典范城市”的引領作用和示范效應。

二、住房供給體系的政策演進綜述

政策對競爭領域的作用是一個有爭議的話題，但政策對國民基本需求的作用是肯定的。住房具有必需品的特征，不同類型的國家都在一定程度上重視房地產業的發展政策[2]。

自新中國成立以來，就高度重視對住房開發建設的管理。改革開放以前，住房開發建設的主要特征是“福利化”。改革開放以后，尤其是黨的十五大以后，要求停止住房實物分配，重點是“商品化”。在中國特色社會主義進入新發展階段后，習近平總書記高屋建瓴地指出“房子是用來住的，不是用來炒的”。

（一）審批化：建國之初的強制管理

新中國成立之初，各單位都需要住房，出現了高價搶購的風氣，給普通居民購房造成嚴重困難，影響了人民政府在群眾中的威信。針對這種與民爭利的不良現象，1949年11月1日，周恩來以政務院總理的身份發布了第一道通令：要求一切需要購買房屋者，都要向政務院呈報房屋情況和價目，經批準才能購買，否則以違法論處。該通令函告全國政協、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察署，通知所屬遵照辦理。周恩來隨后又主持召開政務院第四次政務會議，確定了具體解決住房的原則。通令和會議精神傳達后，迅速制止了各機關搶購之風。通過行政審批，最大化平衡了不同機構和市民的需求。

（二）福利化：改革開放以前的分房制度

改革開放前的住房制度是與計劃經濟體制相適應的。在“國家高積累、低消費，民眾先生產、后生活”的指導下，形成了“統一管理，統一分配，以租養房”的福利分房制度[3]。

這種住房制度的主要內容是：建設環節，所需的土地全部由國家無償劃撥取得，所需資金來源于國家財政和企業福利基金，是一種純粹的財政支出，職工不承擔住房建設投入的責任。分配環節，住房分配采用無償的實物福利分配制，分房標準主要以工齡、廠齡、家庭人員的結構等非經濟性因素為依據。分配給職工的住房采用低租金制，房租不能抵償住房維修和管理成本的虧損部分，由國家和企事業單位補貼。

這種福利分房制度在執行之初，平衡了全國較低生產力和消費水平的關系，較好地滿足了廣大城市職工的住房基本需求。但在執行的中后期，沒有適應人口增速遠超住房建設的速度，逐漸使得“房荒”問題不斷突出，“人口多、住房面積少、三代同堂”是這一制度后期的典型不足。

（三）商品化：改革開放以后的市場調控

改革開放初期，住房開發建設所需要的土地仍然實行單一行政劃撥制度。國家將土地使用權無償、無期限提供給用地者，因此并不是真正意義上的市場化改革。

住房制度的實質性市場化，起始于鄧小平關于建筑業和住宅問題的談話。黨的十一屆三中全會閉幕不久，1980年鄧小平指出城鎮住房體制改革的基本走向，他認為建筑業是可以盈利的生產性部門，這就為住房開發建設的市場化掃除了制度層面的認知障礙。他認為“過去我們很不重視建筑業，只把它看成是消費領域的問題。建設起來的住宅，當然是為人民生活服務的。但是這種生產消費資料的部門，也是發展生產、增加收入的重要產業部門。”在如何推動政策落地上，鄧小平基于西方國家把建筑業作為三大支柱產業之一的典型事實，把握建筑業與其他產業關系的特征，認為通過借鑒國際經驗并結合中國的具體實際，既可以推動建筑業和相關產業的發展，也可以提高城鄉居民的生活福祉。由此他得出結論“在長期規劃中，必須把建筑業放在重要地位”。建筑業發展起來的好處，他歸納為，在城鄉居民生活福祉方面，可以“解決大量人口的就業問題，就可以多蓋房，更好地滿足城鄉人民的需要”。在與其他產業的關系上，他認為“隨著建筑業的發展，也就帶動了建材工業的發展”。

