縣級政府治貧能力的提升路徑

謝斌 惠甜

摘? ?要： 政府的治貧實踐是其治貧能力提升的現實基礎，而提升治貧能力，則是決定政府有效治貧的關鍵。對延安市延川縣治貧實踐數據材料進行分析，發現一些縣級政府治貧實踐中存在治貧主體單一、治貧隊伍專業化規范化程度低、治貧資源分配不均衡、現代化治貧信息技術應用不充分、貧困對象內生發展動力不足等問題，這是影響政府治貧能力的現實問題。提升縣級政府的治貧能力，實現治貧目標，應健立自洽不悖的多元共治主體驅動體系、提升專業化與規范化兼具的治貧人才素質、利用現代化治貧信息手段優化治貧資源配置，并且把“精神治貧”和“實踐治貧”結合起來。

關鍵詞： 縣級政府;治貧能力;治貧能力提升

中圖分類號： F323.8? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.002

縣級政府治貧能力，是其通過扶貧資源的匯集、配置和合理使用從而實現全縣整體脫貧的治理能力，是其治理能力體系的有機組成部分?？h級政府作為國家治貧政策執行的領頭羊，是國家治貧政策有效實施的中堅力量。因此，積極提升縣級政府治貧能力和治理能力，對完成黨中央提出的全國脫貧任務以及實現國家治理能力現代化具有一定的現實意義。[1]①

筆者以國家級貧困縣延安市延川縣為例，基于延川縣的治貧脫貧實踐，對縣級政府治貧能力的提升路徑進行積極探析，以此對提高縣級地方政府治理能力盡點綿薄之力。

一、延安市延川縣治貧實踐分析

治貧能力通過治貧實踐存在和提升。因此，分析治貧能力的水平和狀況，就不能不分析扶貧、治貧實踐。筆者是以延安市延川縣的治貧實踐為實例來分析縣級政府治貧能力狀況的。

（一）延川縣的治貧概況

自古以來，由于地勢和地理等原因，延川縣就極度貧困。據延川縣政府2014年年底統計，全縣登記建檔貧困人口1.58戶、2.65萬多人，縣域內總計有63個貧困村。②貧困發生率高達15.2%，一度被列為國家級貧困縣。③經全縣統計因病致貧4985戶18205人，因殘致貧2931戶10936人，缺技術致貧2803戶7335人，因學致貧2596戶6907人，其他原因（因災、缺勞力等）致貧1484戶2217人。從2014年年底開始，延川縣人民政府積極響應中央政策號召，全縣經濟社會發展以“治貧攻堅”為導向和中心，在積極建立各項幫扶制度的同時調動各方資源，穩扎穩打。直至2017年底，延川縣內累計脫貧人數高達5786戶16970人，先后16個貧困村告別絕對貧困。①2019年5月初，延川縣正式退出國家級貧困縣序列，縣域內實現了整體脫貧。②

（二）延川縣治貧實踐體系

在陜西省人民政府的大力支持與號召下，延川縣政府“鼓足勁、直起身板放手干”，以“兩不愁”、“三保障”、“一達標”作為縣域內“攻堅治貧”總指標。①同時，依據三大指標建立一系列指標體系，完善各項保障制度，保證治貧工作的順利進行，全縣合力爭當治貧道路上的領頭雁。第一，建立動態反饋調整機制。延川縣政府堅持以問題為導向，對縣域內治貧過程中出現的問題追蹤調查、細化梳理、分析評價，并提出相應的改進措施，做到問題不留死角全部解決。第二，制定責任清單制度。政府制定出切實的政策落實方案，制定責任清單制度，全縣各部門根據清單任務，執行匯報，總結提升，做到治貧任務無死角徹底執行。第三，確立“扶貧對象”精準識別體系。通過審核確定—幫扶—剔除—退出的程序，以戶為單位，精準識別、真進實退，準確鎖定幫扶對象。第四，建立差異化幫扶制度?？h域內按照“八個一批”②脫貧要求，針對不同類型的貧困主體制定各自差異化的治貧政策，通過產業扶持、教育培訓、醫療救助、住房安置等等差異化的手段，真正實現“措施精準匹配，幫扶實事求是”。最后，縣域內按照治貧的“十條鐵規”③要求，制定了領導干部責任“十必須”、“包戶到人”管理機制、縣域內領導干部全部躋身治貧前線，做到“領導干部幾班倒，嚴守治貧第一前線”。④同時，針對不同貧困主體、類型選派不同領導干部。敢打敢拼者攻克治貧敏感、困難問題，踏實肯干者解決治貧長效性問題，真正做到精準派人，精準解決問題。延川縣政府圍繞治貧開展了一系列的行動，構建完了整的治貧攻堅體系，同時樹立法制化的治理理念，以高素質的人才隊伍作為“治貧攻堅”的先鋒隊，確保縣域內治貧工作白話釋義。

