西安城鄉老年人養老服務供給與需求狀況研究

余曉艷 趙銀俠 張勇

摘? ?要： 以定性研究與定量研究相結合的方法，全面了解西安市養老服務需求現狀、養老服務供給狀況、供需矛盾與養老服務短板，針對存在的問題，借鑒國內外的成功經驗，建議政府部門要逐步完善政策體系，加強政策指導;理順體制機制，加強工作考核與服務監管;合理配置養老資源，落實養老用地、用房問題;加大財政投入，完善養老基礎設施，政策制定優先考慮服務失能、失智、獨居、空巢老人;加強養老服務隊伍建設，全方位培養養老服務人才，積極發展老年志愿者，給老年人提供融入社會的機會;利用電視、網絡、報紙、大型節慶活動等多種形式加強宣傳，營造敬老愛老社會氛圍。

關鍵詞： 老年人; 養老服務; 供給; 需求

中圖分類號： D669.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.006

一、研究背景與方法

為了全面了解西安市養老服務資源供給、利用與需求現狀，揭示養老服務發展的不足與短板，促進養老服務供給與需求實現有效對接，為破解西安“養老難”提供理論依據與解決方案，西安市老齡辦與市社科院組成聯合課題組，于2018年3-7月組織開展了“西安市城鄉老年人養老服務供給與需求狀況調研”工作。課題組采取問卷調查與座談會、實際考察相結合的調研方法。共發放各類調查問卷3164份，回收2739份（其中，發放老年人需求問卷1500份，回收1424份，回收率94.9%;發放社區居家養老服務站調查問卷727份，回收646份，回收率88.9%;發放農村幸福院調查問卷798份，回收609份，回收率76.3%;發放養老機構調查問卷139份，回收60份，回收率44.1%）。分別組織召開了養老院、醫養結合機構、社區養老服務站、農村幸福院、老年大學負責人以及相關行政部門分管負責人座談會5場，實際走訪了多家養老服務機構，深入了解各層面養老服務開展情況及面臨的問題與困難。通過對調查問卷的統計分析以及座談會資料的整理歸納，研究結果如下。

二、西安市養老服務供給狀況與發展趨勢

經過政府與社會各界多年的共同努力，西安市養老服務得到了長足發展，取得了顯著成效。截至2018年5月，已初步形成“以居家養老為基礎、社區養老為依托、專業機構老養為補充、醫養結合、教養結合”的多層次、多方式的養老服務供給體系，初步形成了“政府主導、市場運作、社會參與”的養老服務多元化主體供給格局。

（一）西安市養老服務供給現狀與特征

1.養老服務政策供給――建立地方性養老政策體系。2011年至2017年，在中省出臺的養老服務發展政策基礎上，西安市政府結合本市實際共制定出臺了38項養老服務方面的規劃與政策文件，其中2017年出臺了12項養老服務政策，初步形成了涵蓋主要領域的養老服務政策體系，從頂層設計、資金支持、規范化管理等方面指導、推進西安市養老服務發展。西安市養老服務政策大致可歸納為：養老服務綜合發展指導、老年人福利保障、養老機構建設與規范化管理、社區（村）居家養老服務、養老產業發展、養老服務業管理六大類。西安市地方性養老服務政策為全市養老服務發展提供了指引，在推進養老服務業發展中發揮出了關鍵性作用。

2.養老服務設施供給――建成了一批覆蓋城鄉的養老服務硬件設施。西安市養老服務設施分為四大類，截至2018年4月：

（1） 西安市已建成專業化養老機構139家，養老床位達到3.35萬張。其中，公辦27家，民辦與公建民營的112家，民辦養老機構占到機構總數的80.6%，民辦養老機構成為西安市專業化養老服務重要載體。

（2） 建成城市社區居家養老服務站727家，城市社區覆蓋率達到95.6%，基本實現了全覆蓋。在已建成的養老服務站中，用房面積在100平方米以下的占54.1%， 101-200平方米的占10.1%，201-300平方米的占10.1%，300平方米以上的11.1%。其中有20%的社區除了居家養老服務站外，還在居民小區建成了老年人活動室，方便老人就近活動。

（3） 建成農村幸福院798家，農村幸福院的行政村覆蓋率達到39%，成為農村養老服務的重要平臺與載體。在已建成的幸福院中，建筑面積在100平方米以下的占15.1%， 101-200平方米的占49.7%， 201-300平方米的占19.2%，300平方米以上占16%。除了農村幸福院設施外，還有10%左右的行政村在村小組配建了老年活動室。

（4） 一些社會力量通過市場配置，將一些民用或商用設施也轉化為養老服務設施。一是民營專業養老機構將服務延伸到社區，在社區租賃單元房，建立小型養老院。據不完全統計，目前西安市各類養老機構大約在社區開辦連鎖小型護理院約有50家左右。二是社會組織在社區租賃民房，開辦微型養老機構、托老所。目前有幾家社區組織在利用民用設施為老服務方面取得了一定成效。如康樂養老服務中心租賃民房已設立了11個托老服務站，金寶美養老服務中心在社區租賃民用單元房舉辦了6家養老家園等。三是民間力量在社區自建日間托老機構。如鄠邑區引入社會力量正在轄區籌建9個日間照料中心，建成后將為轄區老人提供日間托養服務。在養老服務硬件設施建設方面已形成了以政府投資建設為主導，民間資本參與、民用設施補充的多樣化格局。

3. 養老服務供給――構建了多層次、多樣化的養老服務供給體系。

（1） 養老機構為失能半失能老年人提供專業化養老服務。目前西安市養老機構的平均入住率僅為45%，大約有1.5萬老年人在機構養老，其中失能半失能老人占到80%左右。專業養老機構的市場定位趨于明朗化，失能與半失能老人將成為重點服務對象。