鄧小平制定了住房建設開發的基本方向后，國務院迅速頒發了《全國基本建設工作會議匯報提綱》，宣布將實行住宅商品化的政策。此后幾年住宅商品化的政策不斷深入。《中華人民共和國憲法修正案》（1988年）將第十條第四款“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。修改為：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。這標志著土地作為生產要素可以進行合法流通，從而突破了房地產業走向市場的土地瓶頸。1990年國務院發布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，為土地使用權流通開辟了現實途徑。1992年鄧小平同志南方談話后，房地產業作為新興產業，在一些經濟發展較快的地區掀起房地產開發熱潮。

黨的十五大以后，1998年7月國務院下發了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，要求停止住房實物分配，穩步推進住房商品化、社會化，促使房地產業成為新的經濟增長點。停止住房實物分配后，如果房價收入比①在4倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可以對無房和住房面積仍未達到規定標準的職工實行住房補貼。

經過幾年發展后，2003年國務院18號文件首次明確指出：房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業。2008年時任國務院總理溫家寶在美國的次貸危機影響世界各國的背景下，再次指出“房地產業是國民經濟的重要支柱產業”。

（四）長效化：新發展階段的總體指導思路

2017年習近平總書記在“7·26”重要講話中指出，黨的十八大以來，黨和國家事業發生歷史性變革，我國發展站到了新的歷史起點上，中國特色社會主義進入了新的發展階段。

在新的發展階段，緊緊把握“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，完善一攬子政策組合，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，引導投資行為，合理引導預期，加快建立符合國情、適應市場規律的“共有產權”“租售并舉”等促進房地產市場平穩健康發展的長效機制，其目的是既要抑制房地產泡沫，又要防止出現大起大落。

三、住房供給體系的政策效果評價

住房開發建設事關民生和經濟發展。從民生看，居住權是人的基本權利。隨著生產力的發展，住房開發需要從少到多，從劣到優不斷演進。從經濟看，住房開發建設是一個國家推動工業化和實現城市化的重要途徑，其政策演變是隨著工業化和城市化的演進而進行相應調整。我國的住房開發建設政策與經濟社會發展的客觀規律有時存在偏差，因此，政策的最終效果并非是政府單方面可以直接決定的，而是政府與市場共同博弈的結果。既有積極作用，也有負面效應。

（一）積極作用

1.改善了城鄉居民的居住質量。隨著我國住房開發建設政策的演變，城鄉居民的住房水平和質量都有較大程度的提高。國家統計局公布的數字顯示，從居住面積看，2016年全國人均住房建筑面積為40.8平方米，其中城鎮為36.6平方米，農村為45.8平方米。從生活環境看，城鎮通公路、通電、通電話、通有線電視已接近全覆蓋，農村的“四通”覆蓋面不斷擴大。城鎮94.2%的社區飲用水經過了集中凈化處理，97.7%的垃圾能夠做到集中處理，農村53.6%的自然村的飲用水經過了集中凈化處理，66.9%的垃圾能夠做到集中處理。從醫療文化教育服務水平看，城鎮83.6%的社區有衛生站，農村87.4%的自然村有衛生站；城鎮97.8%的社區可以便利地上幼兒園或學前班，農村81.8%的自然村可以便利地上幼兒園或學前班[4]。

2.延伸了工業化初、中期進程中的產業鏈。工業化初、中期，由于房地產涉及到鋼材、水泥、玻璃、家具等多個產業，直接或間接地引導和影響相關產業的發展。房地產的這種廣影響、長鏈條，直接推動了我國的工業化進程[5]。尤其是1998年亞洲金融危機和2008年美國次貸危機時，我國將房地產市場作為拉動內需的重要經濟杠桿，保障了工業化平穩過渡。

具體來看，我國工業化的初期和中期，每增加1億元的住宅投資，23個相關產業相應增加投入1.479億元，帶動的直接相關或間接相關較大的產業有60多個[6]。此外，住宅消費，還能帶動諸如鋼鐵、建材、化工、汽車、交通、家電、裝飾、家具和文化市場等生產資料和生活資料消費的相應增長。

3.為工業化后期優化結構騰出了發展空間。工業化后期，從經濟發展和產業演進的規律看，為了提升國家的綜合競爭力，各個國家都充分利用國家政策的引導作用[7]，將房地產的支柱地位逐步向高科技產業和現代服務業等新興產業轉變。這個階段，從房地產業中釋放出的訓練良好的勞動力和豐富的資本，是房地產業對工業化后期優化供給結構的直接貢獻。