（三）延川縣治貧實踐舉措

第一，注重產業扶貧治貧，增強貧困群眾的脫貧能力。全縣實施農業產業發展戰略，規劃建設產業園區發展各村特色，規劃建設“特色十二園區”，以特色產業帶動縣域內貧困村的經濟發展，爭創“一村一品牌、一鄉一實業”的佳績。第二，多途徑引導就業創業。設立公益扶貧崗位，引導貧困勞動力就近上崗。邀請縣域內各大企業定期召開“服務企業招聘會”，鼓勵縣域企業就近招聘貧困人員，解決部分貧困人員上崗問題。發展縣域內特色旅游，與陜西文旅集團合作積極引導扶持貧困村民發展鄉村民宿、民俗旅游、觀光采摘等項目，形成“農家樂+治貧”新模式。第三，集中解決農村安全、住房問題，落實異地扶貧搬遷政策。對危住房、無住房、住房偏遠不易救助的貧困戶，縣域內集中建設安置工程。至2017年底，延川縣集中安置貧困戶2819戶，同時，安置工程各項配套設施同步跟進建設。危房改造760戶，讓貧困村民全部有房住，保安全。第四，跟進農村基礎設施建設，建設美麗鄉村。新修貧困村道路6公里，維修整治“油返沙”道路288公里。⑤建電力入戶工程及供水設施提升工程，保障貧困戶用電吃水困難問題。大力發展修繕網絡通信基礎工程，保障貧困戶“信號暢通，聯絡無憂”。第五，積極開展基層貧困人口教育工作，教育扶貧助推治貧實踐。落實教師結對幫扶貧困學生政策，縣財政局專設教育資金，資助無錢輟學學生重返校園。第六，縣域內實行“四免一提一降”政策⑥，在基礎醫療體系完善的前提下分設重大疾病醫療救助、民政醫療救助等體系，使貧困戶健康問題有了保障。第七，積極促使國內各大企業與產業戶簽訂長期合作項目，打造產銷一體、融合發展的治貧模式。在保障縣域內農產品銷路的前提下積極帶動企業經濟發展。第八，新建覆蓋63個貧困村的村級光伏扶貧電站，每年給各村分紅5萬元，解決了村集體無收入的困境等等。

（四）延川縣治貧實踐進展

據2018年下半年統計，縣域內登記在冊貧困人口2868戶8529人。至2019年初，延川縣實現在冊貧困人口全部脫貧。⑦以下相關調研數據，通過表格與折線圖的形式清晰展現實際脫貧情況。具體情況參照表1、表2。

延川縣治貧工作取得如此成績，離不開延川縣政府治貧能力的不斷提升?？h域內通過扶貧資源的匯集、配置和合理使用實現全縣整體脫貧，但是扶貧工作中也存在著大量問題。據延川縣政府2018年工作報告中指出，延川縣政府治貧資金缺口大、部分貧困主體自我發展意識不強且后續動力不足、產業薄弱村幫扶措施落實難等問題，都使得治貧工作進入“瓶頸”期。

二、延川縣治貧實踐中現存的問題

雖然現階段延川縣退出了國家級貧困縣的隊伍，但是此治貧實踐是低水平的、不穩定的。一方面，延川縣政府積極制定和完善了動態化的反饋調整機制、責任清單制度、“包戶到人”等機制;另一方面，縣域內領導干部全部躋身治貧前線，堅持治貧工作“最后一公里”不放松。但實際治貧過程中還存在著大量問題，沒有長效機制的保障，治貧的成果很有可能付之東流。因此，務必正視這些問題，并通過提升政府治貧能力來解決這些問題。