（2）政府為居家困難失能老人護理服務提供兜底保障。首先，政府不斷加大失能老人護理服務的政策扶持力度。從2018年1月起，西安市政府將城市三無、農村五保、低保失能老人的護理服務補貼從以前的200-300元提高到260-390元。碑林區與蓮湖區從2017年先后開始實施家庭嵌入式“以床養老”補貼政策，區財政對專業評估確認的普通居家失能老人，發放與養老機構同類老人同等的床位補貼費（70元/月）。碑林區、蓮湖區分別已有850位與1940位普通失能老人享受到了家庭嵌入式“以床養老”補貼政策。其次，政府購買居家養老服務的范圍逐步擴大。據調查，在西安市14個區縣中，有9個區縣已開展了針對困難老人的政府購買居家養老服務項目。碑林、蓮湖、新城、長安區政府在購買養老服務方面投入力度較大。

（3） 社區居家養老服務站（中心）不同程度地組織開展了為老服務及活動。調查顯示，社區居家養老服務站（中心）建成后能夠正常運營的占58.5%，斷斷續續地運營的占20%，沒有運營的占17%。管理運營主體主要有社區干部、社區居民承包、企業事業單位后勤干部、黨員志愿者、聘用人員、退休干部、專業社會組織等，呈現多樣化態勢。平時開展較多的服務項目主要有：對社區的獨居老人、失能困難老人提供關愛服務、開展棋牌活動和文體活動、開展健康保健與法律維權等知識講座、陪老人聊天解悶活動、開展養老生活信息服務與心理咨詢服務、健康營養指導、日間照料與緊急救助服務等等。（參見圖2-2）

（4）以農村幸福院為平臺開啟了農村居家養老服務新模式。調查顯示，有61.3%的幸福院建成后一直運營，有26%的幸福院定期開展老年人聚餐活動，有 9.5%的幸福院建成后還沒有運營。（參見圖2-3）在運營的幸福院中，主要由村干部兼職管理運營的占57.7%，由村老年協會管理運營的占25.7%，由村居民承包運營的占比為1.5%，引入專業社會組織運營的僅占0.8%。（參見圖2-4）平時開展較多的服務活動主要有：老年人棋牌活動、困難老人關愛服務與老年人家庭矛盾調解服務等非專業性服務。

4.初步形成了四級老年教育網絡體系。截至2018年5月，西安市擁有市級老年大學1所，老年大學分校34所（其中區縣老年大學分校12所、市屬單位3所、科研機構與企業14所、大型社區5所），部分街辦（鄉鎮）、社區（村）建立的老年大學分校與教學站點，初步形成了市、區縣、街道（鄉鎮）、社區（村）四級辦學網絡。據不完全統計，2017-2018學年西安13個市級、區縣級老年大學，共開設教學班1376個班，招收學員約2.5萬人次。另外，蓮湖、雁塔、長安、戶縣、新城、臨潼等區縣在街辦、社區、企業建立了大約300個老年大學分校與教學站點（其中全市約有23.3%的社區開辦了老年大學教學點），年在校學員達到10萬人次以上。近年來，西安市上老年大學的人數大幅增加，老年大學的社會影響力不斷增強，弘揚社會正能量的作用日益凸顯，已成為老年人“學習的基地、快樂的家園、幸福的驛站、奉獻的平臺”。

（二）西安市養老服務發展新趨勢

近年來西安市養老服務市場開始慢慢升溫，呈現出令人欣喜的新趨勢與新景象，突出表現在以下四個方面：

1. 安寧療護服務（臨終關懷）開始得到重視。安寧療護服務是指為疾病終末期或老年患者在臨終前通過控制痛苦和不適癥狀，提供身體、心理、精神等方面的照料和人文關懷等服務，幫助患者舒適、安詳、有尊嚴地離世。西安市2018年啟動安寧療護試點工作，將碑林第三愛心護理院確立為安寧療護服務試點機構，積極探索服務方式，積累工作經驗，以滿足社會對安寧療護服務的需求。

2.社會力量已開始紛紛進駐西安城市社區養老服務領域。調查顯示：西安市有5個區縣（蓮湖、碑林、新城、雁塔、閻良）的89家社區服務站引入專業社會組織管理運營，占到社區服務站總數的11.4%。據不完全統計，目前進入西安養老市場的企業和社會組織大約有30多家，多數社會組織同時在多個區縣布點、實行連鎖化經營，選擇不同的、多樣化的服務模式，開展養老服務。另外，近兩年進駐西安市養老市場的大型企業數量在增多，如三春暉、中民公司、北京的陽光、綠康等大型企業紛紛在西安養老服務市場嶄露頭角。這一切將預示著西安養老服務“市場運作”將成為主導模式，西安養老服務發展將迎來發展的春天。

3. 醫養結合服務得到有效推進。

（1）醫療機構積極推進醫養結合改革試點工作。主要有以下三種服務模式。一是醫療機構開通老年人就醫綠色通道，為老人提供就醫方便。目前全市開通老年人就醫綠色通道的一級以上綜合醫院達到208家。二是在二級以上醫療機構設立康復醫學科、老年病區，開展特需養老服務。全市二級以上醫療機構開設老年病科的28家，設置二級以上康復醫院、老年病醫院6所。 三是專業醫院轉型為醫養結合康復醫院，共有2所（市工會醫院、長峰機電研究所醫院），重點為失能老人提供醫療康復服務。

（2）養老機構由單純的護理服務向醫養結合服務轉化。調查顯示：有75%的養老機構開展了醫養結合服務。具體有三種方式：一是在養老機構內設醫療機構，目前已有19家養老機構取得了設立醫療機構執業許可，占到在全市養老機構（139家）總數的13.5%。二是在養老機構設立衛生室或配備專職醫生與護士，目前內設衛生所或配備專職醫生護士的養老機構約有50家左右，養老機構的占36%。三是養老機構與各級醫療機構建立協作關系，為養老機構老人提供上門與綠色通道接診的“雙向式服務”。目前與醫療機構建立合作關系的養老機構大約有40家，占養老機構的28.2%。

