監察法的程序分級遞進研究

鞏建萍 張繼英

摘? ?要： 新頒布的《中華人民共和國監察法》整合了原政府監察機關、審計機關、人民檢察院反貪和反瀆職務犯罪偵查以及預防職務犯罪的多項職能，實現了黨對反腐敗工作的統一領導和監察全覆蓋。這種新型而獨特的制度確立了監察職能的復合性，其程序是從黨紀檢查—行政監督—犯罪調查的過渡。監察程序的過渡性規定，確立了監察機關依法行使監察職權時應當遵循一定的步驟，為了在實施效果上實現國家監察法的立法預期，應當對復合的程序予以適當分級，對不同等級的權力予以遞進式轉換，在程序的確保和督促前提下，合理、高效地行使職權、履行職責做好國家監察工作。

關鍵詞： 監察法程序; 分級遞進; 原則; 路徑

中圖分類號： D920? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.016

一、問題的提出

新頒布的《中華人民共和國監察法》作為中國特色社會主義法治建設一部重要的法律，為了實現對所有公職人員行使權力的有效監督和國家監察權的全面覆蓋;實現審判機關、檢察機關、監察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件中互相配合，互相制約;保障案件當事人的合法權益;達到懲戒與教育相結合，寬嚴相濟等立法目標和原則，必然要通過合理有效公正的程序設置，劃定國家監察權行使的路徑，實現其應有的法律價值。

《監察法》作為內容龐雜、體系交叉且涉及國家體制改革的重要法律，因其立法時間緊迫，采取了簡約式、列舉式等原則性規定，將實體與程序、組織與職權等不同法律體系和不同權力層級復合濃縮在69個條款里，其中關于程序的規定也僅有15條。簡約的同時，勢必帶來法律適用和執行中的困難。如受限于《監察法》層級和體量的限制，文本表述概括性強，不夠明晰;由于調查程序未能具體區分黨紀調查、政紀調查和刑事調查，或可因為調查對象、調查方式、調查措施和調查強制性的諸多不同，出現程序的混淆、借用或規避，由此產生與刑事審判證據銜接困難等問題。

在全面依法治國總格局下，監察機關依法行使監察職權時應當遵循一定的步驟，即監察程序。一方面，理想狀態下的監察活動必須基于法定事實、運用法定職權、按照法定要求在法定期限內做出符合法律預期的效果。在這一過程中，任何一個構成要素違反法律規定都會影響到監察行為合法性。另一方面，理想狀態下的法定監察程序確保和督促國家監察機關能夠在遵循法律秩序的前提下合理、高效地行使職權，履行職責，不僅能在程序上做好國家監察工作，更要在實施效果上實現國家監察法的立法預期。同時，為避免權力的恣意混淆和濫用，有必要通過程序的分級遞進促進權力之間的分工。本文圍繞監察法之程序完備，探索性提出《監察法》程序分級遞進的必要性，論述《監察法》程序分級遞進的概念、原則與路徑。

二、《監察法》程序分級遞進的必要性

（一）程序分級遞進是實現監察全覆蓋的基礎

《監察法》創立了監察全覆蓋的制度，其“依托紀檢、拓展監察、銜接司法”[1]的結構，自然形成不同的權力層級，為保證集中統一權威高效的監察實體有效運行，需要有相應的程序措施來保障權力層級相互之間的協調銜接，為實現權利和行使職權提供必要的規則、方式和秩序。不僅具有形式上的一致性，而且應當具有內在的實質上的一致性，形成邏輯清晰、程序嚴密、有效銜接的程序分級遞進制，是實現監察全覆蓋的基礎。

1. 機構整合的需要。《監察法》整合了原政府監察機關、審計機關、人民檢察院反貪和反瀆職務犯罪偵查以及預防職務犯罪的多項職能，實現了黨對反腐敗工作的統一領導和監察全覆蓋。但是，監察職能的整合不是簡單的職能疊加，而是在中國共產黨的領導下，構建起全新的規范化制度化的載體，這種新型而獨特的制度確立了監察職能的復合性，即黨內監督與國家監督的有機統一、依法治黨與依法治國的深度融合。其法律形式確立了監察工作三大職責即從黨紀檢查—行政監督—犯罪調查的過渡，呈現出分級遞進的特征。圍繞這一特征，重要的是將分級遞進規范化。

2. 職能分級的需要。《監察法》建立了一種全新的紀律（包括黨紀、政紀），和法律有著嚴格區分的“二元復合法律體制”，其職能本身具有形式結構的層級性。如在適用黨紀、政紀和法律、法規上具有重大區別，在紀律和法律不同體系中還有各自不同的規則、規定、辦法、細則。特別是“我國法律制度是行政違法（違法違紀）與刑事犯罪有根本區別的二元性法律制度和處置機制、體制。”[2] 而《監察法》對于程序的規定過于寬泛，在紀律與法律之間的銜接上缺少實踐操作的細節規定，為了便于實現記、法銜接，應當進一步制定出規范和系統的分級細則，方能確保全覆蓋的整體效能以及權威高效。