（一） 治貧主體單一化，尚未形成協調一致的整體合力

治貧工作具有任務重、持續時間長、人數眾多、資金消耗量大等本質特征，治理過程中需要各方資源的匯聚與整合，以確保治貧工作的有效性。在治貧實踐中，單一的政府治貧主體難以應對復雜多變的治貧問題，在治貧實踐中獨木難支。另一方面，善治要求公民社會參與到政府管理公共事務的過程中來，通過各方合作對公共事務進行管理。[2]由此得知，單純的以政府為主體的治理模式已經不能適應新時代的發展要求，建立多元主體共治的主體驅動體系顯得尤為必要。[3]在延川縣政府治貧過程中，雖然已經初步建立了多元化的治理體系，雖然政府各部門在其中仍然應具有主導地位，但是其他主體參與的僅僅在基礎建設扶貧、特色產業扶貧兩方面，這使得各方主體的參與度明顯不足，多元治理體系流于形式。再加上傳統的行政壁壘使得延川縣政府不能充分調動和整合社會及市場的資源，各方缺乏合作機制，這也使在治貧過程中難以形成協調一致的整體合力。最終使得延川縣政府治貧重任缺少其他分擔主體，治貧的長久性無法保障。

（二）資源配置不到位，治貧能效相對較低

治貧重在精準，治貧資源精準化配置則深刻體現了治貧能力的高低。[4]由于現行扶貧資源配置遵循傳統的行政運行體制，縱向從中央—省—市逐級分配到縣一級。各級在分配治貧資源的過程中由于現代化分配手段應用不足、信息資源不對等、官員的自利行為甚至人情關系等各方面的原因，最終導致治貧資源配置不對等的現象。[5]例如有些官員將大把治貧資源分配到自己的源生地;一些關系資源雄厚或者走訪較為活躍的縣級政府利用各種手段搶占治貧資源;部分幫扶對象走關系、套近乎，已經脫貧但是還享有脫貧政策等等現象，出現了治貧資源分配不均衡的問題。[6]延川縣政府也出現了類似的情況，延川縣G鎮因為地處黃河流經之處，當地有著名的景區享譽全國。G鎮借著發展旅游景區之名，占有大量的扶貧資源，與G鎮貧困人口所需治貧資金比例不符，當地也出現了一部分治貧資金過度濫用的情況。由于治貧資源的不合理配置，再加上治貧資源的投入和產出不對等，出現了治貧過程中的低效率，使治貧的績效大大降低。

（三）現代化治貧技術運用不足

“大數據”、“Wechat”、“政務服務客戶端”等技術的利用，有利于提高各層級政府部門在治貧過程中的服務性和有效性。[7]這也充分表明現代化信息技術的應用已經成為治貧及政府治理過程中的必然趨勢。延川縣政府響應國務院號召，積極構建治貧政務公開平臺，公民可以在延川縣政務公開平臺上了解政府最新治貧工作動態、治貧工作落實情況，同時民眾可以利用此平臺向政府反映民情、訴說民愿。但是，瀏覽延川縣治貧政務公開網站后發現，網站頁面繁瑣不清晰，網站動態更新速度慢，同時也缺乏與大眾的互動交流，回應性較差，僅僅處于初步探索階段。大數據作為提升政府部門治貧能力的新途徑，成為當前各政府部門爭相嘗試的“時尚品”。大數據能帶來全新的數據采集、分析、運用。同時，利用“云計算”系統，第一時間獲取管轄區內的治貧資源，做到統一管理、統一服務。[8]但是，延川縣境內互聯網建設基礎較差，4G網絡覆蓋率較低，延川縣政府部分工作人員對其云端數據計算缺乏相應的知識，各方面的不足導致縣域內現代化治貧技術應用不足，大大降低了治貧績效。

（四）治貧主體專業化、規范化程度低

治貧主體是治貧政策的執行者，其自身素質高低關系到治貧工作能否有效開展。[9]目前，縣域內治貧主體工作能力低、經驗不足、缺乏專業化技術能力、知識儲備不足且自我更新較慢等等，這些問題嚴重阻礙了縣域內治貧工作的進程。[10]所以，匯集一批知識儲備豐富、專業技術能力強、適應能力突出的專業化團隊躋身治貧前沿顯得尤為必要。法制化的運行模式、專業化的治貧能力、動態化的治貧知識儲備等都是“治貧主體”規范化的集中表現，治貧主體的規范化才能保證治貧工作的長效化。所以，制定各項規章制度規范治貧主體的各項行為，使得縣域內治貧工作朝著法治化、長效化的道路前行。但在調查中發現，延川縣內部分治貧主體規范化程度低、縣域內的行政體系不能很好規范治貧主體的各項行為。例如，在治貧過程中，部分治貧主體還秉承傳統的“官本位”思想和自利性，在治貧過程中出現設租、貪污受賄、工作開展不到位等行為，嚴重阻礙了縣域內治貧工作的進展。