（3） 部分社區建立了老人體檢、查詢、健康管理和家庭醫生巡診的社區醫養結合工作機制，正在開展家庭醫生簽約服務。調查結果顯示：有58.4%的城鄉老人接受了基層醫療機構的免費體檢，基層老年高血壓、糖尿病慢性病規范管理率分別達到85.23%與84.51%;有18.5%的社區開展了家庭醫生簽約業務。

4. 互聯網、智能化新技術在養老服務領域得到局部應用。

（1） 信息化、智能化服務手段與產品在部分養老機構得到了應用。調查顯示：有21.7%的養老機構利用物聯網、互聯網技術，實現了智慧化管理與服務;有36.7%的機構建立了信息化管理平臺。有53.3%的機構安裝了呼叫器，41.7%的機構安裝了智能攝像頭，25%的機構安裝了智能報警器，21.7%機構配置了智能護理床，16.7%的機構為老人發放了智能手環，還有個別機構為老人配備了跌倒自動檢測器和智能健康一體機等智能化產品。

（2） 信息化、智能化服務技術在城市社區居家養老服務領域得到局部應用。調查結果顯示：有8.4%的社區（約44個）建立了信息化、智能化養老服務智慧管理服務平臺，其中有35個社區已經開始投入運營，利用信息化、智能化服務平臺主要提供定位服務、一鍵通話服務、備忘提醒服務、一鍵求助服務、遠程監控服務、體能檢測、智能化體檢、呼叫服務、信息服務、健康管理、緊急救助、送餐預約等服務。另外，還有14.3%社區（約90家）開通了24小時老年服務熱線電話，為老人提供緊急救助服務;有2.5%社區（16家）為所有老人家庭安裝了呼叫服務器，有3.9%的社區（25家）在社區特殊困難老人家庭安裝了呼叫服務器，開通了呼叫服務業務。

（三）養老服務資源供給城鄉老年人群覆蓋率分布情況

養老服務資源供給老年人群覆蓋率是指社區及周邊擁有可獲得的養老服務機構/組織/人員等資源的老年人群比例。通過調查數據測算，近十年西安市發展起來的養老服務資源供給的老年人群總體覆蓋率為37.9%。西安市養老服務資源供給總體覆蓋率相對偏低。

分城鄉看：農村養老服務資源供給的老年人群覆蓋率為25.9%，城市為48.9%，城市高出農村23個百分點。養老服務資源供給城鄉分布不平衡。

分領域看：生活類養老服務資源供給平均覆蓋率為18.7%;醫療保健類養老服務資源供給平均覆蓋率為34.5%;集體活動類養老服務資源供給平均覆蓋率為39.4%;權益維護類養老服務資源供給平均覆蓋率為44%;文體活動類養老服務資源供給平均覆蓋率為44.1%。六大領域養老服務資源供給分布也存在一定的不平衡性。（參見圖2-7）

三、城鄉養老服務需求分布情況

調查顯示：老年人對各類養老服務都有不同程度的需求，呈現以下需求特征。

（一）城鄉老人對社會參與、維權等層面的服務表現出較高的需求度

從城鄉老年人對六大類養老服務的平均需求率分布看，城鄉老人對集體活動類服務的平均需求率分別為60%與46.9%，對權益維護類服務的平均需求分別為53.3%與48.3%，需求程度相對較高;而對居住環境類、文化類、醫療保健類、生活類服務的需求程度相對較低。

（二）城鄉老年人對具體養老服務項目的需求程度呈現較大的差異性

1. 在生活類服務方面。從城鄉老人對生活類服務需求的前五項排序看，城鄉老人對提供電子定位跟蹤監控（城市21.9%、農村17%）、助餐（城市14.5%、農村16.5%）、上門做家務（城市14.5%、農村11.9%）三項服務需求比較一致、需求程度較高;提供政策與生活信息服務（23.4%）、定期上門巡視看望（15.5%）與助浴服務（11.9%）是農村老人比較偏重的需求;入住養老院（16.1%）與提供日間照料服務（13.4%）則是城市老人比較偏重的需求。

2. 在醫療保健服務方面。從城鄉老人對醫療保健服務需求的前五項排序看：城鄉老人比較一致的服務需求是：開展遠程健康監測與緊急救助服務（城市26%、農村28.3%）、健康保健與膳食指導服務（城市22.3%、農村29.2%）、對保健品市場進行整頓（城市37.4%、農村24.7%），需求程度相對較高;而專家門診預約（23%）與上門看病服務（22%）是城市老人比較偏重的需求;開展健康知識講座（32.8%）、遠程診療服務（25%）是農村老人比較偏重的需求。

3. 在文體活動服務方面。從城鄉老人對文體活動服務需求的前五項排序看：城鄉老人對開通老年服務熱線電話（城市30.6%、農村43.7%），開展健康、法律、家教、金融等知識講座（城市22.1%、農村38.9%），培訓老年骨干分子（城市22.5%、農村27.8%）三項服務是比較一致的需求，而且農村老年人對這三類服務的需求程度普遍高于城市老人;開展烹飪、電腦、智能手機等技能培訓（22.5%）、建設休閑廣場（20.6%）是城市老人比較偏重的需求;組織老年人開展文體活動（30.1%）、組織老年人旅游（30.1%）、舉辦老年大學（29.1%）則是農村老人比較偏重的需求。

4. 在集體活動服務方面。城鄉老年人對集體活動的需求普遍較高，除了農村老年人對黨員組織生活的需求（18%）相對偏低外，城鄉老年人對組織老年人集體學習（農村57.5%、城市64%）、對老年積極分子進行宣傳報道或表彰（農村57.2%、城市68%）、為老年人提供社會公益活動的信息與機會（農村54.9%、城市66.5%）、開展老年人志愿服務活動（農村52.7%、城市65.2%）、社區發展事務經常征求老年人意見（農村51.4%，城市67.9%），老協組織能力建設（農村36.1%、城市57.7%）六項服務的需求程度均較高。而城市老人對集體活動的需求程度普遍高于農村老人。