（二）負面效應

我國住房開發建設過程中，城市房價普遍漲幅過高是廣受詬病的問題[8]。這個問題造成了城鄉居民的畸形消費，誤導了實體經濟的發展方向和制約了城市創新創業的活力。

1.造成了城鄉居民的畸形消費。房地產泡沫能有多大？受什么影響？以什么方式被刺破？學術界認為是一個復雜的問題，有不同的解讀答案[9]。但是過快上漲的房價導致住房消費占用了人們大部分可支配收入，消費經濟學強調次優決策的近似理性消費假說表明，當收入一定、消費不確定時，就有可能造成畸形消費。[10]在我國，為了買房，居民只能削減其他消費支出，有的甚至是健康生活的必須消費。尤其是20世紀90年代以后，包含住房商品化在內的一系列不確定性支出，整體上改變了居民的消費心理和消費行為，居民有錢不敢花，導致了我國居民消費率的下降[11]。

具體來看，在農村，結婚需要男方在縣城買房幾乎成了“標配”，有些家庭因此而重返貧困。農村的這種現象要辯證地看，既有相互攀比的不正風氣在作祟，但也有符合經濟規律的地方。農村的父母希望女兒嫁到城市或者靠近城市的農村，這符合人往城市去的城市化規律，符合勞動力資源離開農業向第二、第三產業轉移的規律。因此，從制定政策所需的經濟邏輯看，降低女方的要求從道德上可以要求，但根本還是要解決肆無忌憚上漲的房價。在城市，相當一部分中間階層必須長期償還房貸，這原本是消費能力最強的群體，但因為高房價，他們只能減少其他方面的消費。

總體上看，無論城鄉，買房是一種剛性支出，有一些困難家庭的長輩有病不輕易去醫院，其目的就是將有限的家庭財力用于子女的結婚，其他消費支出都變成了彈性支出。因此，在中國特有的畸形消費背景下，單純考慮依靠市場力量來抑制高房價，這在我國會比想象中的難度更大和來得更慢。我國之所以屢屢突破國際上的房價收入比而沒有造成相應的社會動蕩，這種畸形消費是重要原因之一。

2.誤導了實體經濟的發展方向。高房價對實體經濟的沖擊主要體現在對企業發展的不良導向。在企業戰略選擇上，引誘企業脫實向虛；在決定企業人才流動的原因中，導致大多數人才是為了買房而非是否適合本人事業發展來判斷工作的去留。

在企業戰略選擇上，引誘實體經濟脫實向虛。2003年房地產被國務院文件正式定位為“支柱產業”后，從海爾、海信、雅戈爾、聯想，到七匹狼、美的、蘇寧、國美，從五糧液、郎酒、水井坊到阿里巴巴等都或多或少地進入了房地產領域。據不完全統計，2016年主營業務不是房地產的至少百余家上市公司通過“賣房”獲利[12]。2017年初我國部分上市公司更是出現了以賣房扭虧為盈的案例，如青海華鼎的主營業務是生產機床工具，公司最近9年累計凈利潤虧損了1 500萬元，但其出售位于上海等地的12套物業卻帶來超過2 000萬元的收益。

在企業穩定發展上，造成人才隊伍的不正常流動。企業員工需要住房，當工資較低時，員工自然不會安心于工作，據調查，由此造成的青年員工更換工作的比例超過五成[13]。

3.制約了城市的創新創業活力。2018年我國人均GDP已超過9 000美元，按照世界銀行人均GDP的標準，我國是中高收入國家向高收入國家邁進的重要成員。從其他國家的發展歷程看，從中高收入邁向高收入國家的過程中，存在“中等收入陷阱”現象。從能夠順利發展成為發達國家的經驗看，提高全要素生產率是走出“中等收入陷阱”的重要途徑。影響提高全要素生產率的因素眾多，其中城市適宜創業的程度是影響全要素生產率提高程度的重要空間因素。