（五）治貧對象自身發展動力不足

治貧對象大多是因為“內因外患”導致的貧困?！巴饣肌币话惆ㄒ虿?、因殘、無勞動力、缺技術、缺資金等原因導致的貧困，是表面上的貧困?！皟纫颉辈攀菍е仑毨ο鬅o法脫離貧困的根本原因。有一部分治貧對象自身不想努力、安貧樂道、怨天尤人、脫貧意識不強，就想靠著國家補貼度日，這才是治貧路上最大的障礙。尤其是這兩年由于經濟市場不景氣，導致一部分貧困人員沒有干勁。再加上縣一級黨員干部公信力的不斷下降，使得貧困對象對政府失去信任。隨著貧困群眾的國家意識和自我發展意識的淡薄加深，延川縣境內出現“政府干、村民看”、“一覺睡到大天亮、等著政府送小康”的怪象。此類怪象也嚴重打擊了政府“扶貧”積極性。事實證明，只有治貧先治志，致富先治心，才能脫離真正的貧困。延川縣雖然整體已經摘掉了絕對貧困的帽子，但是一部分貧困對象是政府部門追著趕著扶持著才勉強“摘帽”，他們對自身發展要求較低，沒有發家致富的愿望，只想拿著政府的補貼度日，政府部門稍有松懈，他們有可能再次貧困。

三、縣級地方政府治貧能力的提升路徑

治貧能力是決定政府有效治貧的關鍵，因此治貧必須把提升政府治貧能力放在中心地位上。治貧能力是以治貧實踐為現實基礎的，因此提升治貧能力，應當在治貧實踐中尋找路徑。筆者以為，提升縣級政府的治貧能力，實現治貧目標，應致力于以下幾個方面的實踐。

（一）建立健全多元共治的主體驅動體系

第一，從縣級政府內部體制來看，需要打破傳統的行政壁壘。傳統的行政壁壘造成部門間扶貧資源配置的低效率，抑制了治貧產業組織發展和結構的優化，同時部門間的行政壁壘有可能造成治貧過程中尋租或設租等大量腐敗行為，嚴重影響治貧工作的有效進展。對此，應大大降低部門之間的阻隔，打破部分過于死板的政府行政體制，使得政府部門內部各部門、政府與民眾可以自由互動交流，使得各方合力共推治貧事業。第二，完善統一的治貧信息交流平臺，使得各個部門間實現資源、信息共享。[11]各個部門緊跟信息平臺上最新的治貧政策動態，以不斷出現的新問題為導向，并制定相應整改對策。做到“實時監控問題，實時更新手段”。村民可以利用平臺反應民情、交流民意，同時知曉政府部門治貧動態信息，共建“群眾反映、干部解決”的動態循環模式，實現治貧路上的互助前行。第三，政府部門應該積極對接社會、市場，發掘市場治貧潛力并調動各方資源，構建出政府、社會、市場共同互助合力的多元共治的主體驅動體系。市場與社會應該為治貧注入源源不斷的新鮮血液，讓扶貧事業保持應有動力。政府部門應積極與國有企業、私人企業、公益組織、社會愛心群體、志愿者等多方主體合作，最大限度地開發各方活力，提升政府治貧績效。

