從內部控制角度探析基層政府購買社會組織服務

陳昕

（杭州市下城區人民政府朝暉街道辦事處，浙江 杭州 310000）

基層政府購買社會組織服務，優勢在于可以充分利用社會組織信息、技術和知識水平等方面的特長，降低成本，實現資源的有效配置；也能促使基層政府將職能轉變到公共服務的規劃、管理與監督上來，促進政府治理的現代化。但是，任何經濟活動都不可避免地存在著各種風險，如何預防和控制風險，實現經濟活動的可持續發展，內部控制的作用不容忽視。

一、政府購買社會組織服務現狀

（一）預算保障不足

現階段基層政府的預算公開并不需要單獨體現政府購買公共服務的規模，公眾獲取政府購買服務范圍、規模的信息非常有限。基層政府對于購買公共服務的預算，基本需要根據上級要求或當年工作需要安排，無法保證有持續且規模穩定的預算資金。而社會組織的收入來源主要依靠政府業務的承接，政府購買公共服務預算的不穩定性，影響著社會組織對于自身規模的判斷，影響著社會組織對公共服務成本的科學核算，最終影響了財政投入資金的充分使用，有可能因無法有效提升預算資金的使用效率而導致被購買的公共服務不符合公眾要求，或社會組織無法存續。

（二）購買方式受限

政府購買方式主要包括競爭性購買和非競爭性購買，競爭性購買主要指通過公開招標，向所有符合資質的社會服務機構提出需求，擇優錄取。而現階段，大部分政府購買社會組織服務采用的是直接協商、內部委托或者招標與協商相結合的非競爭性購買方式，這狀況在相當程度限制了內部控制在限制權力，減少人為裁量權上的有效性發揮。

購買方式受限的主要原因，在于社會組織的發展不足，基層政府想要通過招標購買社會組織服務，卻沒有足夠數量的可以提供相關服務的社會組織前來競標，或者是社會組織能力不符合要求，導致無法開展競爭性購買。而社會組織發展不足，一是基層政府對于購買社會組織服務還處于探索狀態，雖已逐步推開購買服務的范圍，制定相應的規則，但在相關制度建立方面仍相對滯后；二是我國對社會組織采取的是雙重管理，社會組織的注冊登記，需要先有正式的主管機構，才能獲得民政部門的許可。主管部門的前置，方便了民政部門對社會組織的監督管理，但也無形中提高了社會組織的設立要求，增加了審批環節中的不確定因素，一定程度上

限制了社會組織的發展。

（三）專業人才缺乏

基層政府事務龐雜但是編制有限，常常一人多職，購買公共服務的過程通常由業務科室自己把控，并沒有配備專門的人才；對于業務科室的工作人員，也未就采購活動的相關內部控制，包括采購流程、合同管理、價格協商、事中監管、事后的績效評估等方面進行專門的培訓。而內控要想在單位真正發生作用，對于風險點位的設計，覆蓋的范圍都有要求，例如合同管理，就包括合同條款制定、簽訂、跟蹤和評估這一系列風險點，要求執行人員擁有相關的專業能力和知識儲備，雖然財務人員本身具有一定的專業知識，在預算安排、合同支付、預算績效等方面可以較好地勝任，并給出相關的建議，但是內控管理是一項全局性的工作，需要各個環節的相互配合，專業人才的匱乏可能會導致最終購買的服務無法滿足基層政府的要求，甚至影響公眾對政府服務的滿意程度。

（四）監督機制不健全

隨著內部控制規范在行政事業單位的逐步推進，基層政府基本已建立起不同程度的內控制度，但對于預算績效管理并未形成專門的考核體系。當基層政府通過購買服務，委托社會組織生產或提供公共服務后，與該公共服務領域相關的信息及管理也就同時轉交了，如果基層政府未能有有效的內部控制手段對該項目進行事中及事后監管，就會逐漸失去對該項目的控制，更可能會逐步偏離在降低成本的基礎上獲得發展的預期。

現行對公共服務購買的監管，主要包括基層政府對社會組織的監管，以及政府系統內部的監督。基層政府對社會組織的監管，主要通過業務臺賬的審核、服務對象滿意度以及第三方機構的調查。出于第三方調查的獨立性，以及政府部門現行人力不足的考慮，對購買公共服務預算績效的管理主要依賴于第三方機構。但是專業機構在行使職能時，可能存在因缺乏對政府公共服務內容的專業理解，導致調查內容與需求不符；因缺乏法律法規的支持，導致調查范圍的局限性；還可能因當前第三方機構的行業監管規范不健全，導致調查報告的不盡責，影響最終監督的成果。

