官僚主義語境下的異議及其管理研究

王華偉

摘? ?要： 官僚制被認為是現代社會中占有支配地位的基本組織形式，奠定了現代組織理論的基礎。然而無法否認的是，官僚制最大的弊病官僚主義廣泛存在于組織之中，具體表現為人浮于事、機構臃腫、職責不清、領導權威壓倒一切等。OLeary在《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》中所描述的種種游擊隊現象就是對抗公共組織中最顯著的官僚主義弊病的現實案例。對書中一個案例進行詳細分析，可以探討當中存在的官僚主義作風與所采取的異議行動，剖析異議的本質，并提出對策建議。

關鍵詞： 官僚制; 官僚主義; 異議

中圖分類號： C936? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.010

一、引言

馬克斯·韋伯提出的官僚制被認為是現代社會中占有支配地位的基本組織形式，奠定了現代組織理論的基礎。其所倡導的理性主義備受推崇，從技術角度而言，官僚制顯然是行之有效的工具。然而，不可否認的是，由于其局限性，在面對日益復雜的行政管理挑戰中，它試圖超越其本身的工具性能，從而變成一種獨立的力量，因此能對社會性格和目標施加影響，即有擴大自身權力，超越工具理性的傾向。[1]官僚制要求上級領導用強制權威讓組織中的人服從，忽視了千人千面，百人百姓。官僚組織中的人，具有主觀能動性，彈性潛能大，是一種履行公共職能的工具，是一種必要的管理要素，同時也是一種稀缺的資源。

西方主流政治學派在20世紀30年代以來，對官僚制的批評不絕于耳，紛紛提出替代方案，其中最受關注是徹底取代派——戴維·奧斯本的《改革政府》以及部分修正派——邁克爾·巴澤雷的《突破官僚制》。而張康之（2001）[2]，魏娜（2002）[3]，周發源、丁知平（2005）[4]，徐光（2010）[5]，曾凡軍、李建輝（2012）[6]將官僚制的弊端歸納為以下幾個方面：一是組織僵化、機構臃腫，缺乏生機與活力;二是過度強調理性主義，導致人的異化;三是由具有專業知識技術的精英統治，形成“文官專政”，阻礙民主進程的實現;四是目標與手段倒置，損害了組織中的效率。

邁克爾·巴澤雷在《突破官僚制》中，認為官僚改革運動遺留下了一些根深蒂固的習慣思想[7]，這些習慣思想和他們所構成的思想體系被稱為官僚范式，實際上導致了政府責任弱化、誤導。作者關注一個州政府如何齊心協力克服官僚制和政策的約束，包括了如何處理參謀、行政、監督部門之間關系的原則，還包括在管理概念的歷史進程中，對新觀念有偏見的事實。[8]

官僚制導致官僚主義是一個不爭的真實，雖然兩者并不相等同，但是在官僚制中不斷地滋生出官僚主義卻是無疑的，或者說官僚制總是與官僚主義聯系在一起。因此，官僚制有著天然地產生官僚主義（官僚病）的傾向，這也是官僚制所具有的致命缺陷。[2]奧斯本在《改革政府》中批評的官僚主義是“煙囪工業時代盛行的老式官僚主義”，這種官僚主義從最好的意義上說，也是一架精密的機械力學的機器，每個齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所在那里，甲齒輪轉一圈，乙齒輪按設計轉兩圈，多一秒少一秒的角度都不行。這樣就形成了一個剛性的系統，沒有靈活性，沒有主動精神，只有齒輪之間的被動。官僚制所謂的效率推到極致只能是局部的效率，所謂的理性推到極端就會模糊了目的，失去了使命感。理性和效率也常常以社會效益為代價。另外一個弊端是對專門技術的崇拜和依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業化單位來解決不斷出現的新老問題。這就導致了“鴿籠”的無休止擴大。部門與部門重疊，機構與機構交叉，最后形成官僚主義的大迷宮。這種機械性官僚體制的后果是得過且過和不負責任，不求有功但求無過。[9]針對上述官僚主義的弊端，作者開出了“企業家精神”的藥方，提出十條具體的改革實踐建議。

關于官僚主義這一概念，國內學者王亞南曾在《中國官僚政治》中這樣描述官僚主義的作風：“講形式，打官腔，事事但求形式上能交代，一味被動地刻板的應付，一味把責任向上或向下推諉。”[10]李德全（2004）認為：“官僚主義是指脫離實際、脫離群眾、不關心群眾利益，只知道發號施令而不進行調查研究的工作作風和領導作風。”其具體表現為“辦事拖拉、人浮于事、互相推諉、工作扯皮、紀律松弛、惰性十足、職責不清、手續繁瑣、程序紊亂、長官意志、主觀主義、機構臃腫、不負責任、公文旅行等等。”[11]這與鐘愛軍（1999）的定義不謀而合：“官僚主義一般是指官僚脫離實際，不關心公眾利益，官氣十足，鋪張浪費，貪圖個人安逸和享受，導致工作效果和效率低下的工作作風和領導作風。”[12]由此可見，國內學者對官僚主義這一概念形成了共識，一致認為官僚制的最大缺陷就是滋生和產生官僚主義（官僚病）。

根據上述定義，美國學者OLeary在《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》書中所描述的種種游擊隊現象就是對抗公共組織中最顯著的官僚主義弊病，即組織僵化，缺乏活力，領導權威壓倒一切，下級對上級畢恭畢敬，不敢越雷池一步，從而導致組織內部無法盤活資源，造成嚴重的公共資源浪費。因此，由于個人具有主觀能動性，許多持不同意見的下級會對上級的行動提出異議，并利用各種方式反對上級領導，作者在書中花費大量筆墨詳盡描述了這些異議的提出過程。

二、官僚主義語境下的異議研究

《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》一書的中文書名譯為《異議的倫理：游擊隊政府的管理》，奪人眼球，噱頭十足。所謂游擊隊政府，指下級公務員公開或私下違背上司意愿的一種行動。換句話講，即提出異議的一種形式，那些對公共組織、項目方案或者個人感到不滿的下屬，向社會提出異議，然而出于策略原因，他們通常不會選擇公開表達出自己的不同意見，而是私下秘密行動，這樣一種非公開的秘密行動被作者比喻為“游擊隊”[13]。