（二）優化資源配置，積極提升治貧績效

信息資源的不對等、資源配置的不公開使得各項治貧資源出現不均衡、不公平分配等現象，嚴重阻礙了治貧工作的有效落實。[12]政府部門應積極采取措施。第一，針對貧困資源分配不均衡困境，建立數據化決策體系。數據化代表精確化。將貧困對象的數量、類型等方面進行統計分類，做到心中有數。在綜合全面的數據評估與分析的基礎上制定精確、有效的治貧政策。第二，建立動態反饋跟蹤機制。貧困數據瞬息萬變，需要緊跟動態數據，精確掌握貧困戶當下的情況，緊密追蹤，根據動態數據因人因時因地精準幫扶，合理分配治貧資源。實行“一月一主題，一周一重點”模式，根據實時追蹤的數據不斷地調整工作方向和主題，把治貧工作落到實處。第三，建立動態化的科學管理體系，治貧工作是隨時變化的，傳統的政府部門逐級審批、逐級匯報，更新速度慢，不能適應快速變化的環境。政府部門要緊跟問題，建立動態化的科學管理體系，才能緊跟貧困數據的變化，調整工作重心，實現最小投入最大產出，最終提高政府部門的治貧績效。

（三）充分利用現代化治貧信息手段

隨著信息技術的不斷發展與更新，網絡化、數據化的應用成為新時代的發展要求，也成為政府部門提升治貧能力的新途徑。[13]第一，完善政務公開平臺以及電子政務，加快建設綜合智能管理平臺、社交網絡媒體、政社互動等網絡化平臺，通過現代化信息技術的應用，充分發揮電子政務效能，實現治貧工作效能化、服務化、標準化。第二，充分利用“大數據”，使得縣級政府部門治貧工作精準化與效能化。大數據以精準定位、采集、整合治貧數據，驅動政府部門在治貧過程中的準確預測需求、高效決策、廣泛動員、資源合理高效的配置、優質化的服務、簡化流程，促進治貧工作的精準化與效能化。第三，縣級地方政府需積極投資建設現代化的技術，積極培養網絡化的治理人才。現代化治貧信息技術的應用離不開政府部門的大力支持，需投入大量資金實現網絡化的基礎建設。同時，縣域內極度缺乏相關的技術人才，政府部門需開設培訓課程，培養技術性人才，充分利用現代化治貧信息技術，推動縣域內治貧工作的有序進展。

（四）加強“專業化、法制化”培訓，提升治貧人才綜合素質

縣級地方政府作為治貧主體，在治貧過程中需要承擔主體責任，同時需運用大量的專業知識和專業手段完成治貧任務。所以，提升縣域內政府部門人員的綜合素質是完成治貧工作的關鍵環節。首先，縣級地方政府應加強加大財政投資，開展治貧能力培訓、舉辦治貧工作相關講座，組織隊伍到全國優秀治貧地區學習調研，積極培養出有技術、有知識、有策略的綜合治貧人才。同時建立定期考核監督機制，不斷更新內部工作人員知識儲備，在提升自己的同時更好地投身于縣域內治貧工作中。第二，加強地方政府工作人員法制化的培養。治貧工作的有序進展要求縣級政府構建完整的法治化制度體系、推進依法行政、強化法律服務等。培育政府部門內部人員的法治精神和法律知識儲備就成為關鍵所在，縣域內應加強法治教育、法律培訓、法律知識考核，使“法治化”深入人心。專業化的治貧能力、“法制化”的管理流程、動態化的治貧知識儲備等各方合力才能保證治貧工作的長效化。

（五）把“精神治貧”與“實踐治貧”結合起來

針對“政府干、村民看”、“一覺睡到大天亮、等著政府送小康”、“誓死不退保”等異化現象，縣級地方政府需從以下幾方面開展工作。第一，激發貧困主體發展內生動力。在基層社會中定時開辦學習活動、講壇活動、培訓活動、表彰大會等，為貧困主體講解治貧政策的同時宣傳“自力更生、奮發圖強”的思想觀念，喚醒民眾脫貧意識。[14]第二，建立標桿楷模制度。在每村評優樹模，評選年度、季度、月度致富帶頭人，發放脫貧光榮獎狀、榮譽證書并給予一定的資金獎勵，將評比結果公布于治貧交流網站、村頭光榮榜上，引導廣大貧困群眾見賢思齊，爭做脫貧帶頭人。第三，大力弘揚傳統家風家訓，積極弘揚“獨立自主”的民風、家風。進行“優秀家風戶”評選活動，舉辦表彰大會，使貧困主體爭相看齊，相互學習模仿。同時，大力弘揚傳統好家風，在基層興起獨立自主、勤勞勇敢的民風。讓“精神治貧”助力“實踐治貧”，使“精神治貧”與“實踐治貧”結合起來，實現縣域內治貧工作的高效能。