5. 在老年維權方面。城鄉老年人對“年輕人開展敬老愛老教育”（農村69.5%、城市57.8%）、“對虐待老人的子女進行懲處”（農村64.3%、城市50.4%）、“社區設立專職人員管理老年人的事務”（農村64.3%、城市53.4）、“開展法律維權知識培訓”（農村51.7%、城市48.5%）、“為老人提供法律咨詢服務”（農村50.9%，48.4%）五項服務的需求度普遍較高。農村老人對維權服務的需求程度普遍高于城市老人。

6. 在居住環境需求方面。農村老年人需求程度排位靠前的項目依次是：通天然氣（61.9%）、整頓村環境衛生（47.1%）、廁所安裝扶手/抓桿（46.6%）、綠化美化村環境衛生（45%）、廁所安裝了坐便器42.8%，安裝供暖設施（36.4%）、安裝呼叫 / 報警設施（35.3%）。城市老年人的需求程度排位靠前的項目依次是：綠化美化小區（村）環境衛生（45.2%）、整頓小區環境衛生（43.5%）、建設小區無障礙通道（36.2%）、上下樓有電梯（35.5%）、安裝呼叫 / 報警設施（34.7%），修建樓內/室內無障礙通道（29.8%）。

可以看出：農村老人的需求更側重于公共基礎設施方面，城市老人則更側重于居住環境條件提升方面。在諸多需求項目中，“綠化美化小區（村）環境衛生”、“整頓小區（村）環境衛生”、“安裝呼叫 / 報警設施”三項則是城鄉老年人共同一致的高需求項目。

（三）城鄉老人對養老服務需求程度與其年齡、身體機能、居住方式、文化程度具有較強的相關性

1.獨居老人與半失能老人對生活類服務需求相對較高。調查顯示：獨居老人與半失能老人對生活類服務的需求率分別為21.3%、22%，比平均需求率高出8.6與9.3個百分點。其中，獨居老人與半失能老人對助餐、電子定位跟蹤監控、日間照料、定期上門巡視看望、上門做家務、助浴、代購等服務需求均遠遠高出平均需求值。因此，生活類服務應聚焦獨居老人與半失能老人，盡量為這些老人提供可及性服務。

2. 失能半失能老人對醫療保健服務的需求強烈。調查顯示：失能與半失能老人對上門看病的需求率分別為60%與50%，對康復理療的需求率分別為40%與45.2%，對專家門診預約服務的需求率分別為28.6%與35.6%，失能半失能老人對這三類服務的需求程度遠遠高于普通老人。（參見圖3-8）

3.年輕老人與文化程度較高的老人對文體活動類服務需求度較高。從年齡上看， 60-69歲老人對文體活動類服務的需求率為45.8%，分別比70-79歲、80歲以上老人的需求率高出6.2與15.3個百分點。從文化程度上看，大專以上老年人對文體活動類服務的需求率為51.6%，比初中高中高出4個百分點，初中高中老人比小學以下老人的需求率高出16個百分點，文化程度越高對文體活動類服務的需求越高。（參見圖3-9）

4. 文化程度高的老年人對集體活動、老人維權的需求較高。調查數據顯示：在集體活動類服務上，大專以上老人的需求率為87%，比初中高中老人高出7.4個百分點，初中高中老人比小學以下老人高出16.1個百分點。在老年權益維護類服務上，大專以上老人的需求率為76.5%，比初中高中老人高出5.9個百分點，初中高中老人比小學以下老人高出11.6個百分點。老年人文化程度越高對社會參與及權益保障需求將越高。（參見圖3-10）

綜合以上分析我們可以清楚地看到，城鄉老人在擁有共同的養老服務需求的同時，也擁有各自偏重的服務需求;不同身體狀況、不同文化程度、不同年齡段的老人養老服務需求也呈現出極大差異性，各有側重。那么在養老服務供給上，就應針對不同區域、不同人群的具體需求，盡量提供精準化、針對性服務，以充分滿足其服務需求。

四、問題與短板

西安市養老服務在養老服務政策支持、城鄉養老資源供給、養老服務質量與水平、專業服務人員配備、資金投入以及體制機制等方面與養老服務需求及養老服務發展要求還有一定的差距，存在著發展不平衡與不充分的突出問題。

（一）養老服務政策支持不到位

1. 養老服務政策體系尚不健全。目前西安市在養老服務人才培訓和培養、智慧化養老、政府購買養老服務、社區微型養老機構建設、機構養老服務質量標準與規范、居家養老服務標準與規范、養老服務監測評估、養老服務促進條例、老年教育發展規劃等方面還沒有形成政策文件，與同類城市（成都、杭州）相比存在明顯的差距。

2. 缺乏政府多部門聯合制定的養老服務政策。西安市已出臺的老齡政策，多出自市政府、政府辦、民政局、老齡辦、財政局、公安局幾個部門，或單獨發文或聯合發文，老齡事業主管部門與其他政府部門，如發改委、人社、教育、國土、規劃、建委、房管、統籌等部門聯合出臺的老齡政策少，政策合力作用發揮不足，有些涉及多部門的養老工作任務得不到配合落實。

（二）城鄉養老服務資源供給與服務利用不充分、不平衡

1. 城鄉養老服務資源供給總量不充分、城鄉配置不均衡。調查顯示：目前西安市平均有近2/3的老年人所居住的社區及周邊還沒有可獲取的養老服務資源與條件，養老服務資源供給的缺失面較大，缺失度較高。其中，農村養老服務資源供給平均缺失率為76.2%，城市平均缺失率為53.3%，農村高出城市23個百分點，城鄉養老服務資源配置極不均衡，農村養老服務供給嚴重不足。