基層政府系統內部的監督主要包括來自單位內審部門的監督，財政、審計等相關部門的監督。事實上，基層政府大多未設立獨立的內審部門，由財務人員兼任，財務人員又負責內控建立又負責監督，獨立性有限；財政、審計等專業部門的監督又受監督范圍和時間的限制，或者由于信息的隔閡或是體制內的尷尬，無法充分發揮自己的作用，監督管理的機制并不健全。

二、健全內部控制管理的政策建議

（一）明確政府的角色和職責

推進公共服務購買管理，要明確政府和社會組織在公共服務提供過程中各自的職責，首先，要樹立服務型政府的意識，適當放松社會組織的準入門檻，優化審批流程，促進社會組織的發展，形成多元供給的局面，通過市場這只看不見的手，緩解公眾對于公共服務的大量需求與基層政府有限的供給能力之間的矛盾，達到資源的有效配置。其次，要從制度上保證社會組織的獨立性，通過合同明確雙方的責任和義務，確定公共服務的內容和標準；通過合同保障社會組織合法利益，明確對公共服務的監督管理；通過合同增強剛性約束，盡可能減少隨意性。最后，要轉變重審批輕監管的思想，要形成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效評價體系，購買服務并不意味著責任的轉移，提供服務的責任仍然屬于基層政府，要重視對合同實施過程的管理，對合同實施結果的評價，防止低效率和欺詐行為。

（二）提高政府行政人員的專業性

對于已經進入成熟階段的政府購買服務的美國來說，有近三萬名受過資質評估得到廣泛認可的“采購官員”，獲得這項的認可的途徑主要有社會公開招聘，考試合格、取得資格。由于這些評估程序的存在，讓美國擁有大量具備知識儲備和實踐能力的專業人士，來對政府購買服務的事業進行管理，也杜絕了“外行領導內行”的問題[1]。對于基層政府來說，這樣廣泛的培養和招聘專門人才并不現實，但是基層政府可以通過有針對性的培訓提升工作人員的能力水平，例如聯合高校開設專門的培訓課程和計劃，通過講座、座談、參觀學習等方式增進經驗交流。此外，也可以在關鍵風險點引入第三方專門機構強化內控執行，如聘請會計師事務所設計或完善內控制度，引入招標公司標準化招標流程，通過調研機構評估預算績效。

（三）健全績效監督和考核機制

從內部控制管理角度，基層政府對購買社會組織服務的監督和考核應包括以下幾個方面。首先，基層政府對購買社會組織服務的質量、數量要有明確規劃，嚴肅購買公共服務的預算安排，保證購買公共服務發展的資金支持和保障。其次，基層政府對購買的公共服務應該制定和公開相關服務質量和審查的量化標準。標準化工作是加強和創新社會管理，進一步提升公共服務水平的一項具有重大意義的技術支持。要對政府購買服務進行質量保障，且要劃分好公共服務的質量準則，包括對每一階段所提供的服務標準、服務質量、服務效率等方面設立一定的考量準則，可以從標準化考核和績效考核等評估體系組成[2]。通過標準購買服務，考核服務質量，不僅能使政府和社會組織兩方進一步明確權責，促使社會組織不斷提升服務的質量，有效提高基層政府資金使用效率，還能使被服務對象明確服務內容，對所享服務進行監督。第三，基層政府對項目應該建立實施的動態監管機制， 對服務項目的申請、評審、立項、招標、訂約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節都有動態的管理辦法和相應的監督部門，實施過程中出現問題能及時研究、反饋和改進，將不利后果降到最低，對失職行為追究責任。第四，基層政府對購買服務要進行綜合績效評價，鼓勵中立的、與雙方都沒有任何利益牽扯，且無從屬或利益糾葛的第三方機構對服務機構的服務質量、服務效率、公眾滿意度進行監督及績效考核，同時該考核也可以作為社會組織再次參與競標或向其他部門提供類似服務的評價參考。

三、結束語

總的來說，要推動政府購買社會組織服務的持續健康發展，就必須對購買服務整個流程進行研究，持續優化內部控制體系構建，最終實現基層政府現代化治理的轉型。