學術界曾對房價的高低是否影響市民的安居，進而影響城市的創新力有爭議。持反對意見學者的依據是，紐約、東京、香港等世界上著名的城市，還沒有出現因高房價而衰落的現象，即高房價與城市之間的競爭力并無必然關系[14]。持贊成意見學者觀察到的現象是，一、二線城市的房價持續快速上漲，對企業經營成本造成了持續上升的壓力，這既不利于各類人才的集聚和大城市規模經濟優勢的發揮，也不利于大城市在區域一體化中發揮積極的龍頭作用[15]。還有一類學者用統計推斷的方法，認為兩種可能都存在，他們用面板數據的實證結果表明，房價和人口遷移之間呈倒U型關系，在房價尚未達到頂峰時，不影響城市活力，達到頂點后就影響[16]。

綜合來看，在我國尚未實現現代化、進入發達國家行列之前，高房價與城市的發展有直接的關系，其機理是：高房價限制了市民的創業能力，而創業水平的下降會直接降低城市的發展活力。當房價漲幅過大時，“逃離北上廣”就成為最富有活力的青年一代的無奈選擇。城市只有讓市民安居了，市民才能創新創業，創新創業才能提高全要素生產率，從而城市才有足夠的活力帶動整個國家跳出“中等收入陷阱”。

四、雄安構建新型住房供給體系的政策建議

雄安是我國的“未來之城”。資本在利益的驅使下，在這個住房開發建設的巨大市場中自然會內生“上有政策下有對策”的博弈。我國以往出現的城市房價“政府越控，房價越高”的現象，就是政府與市場博弈的典型反應。這種改革措施不能真正實現政策目標，在雄安住房開發建設的整個過程中，政策制定者要有充分的心理準備和足夠多的應對工具。

與西方城市更多采用“無形之手”進行住房開發建設相比，作為新時代的社會主義現代化城市，雄安住房開發建設的一個突出特點是，政府通過平衡市民的獲得感和未來城市活力的需求出發，從而發揮政策“有形之手”的積極引導作用。

今后雄安住房開發建設的政策面臨雙重任務。一方面要繼續滿足城鄉居民生活福祉提升的現實需要，并致力于消除可能引起高房價的各種影響因素，進而為其他城市的住房改革提供可資借鑒的政策經驗；另一方面要立足于我國城市活力從勞動力和投資向創新過渡的未來需要，住房開發建設的政策要為各類人才能夠安心于創新創業，提供優良的城市環境和生活條件。為此，需要在拆遷環節、建設環節和交易環節積極發揮政策的統籌作用。

（一）統籌拆遷補償和提供社會福利的整體效用

在拆遷環節，我國其他新區建設的經驗和教訓表明，新區建設初期，與原住民協調土地問題是核心，征地拆遷關乎以后建設的毀譽是非。原住民圍繞土地所提的各項要求，既是其現實利益的直接體現，也是未來收獲的重要折現途徑。

雖然經過不斷深化改革，農民的處境有了很大改善，但總體上還是弱勢群體。農民看病時醫療資源比較少、失去土地以后就業相對難、拆遷安置點的教學質量還不高、生活配套設施不便利等問題，他們對美好生活的期盼都寄托在要出讓的土地上，其本質是要以土地為載體一攬子解決這些問題。即，表面上看是出讓土地問題，實質是原住民廣義的社會福利問題。

我們應該在通盤考慮老百姓住有所居、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養的這些社會福利需求的基礎上，才能制定出雄安新區原住民滿意的補償標準。只有充分尊重了原住民的感情和發展權，才能最大限度地保障新住民的合法利益。因此，在土地征遷補償方面要依法合理補償，防范要素配置扭曲和市場機制無法有效發揮作用。[17]

總體上看，統籌考慮拆遷補償和提供社會福利，既實現了社會福利在新市民和原住民間的均等化發展目標，也降低了雄安新區房地產建設初期的財務成本。

（二）統籌新型住房供給與城市活力的有效互動

市民生活與城市活力的關系是一個永恒話題。早在二千多年前亞里士多德就有論述“人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好”。生活更好的前提是市民在住房方面能夠住得舒心，從而安心于創新創業，而創新創業是城市能夠保持長久活力的主要驅動力。