2.養老服務資源供給率低與利用率低的矛盾現象并存。調查顯示：目前西安市養老服務資源總體供給率為38.2%，利用率為28.9%，供給率與利用率相差9.3個百分點。其中，農村養老服務資源供給率為25.9%，利用率為10.2%，相差15.7個百分點;城市供給率為48.8%，利用率為16.9%，相差32個百分點。 一方面是總體養老服務資源供給不足，另一方面是對現有養老服務資源利用不充分，這種現象在城市表現得尤為明顯，即在養老服務資源供給越豐富的地方，利用不充分的問題越突出。這兩種矛盾現象說明，現有的養老服務資源供給是粗放式的，與養老服務需求還沒有實現有效對接，尚缺乏針對不同老年群體養老需求趨向的精準化、精細化服務供給，以及針對不同養老需求的個性化、專業化服務供給。

3. 現有城鄉養老服務設施還沒有得到充分利用、功能作用未得到充分發揮。調查顯示：第一，目前西安市養老機構的平均入住率僅為45%，還未達到現有床位數的一半，大量專業養老服務資源處于閑置狀態;第二，城鄉已建成的社區服務站和農村幸福院分別有38.2%與35.5%沒有正常運營，居家養老服務設施利用不充分;第三，在正常運營的社區服務站和幸福院中，其服務人群覆蓋面較窄，絕大多數社區服務站和農村幸福院的服務項目少、服務內容少、服務人數少，服務功能普遍未得到充分發揮。

（三）養老服務硬件設施建設不充分、不平衡

1.社區居家養老服務站與農村幸福院用房面積小、活動設施缺乏。

（1）社區（村）養老服務用房面積普遍沒有達到國家標準。此次調查顯示，在已建成的城市社區養老服務站中，用房面積在100平方米以下的占到54.4%;在已建成的農村幸福院中，用房面積在100平方米以下的占到15.2%。如果參照國家規定的每百戶配套25平方米的社區養老服務設施建設標準，以每個社區（行政村）1000戶住戶計算，每個社區（村）至少需要配置2500平方米養老服務設施用房，西安市目前幾乎沒有一個社區能達到國家標準要求，硬件建設缺口非常大。

（2）社區（村）養老服務設施配套不到位。不少社區服務站和農村幸福院只是個空殼子，沒有配置取暖降溫設備、電視、書刊報紙、健康器械、音響設備與樂器等活動設備，一些需要設備支撐的服務項目無法得以開展。社區（村）服務站室內活動器械缺乏是一個普遍性問題。

（3） 社區服務站和農村幸福院普遍沒有建立信息呼叫服務系統。絕大多數城市社區服務站與農村幸福院都沒有建立信息服務平臺，沒有為居家老人裝配智能終端設備，信息呼叫服務、智慧化養老服務普遍還沒有開展起來。

3. 大多數老年大學沒有獨立的辦學場地，現代教學設施缺乏。在市區縣13所老年大學中，僅有5所老年大學擁有獨立的辦學場所，且場地面積普遍偏小。而其余9所老年大學還沒有獨立的辦學場所，藍田、鄠邑區臨時租用校舍，臨潼與文化館合署辦學，碑林區、雁塔區與老干部活動中心合署辦學，新城、長安、周至與黨校合署辦學。沒有獨立的辦學場地，老年教育業務拓展、擴大招生規模、緩解老年教育需求將無從談起。另外，老年大學教學方式比較落后，主要是“一面黑板四堵墻”，通過老師的口傳心授，老師在上面講，學員在下面聽，缺乏聲光電等現代化教學設備。

（四）專業化、精準化養老服務供給不足

1. 醫養結合服務資源短缺。老年醫療衛生服務機構、康復醫院、護理院等機構數量較少，且區域分布不均衡?，F有的少量醫養結合資源大多集中在城區，郊區和農村基本沒有開展此項服務。失智（老年癡呆）照護、臨終關懷等專業機構嚴重缺乏，社會剛性需求無法得到有效滿足。

2. 社區（村）居家養老服務單一、粗放、層次低，專業化、精準化服務缺乏。

（1） 社區（村）層面缺乏困難老人關愛服務的長效機制。對于社區（村）獨居老人、子女不在身邊的空巢老人、普通家庭的失能老人、困難高齡老人等需要特別關愛的特殊居家老人，在社區（村）層面還得不到所需的服務，沒有形成針對性、長效性的服務機制。這類城鄉老人才是真正需要關注和服務的人群，破解“養老難”應該從關愛服務這類人群切入和突破，政府購買服務政策應將這類人群納入到服務范圍，向他們傾斜。

（2）為失能老人家庭照顧者提供護理培訓服務與“喘息服務”還沒有進入養老服務視野。在現實生活中，由老伴照顧失能老人或年輕老人照顧高齡老人的現象比較普遍，對老年照顧者提供“喘息服務”、減壓服務與心理疏導服務很有必要，應引起養老服務界的高度重視。

（3） 大多數社區（村）在組織老年人集體活動、志愿服務活動、社區事務參與、文體活動開展等方面也沒有做到位，不能有效滿足老年人尤其是年輕老人與高文化程度老年人的發展需求與社會參與需求。

（五）養老服務人力資源匱乏

1. 養老機構護理人員配備不足、不穩定。

（1）養老機構護理人員配置沒有達到國家養老機構服務規范規定的標準。在被調查的60家養老機構中，護理人員與入住老人比例為1：5.35，與《養老機構服務規范》規定的1：3與1：1.5標準存在一定差距，沒有配達到國家規范化要求。

（2） 養老機構專業護理人才相對缺乏。在被調查機構中，初中以下、45歲以上的服務人員仍是養老機構護理服務工作的主要提供者，護理隊伍文化程度低、年齡大、專業技術差的狀況還沒有得到根本性扭轉。

（3）養老機構員工福利待遇低，社會保障不健全，人員流失嚴重。此次調查顯示：西安市有約40%的養老機構沒有為員工購買社會保險。護理人員工資低又沒有社會保險，基本招不到或留不住護理專業人員。

（4）西安市本地養老護理專業人員來源不足。西安市中高等院校數量不少，但開設養老護理專業的學校卻寥寥無幾，養老護理專業人才缺乏本地來源。

2.社區居家養老服務站與農村幸福院缺乏專職管理人才與活動組織人才。調查顯示，目前還有40%左右的社區服務站和農村幸福院沒有配備專職管理人員，兼職工作人員在精力與專業能力上都不能很好地勝任養老服務工作。除了運營管理人才外，目前社區（村）還普遍缺乏老年文體活動組織骨干人才。

3. 養老服務人員培訓力度太小。2017年，西安市有200名院長，300名護理人員參加了市級培訓，培訓方式以集中授課、理論課為主?；鶎臃从?，養老服務護理人員培訓次數少、培訓人數少、方式單一、實操課程偏少，尚未涉及中高級管理人才的培訓內容，滿足不了養老服務業發展的需求。

（六）社會組織進入社區開展養老服務思路尚不清晰

社會組織承接社區服務站，以各自不同的方式開展社區養老服務，是近兩年西安養老市場出現的新生事物，目前正處在實踐探索階段。社會組織如何介入社區養老服務，如何處理好有償的專業性服務與無償的公益性服務之間的關系，如何處理好社區基層養老工作與社會組織專業服務之間的關系，從上到下都還沒有一個清晰的發展思路，政府部門在這方面還沒有制定政策規范，處于無序發展狀態。目前社會組織進入社區開展服務面臨以下困難：一是找不到理想的服務場地;二是進入社區開展養老服務受到的阻力較大，街辦不接納、社區不認可，老人不接受;三是社會組織承接社區居家養老服務站享受不到正常的運營補貼。

（七）養老服務資金支持力度不大

1. 各區縣政府購買養老服務標準偏低，服務質量難以保證。西安市有9個區縣陸續開展了針對特殊困難居家老人的政府購買養老服務。大部分區縣的購買服務標準是每月100-150元左右，月服務6-8小時，每小時20元左右的服務費。政府購買服務標準遠遠低于市場價每小時30元的標準，服務質量受到一定影響。

2.市財政對城市養老服務站與農村幸福院的補貼標準偏低，城鄉存在差距。西安市政策規定：“對已運營的社區居家養老服務中心（站）每年給予1-7萬元的運營補助;對已投入運營的幸福院，市財政每年給予1-1.5萬元的運營補助，各區縣財政按照不低于2000元的標準配套?！被鶎臃从常菏屑壯a貼經費偏低，再加上多數區縣配套資金不到位，無法維持社區養老服務站與幸福院的正常運營。

3. 老年大學辦學經費普遍偏低，各區縣支持力度不一。西安市13所老年大學每年都能獲得同級財政的工作經費支持，如市級財政每年給予市老年大學62萬元工作經費，其他區縣多在10萬左右，個別區縣（臨潼、周至）較少，僅有3.5萬元，區縣財政對老年大學的支持力度普遍偏弱。當前西安市各級財政對老年大學的支持水平已遠遠不能適應日益增長的老年教育需求。

4. 養老服務工作經費撥付程序不暢。西安市社區服務站與農村幸福院運營補貼采取“以獎代補”的方式發放。這種方式存在明顯弊端。一是補貼資金滯后，遲遲到不了基層。在座談會上，農村幸福院負責人普遍反映農村幸福院運營費用大部分沒有落實或足額落實。二是不利于工作開展，在農村表現尤為突出。一些農村集體經濟薄弱，沒有能力墊付運營經費?！耙元劥a”運營經費撥付方式最終使農村幸福院陷入沒有經費不開展活動，不開展活動就得不到運營補貼的惡性循環之中，致使各項服務由于沒有經費支持無法開展。

（八）養老服務體制機制滯后

1.老年教育管理體制不順，存在多頭管理的現象。

（1） 西安老年教育缺乏統一管理體制。目前市級與區縣級老年大學隸屬各級老干局或文化局管理，企業老年大學隸屬企業管理，社區老年教育又隸屬教育局管理，西安老年教育缺乏一個統一的隸屬管理體制，政出多門、多頭管理，難以形成發展合力。

（2）西安市區縣老年大學未納入正規國民教育序列，大多數老年大學屬無正式編制的非正規單位。在13所市、區縣老年大學中，只2所（市級、碑林）老年大學納入正式事業單位編制序列，其余11所老年大學均無正式編制，日常教學管理工作多為退休人員或兼職人員、招聘人員承擔，教學工作要由臨聘教師來承擔，影響力非常有限，帶領老年教育發展的龍頭作用沒有發揮出來。

2. 醫養結合制度機制不健全。

（1） 醫養結合多部門合作的工作機制運行不暢。雖然西安市成立了民政、衛計、人社、財政等相關部門參與的醫養結合領導小組，而各部門在醫養結合工作中不同程度地存在著 “職責不明、任務不清、認知不同、力度不均”等問題，沒有形成職責明確的工作機制與績效考核辦法，導致各自為政、配合不力，難以形成部門合力。

（2） 醫保報銷存在制度性障礙，影響醫養結合服務開展。一是醫保針對老年病報銷病種有限。特別是失能、半失能老人長期醫療護理、后期康復護理等項目未納入醫保報銷范圍，護理院及老年人經濟壓力大。二是醫保針對老年病的報銷比例和總額控制比例普遍較低，不適合老年病治療周期長、住院時間長、綜合性高、易反復等治療實際。三是居家老人尤其是居家失能老人家庭病床、上門服務產生的醫療費用還沒有納入醫保報銷范圍，在收費標準、服務范圍、醫保報銷項目等方面還沒有具體性政策與實施細則、管理條例。基于以上問題，基層醫養結合服務大多處于觀望中，無實質性進展。這些制度性障礙不突破，醫養結合工作便無法真正落到實處。