1.建立與傳統文化相契合的住房擁有率。準確把握住房的居住屬性，并不是要借著雄安新區建設的機會，把房價一步到位定到符合國際通行做法（國外房價收入比在3～6倍認為是合理區間）。我國“百年的買賣，千年的宅業”等傳統文化，決定了無論是販夫走卒還是社會精英，無論在國內還是在海外，都渴望有屬于自己的房子。而與東方文化不同的西歐、北歐等國家，其住房自有率只在30%左右。綜合來看，我國對擁有房子的需求要比國外更旺盛，這是不同文化影響房地產發展的顯著特點之一。

在文化背景短期內不會有較大改變的前提下，雄安市民的住房擁有率應在實踐的基礎上，盡可能逼近合理值，而不是簡單地套用國外的經驗。通過實踐驗證的合理值，讓居民真正能夠“安居”，從而讓市民能夠放下居無定所的思想負擔，將精力真正投入到創新創業中，為高端高新產業的發展提供不竭的動力，從而讓雄安這座新城充滿活力。

2.建立與雄安新區人口特征相適應的住房供應體系。新區移民的數量和收入是影響住房開發建設的功能和房價的重要市場因素。就人口來說，2017年雄安有本地原住民約105萬人。摩根士丹利認為，未來10到20年間，新區人口將達到340萬至670萬；京津冀協同發展專家咨詢委員會副組長鄔賀銓預計，到2030年，人口最高可達200萬～300萬。由此可見，如果原住民不大量外遷，將來不到1/3的是原住民，大多數是新居民。就收入來說，按現在情況看，一個當地產業工人的年收入大多數是四五萬元，從北京疏解出的五類新住民（行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等）的收入是他們的四五倍以上，收入的不同，決定了對房價的負擔能力和居住功能要求的不同。

總體上，新區住房按居住者分為兩類：一類是提供給由原住民轉化的新市民，另一類是遷移到新區的新市民。根據這兩類市民的不同特征和不同需求，再決定房地產的開發模式和住房類型的比重。

3.打造綠色智慧社區。社區是城市居民生存和發展的載體，其綠色智慧化程度是城市活力的集中體現。綠色智慧社區是以人與自然和諧共生為主旨，堅持綠色發展理念的一種社區發展模式。其重點是今后要充分利用物聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息技術的發展，將其具體應用到社區基礎設施、智能樓宇、智能醫院、路網監控、智能家居、食品藥品管理、家庭護理、個人健康與數字生活等諸多領域，從而為市民提供安全、舒適、便利的現代化、智慧化生活環境。

4.落實職住平衡。職住平衡（Jobs-Housing Balance）是指要合理處理城市居民的職業地點和居住地的關系，但職住平衡規劃理念的實際效果，在學術界有爭議[18]。該政策的關鍵是要“以人為本”，從市民的獲得感出發進行規劃，能夠有效地在城市交通擁堵、空氣污染與居住地之間找到平衡。

（三）統籌價格管控與政策性金融機構的分工合作

在交易環節，遏制房價收入比不合理的住房價格，是新區住房開發過程中需要政策制定者高度關注的問題。這包含兩方面內容：一是采用網絡化的方式對價格漲幅超過預期的房價進行干涉，二是通過發展政策性金融機構對社會弱勢群體的住房進行扶持。

1.建立網絡化的價格管控體系。當房價出現不同幅度的變化時，新區政府應有相應的一系列價格管控政策，這些政策應向社會提前公開、透明公布，引導市場合理預期。具體思路為，市場以超過指導價格上限進行成交時，即啟動預警管理政策，預警分為4個級別。按超出的比例，由小到大依次為藍色預警、黃色預警、橙色預警和紅色預警。政策的力度由輕到重分別為倡議性政策、引導性政策和強制性政策。

2.設立“雄安政策性住房開發金融公司”。“雄安政策性住房開發金融公司”是京津冀三地為主的政策性金融機構，主要目標是保障低收入者能夠擁有與社會整體相一致的居住物質條件。該公司通過京津冀三地政府的出資以及發行債券等方式籌集資金，以住房貸款和保險等形式支持低收入者獲得自有住房，支持專業化、機構化住房租賃企業發展，參與房地產投資信托基金（REITs）等房地產金融創新產品，尤其當前階段要參與長租房項目建設，幫助房地產公司轉變發展模式，從住房供給側合理管控房價變動的幅度。

注釋：

①即本地區一套建筑面積為60平方米的經濟適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比。