以上問題與短板成為西安市養老服務業發展的制約因素。

五、對策建議

針對調研發現的問題、不足與短板，提出以下對策建議：

（一）完善政策體系，加強政策指導

西安市已經出臺了一系列政策，但是隨著養老服務業的發展，一些新情況的出現，需要政策跟進指導。現階段需要著手制定和完善的政策主要有以下幾類。第一類是家庭嵌入式“以床養老”、社區小微型養老服務機構、社會組織承接社區居家養老服務設施運營服務、公建養老設施使用、企業連鎖化運營等規范性、指導性政策。第二類是制定全市統一的社區（村）養老服務規范標準、服務質量監督管理辦法、服務質量評估指標體系和評估考核細則。第三類是編制西安市養老服務人才培育規劃與人才培養政策。第四類是制定出臺西安市老年教育規劃實施方案，站在老齡化發展的戰略高度來全面規劃老年教育。第五類是制定醫養結合服務政策與實施規范，包括：醫養結合服務機構的性質、醫養結合醫療服務標準、居家醫療及護理服務規范、家庭病床服務規范與費用標準、老年病醫保報銷病種、失能和臨終關懷特殊醫保定額、醫保結算新方式等相關政策內容，解決醫養結合服務的瓶頸問題。第六類是研究探索出臺長期照護險，從根本上解決失能老人照護費用及家庭經濟負擔問題。以上政策對引導和推進當前與今后一段時期西安養老服務健康、可持續發展至關重要，應引起政府各部門的高度重視，補齊政策短板。

（二）提高認識，理順體制機制，加強工作考核與服務監管

1.加強養老工作的考核與督導。市政府考核辦應將每年的養老工作任務納入到相關部門及各街道年度考核范圍，由市、區縣考核辦對工作開展督導檢查，以扭轉一些政府部門對養老工作不重視、配合不力、不作為的現象，提高養老工作的執行力。[1]

2.創新醫養結合工作機制。為進一步將醫養結合工作落到實處，建議直接由政府主要領導負責牽頭，協調相關部門，明確職責任務，制定統一的醫養結合工作規范，建立聯系制度，進一步加強部門之間的橫向聯系，打破條塊分割，形成合力。

3.加強養老服務市場監管。近年來，一些社會資本紛紛進駐西安養老市場、搶占養老市場，要加大監管力度，使社會資本有序進入，依法依規開展養老服務。

（三）擴大養老服務設施供給，解決養老用地、用房等問題

1. 切實落實養老設施建設標準。老齡工作部門與城建、國土、規劃等部門要加強溝通，全面規劃，分區分級切實落實社區養老服務設施用地人均不低于0.1平方米的標準。[2]要根據每百戶人口配置25平方米社區（村）養老服務用房面積標準，加大建設投入力度，推進社區（村）養老服務站用房面積逐步達標。成都市的養老設施建設標準可供西安參考借鑒。

2.繼續加大養老服務設施硬件更新改造投入力度。在繼續加大養老基礎設施建設的同時，還應對一些年代久遠的專業養老機構陳舊設施設備進行更新改造;加強對社區（村）居家養老服務設施設備配套。

3. 整合城區國有房產資源為養老服務所用。針對城區養老需求旺盛、養老服務設施不足的突出問題，建議房管部門對政府、事業單位的公有房產進行清理，對一些長期閑置的公有房產，采取無償或低償的方式，用于舉辦養老服務機構，作為解決城區養老設施不足的重要突破口。

4.加強城市公共無障礙設施改造和農村公共基礎設施建設。制定城市老舊小區改造計劃，在老年人居住密集的小區加建電梯、修建無障礙通道[3];將農村公共基礎設施建設納入到鄉村振興計劃之中，利用國家政策，改善提升農村老人的生存環境;農村衛生廁所改建項目要綜合考慮各方面需求，納入適老標準與條件，滿足老年人的日常生活需求。

（四）加大財政投入，提高養老服務運營補貼標準

1. 建立全市社會養老項目整體財政預算制度。在財政預算中，設置“社會養老服務”科目，將居家養老服務設施建設、運營補貼、醫養結合服務、社會組織培育、護理員培訓、困難老人補貼等項目納入進去，明確投入方向，形成逐年增長機制，發揮財政資金在養老服務中的基礎性作用。

3.提高農村幸福院運營補貼標準，逐步縮小城鄉居家養老服務運營補貼差距。西安市財政對農村幸福院的運營補貼只有1-1.5萬元，補貼標準偏低。應提高農村幸福院運營補貼標準，逐步與城市社區服務站補貼標準持平，縮小城鄉補貼差距。可參照成都市的標準。

4.制定區縣財政養老補貼配套標準，落實資金配套。各區縣要在市級各項養老服務財政補貼的基礎上，加大資金配套力度，至少要保證30%的配套水平。

5. 加強督導調查，解決政策資金落地問題。要加大對政府運營補貼經費的監管，對撥付、使用情況進行抽查評估，對資金落實不到位的區縣、街辦（鎮）進行整頓、懲處，切實解決居家養老服務站、幸福院運營資金發放不及時、上級補貼政策基層不落實問題。

（五）構建“六體一位”的居家養老服務體系，擴大養老服務供給

構建以社區嵌入式微型養老機構、智慧化社區虛擬養老院、社區養老服務站、政府購買服務、志愿者服務、家庭養老“六位一體”的居家養老服務體系，建立健全社區（村）老齡工作組、專業化社會組織、志愿者團隊等多主體協作的居家養老服務網絡。[4]

1.積極扶持和推廣社區嵌入式微型養老機構與智慧化社區虛擬養老院的新服務模式。將社區嵌入式微型養老機構與智慧化社區虛擬養老院作為破解城區“養老難”的重要突破口，加大培育與扶持力度，并向全市逐步推廣?？山梃b成都市的經驗做法。

2. 加強社區（村）居家養老服務基層組織隊伍建設，承擔社區公益性養老服務項目。以社區居家養老服務站與農村幸福院為陣地，建立老齡工作小組，按照所在社區500名老人配置1名工作人員的比例，配備專職人員，專職人員薪資參照公益性崗位或保潔員工資標準列支。老齡工作小組專門負責老年人組織管理、服務站日常管理、組織老年人集體學習、文化娛樂活動組織、緊急救助、獨居老人巡視關愛、老年政策信息與生活信息、志愿者隊伍建設與志愿服務活動安排、社會組織服務監督與質量評估等公益性方面的服務，滿足城鄉老人對文體活動、社會參與以及維權方面的服務需求。

3. 加大社會組織培育力度，承接專業化養老服務項目。社區居家服務站和農村幸福院應與專業化社會組織、企業結盟，為社區老人提供醫療保健康復、家政服務、心理咨詢、失能老人社區托管、老年助餐、理發、日常維修、生命體征監測、代購、陪診、老年教育等集中或上門的有償、低償服務，滿足老年人尤其是獨居、空巢、失能等居家老人的個性化需求。在社會組織發展初期，政府應出臺社會組織培育扶持政策，促進涉老社會組織發展壯大。

4. 為進入社區的服務機構提供支持。社區老齡工作小組要為社會志愿者團隊、社會組織、企業進駐社區開展服務開綠燈，提供支持與監管。收集并建立社區周邊服務機構、社會志愿者團隊的信息庫，將組織名稱、服務內容、服務對象、收費標準、監督方式等信息向社區老人公布，供社區有需要的老人選擇，社區老齡工作小組負責與服務方對接協調與監管事宜。

5. 積極組建社區老年志愿者服務隊伍。志愿者隊伍主要開展老年人心理慰藉、扶貧幫困、家務勞動等免費公益性服務。志愿者隊伍可分為社會志愿者團隊和社區志愿者團隊，為了滿足老年人的社會參與需求，應將組建社區老年志愿者團隊作為一項重要工作抓起來。

6. 積極推進養老服務技術手段更新。盡快建立社區養老服務熱線，為孤寡獨居老人安裝家庭呼叫器。建立智能化養老服務平臺，引進智能居家服務技術手段，提供信息化服務與監測、監控及報警服務?？山梃b杭州市的做法。[5]

7. 完善家庭政策，支持家庭養老。首先，為失能、失智老人家庭照顧者提供指導與“喘息服務”。要關注和重視失能老人家庭照顧者的生存困境，出臺失能老人家庭照顧者補償政策，給予失能老人家庭照顧者一定的經濟補償;將失能老人護理上門指導服務與“喘息服務”納入政府購買服務政策范疇，明確服務時間與服務內容，由社會組織提供，在這方面可借鑒杭州市的做法。其次，政府、企事業單位要逐步建立女子照料父母的帶薪假期制度，支持子女履行照顧義務。

（六）優先服務失能、失智、獨居、空巢老人，滿足其養老服務需求

1. 擴大失能老人護理服務補貼范圍。目前西安市失能老人護理服務補貼政策范圍是五保、三無、低保貧困家庭的失能老人，補貼范圍太小，應將中低收入家庭的失能老人納入政策補貼范圍。成都市、杭州市做法值得借鑒。

2. 建立困難老人關愛探視長效工作機制。采取低償志愿幫扶的方式或政府購買服務的方式，確定社區志愿人員或社會組織，定期到獨居、空巢老人家庭專訪探視，對其提供心理慰藉、緊急救助服務。在困難老人關愛方面，引入社會工作方法，使這類老人得到更專業化服務?？蓪W習外地經驗做法。

3. 重視老年癡呆病患者的護理服務問題。目前西安市還沒有建立老年癡呆病患者專業照護機構，這類老年患者普遍由家庭成員護理，家庭照顧者十分辛苦。應嘗試探索開展老年癡呆患者的專業照護服務，以滿足這類家庭的剛性需求?？山梃b國外經驗。

（七）加強養老服務隊伍建設，培養養老服務專業人才

1. 制定西安市養老服務人才發展規劃。在護理專業設置、建立實訓基地、社保補貼、職業獎勵等方面出臺具體政策，發揮出培養人員、輸入人才、穩定人才的作用。積極與各高等院校對接，依托職業教育院校設立養老服務專業或培訓基地;為選擇護理專業的學生提供學費支持，學成后要求留西安工作;政府為入職養老護理院的年輕護理專業人員提供一定社會保險補貼;解決養老機構醫技護理人員在職稱評定、工資福利等方面的問題，讓他們享受與醫療機構執業人員同等的晉升機會;研究制定專業護理人員從業獎補政策，根據從業年限給予一定資金獎勵、購房優惠，可參照浙江省杭州市的獎補辦法與成都市人才培養計劃。另外，加強宣傳與榮譽表彰，鼓勵更多專業人員從事養老護理工作。

2. 全面培養養老服務人才。養老服務人員培訓要照顧到機構、社區（村）、志愿者、家庭照顧者等多類群體的需求。[6]首先，在養老機構層面，對院長、管理層（業務管理、后勤管理）、護理人員進行分類培訓，創新培訓方式與內容。其次，在居家養老服務站、農村幸福院與志愿者層面，目前對這類人群的培訓安排較少，應以提升管理能力、服務意識、活動組織能力為主要培訓內容。第三，針對失能老人家庭照顧者培訓，應確立培訓機構，采取政府購買服務的方式，上門進行一對一培訓。市級應制定培訓計劃，從2019年開始，定期開展。

（八）發展老年志愿者，給老年人提供融入社會的機會

探索研究志愿服務機制，有目標、有計劃地組建社區為老服務志愿者隊伍，定期開展為老服務。鼓勵社區中有專長、有時間、有精力、有熱情的老年人組成不同形式的為老服務志愿小組。在社區營造年輕人服務老年人、低齡老人服務高齡老人、健康老人服務身體不方便老人的志愿服務氛圍。

（九）加強宣傳，營造敬老愛老社會氛圍

利用電視、網絡、報紙、大型節慶活動等多種形式，加大養老政策、養老服務信息、養老服務先進人物、老年公益性人物等宣傳表彰力度，通過正能量引導、創建全社會共同關心、支持養老服務發展的良好環境。