3. 職能差異的需要。《監察法》規定監察工作三項職能：即監督、調查、處置的三大監察權，涉及面廣、涉及層次多、涉及對象種類復雜。既有教育、督導、督查、監督等多個角度;又有黨紀問責、政紀問責、處分和法律處罰等多個層次;還有黨規、政規、法規、法律等方方面面。雖然三項職能所規范和調整的內容不同，作用不同，結果也不同，但是彼此之間必須保證監察法的一致性。為了避免出現相互沖突、相互越位、相互扯皮，保證體系和實質內容的一致性，既要有分工，又要有上下聯動，對于這種樹狀的分枝分杈體制，“在不同主體或者同一主體享有、行使多種不同權力時應遵循程序分離原則。”[3] 為了有效實現不同程序的目的和程序功能， 有必要通過程序促進權力之間的分工，建立起與職能差異相適應的程序分級遞進式制度，實現制度安排與實際操作的有效銜接，形成“一加一大于二”的制度合力。

（二）程序分級遞進是監察權規范運行的重要保障

《監察法》在紀律和法律程序上的規定過于籠統，如對于收集、固定、審查、運用證據的相關規定，要求“應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”。此規定雖然突出了刑事調查以審判為中心的結果，卻未能區分黨紀調查、政紀調查和刑事調查的不同。相對于黨紀調查、政紀調查，其調查證據的使用和結果，最嚴厲的也僅是“開除xx”，一般不適用剝奪人身自由等強制措施。因此，有必要對三項調查的職能權限、調查措施、調查結果、證據規則等方面予以適當分級遞進，做出不同的程序規定，以區別差異。依據中央關于全面推進依法治國等重大問題的決定，《監察法》在實體規定中除了堅持健全事實認定符合客觀真相，辦案結果符合實體公正，同時在辦案過程中應當遵循程序公正的法律制度，確保監察程序規范運行。[4]

（三）程序分級遞進是監察內部銜接和司法銜接的現實需要

《監察法》以紀律—監察—法律的復合形式將相關的黨的紀律和行政紀律納入監察法體系，形成紀、法貫通關系，同時與《刑法》、《刑訴法》等法律形成新法與其他法的銜接關系。但是，由于《監察法》的高度概括性，在監察實踐中存在以下主要問題。

一是多處使用“按照管理權限”、“有關機關”、“有關規定”等模糊語言，不夠明晰，還需要大量援引原先黨政、紀檢部門使用的其他規范性文件。二是對談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項調查措施的適用范圍、啟動程序、審批流程、具體要求、如何確保調查措施嚴謹規范等等，都還處于黨紀政紀條例規定以及試行階段，在適用談話、詢問、訊問以及違紀調查和涉嫌犯罪調查等方面可能存在程序的混用、越界，有待于用程序細則予以規范。三是沒有區分政務違紀、嚴重違紀和涉嫌職務犯罪的界限，（例如傷害、輕傷害和重傷害的界定）。四是沒有明確規定調查主體和調查機構的分立（如許多監察機構已經將教育與預防犯罪、違紀調查和涉嫌犯罪調查區分為三大部門）及各自職責范圍，可能出現案件移交障礙或扯皮。據此，監察程序的分級遞進既是監察權規范運行的重要保障，亦是監察內部銜接和司法銜接的現實需要。

三、《監察法》程序分級遞進的概念、原則與路徑

（一）程序分級遞進的概念、原則

《監察法》程序分級遞進是指不同性質或屬性的權力組合在一起時，應當依據權力性質的差異或不同，對復合的監察職能予以適當分級，對不同屬性的權力予以分階段遞進式層級轉換，使不同法律程序之間銜接有序，層層遞進，充分發揮制度合力，確保合理、高效地行使職權，正確履行監察職責，進而達到不同程序目的和各自程序功能的有效實現。

1. 程序法定原則。即按照事先設定好的分級遞進程序有助于程序正義的實現。首先，《監察法》作為特殊法，為了確保與黨紀、政紀處置以及與刑事訴訟法的有效銜接，應當依照事先設定的程序，對不同的監察職權和不同的監察手段，通過程序法定適當分級遞進予以規范，使不同權力受到不同程序的限制，防止權力的異化和濫用，實現程序正義。其次，為了確保監察工作各個階段即黨紀、政紀處置的各個階段及其與刑事訴訟各個階段的有效銜接，應當對各個階段必須遵守的具體程序予以規范。如《監察法》將對職務違法和職務犯罪的調查通稱為“監察調查”，此“調查”雖然不能完全等同于刑事偵查，但是由于搜查、留置等調查措施所具有的強制性質， 實質上具有相同的偵查性。因此，監察機關進行的職務犯罪調查活動應當嚴格依照刑事訴訟法的規定，并與刑事訴訟法的相關規定取得一致。卞建林認為，這涉及國家法治的統一、完整和尊嚴。最后，相關的黨政紀律已經被納入《監察法》，成為法律的一部分，具有了法律效力，必然要遵循法律的原則，其所涉及的紀律調查也應當遵循和適用程序法定原則。事實上，在紀律程序中適用刑事訴訟的基本原則，亦是十分必要和重要的。在北京召開的第17屆國際刑法學大會所通過的《關于刑事訴訟原則在紀律程序中的適用》決議中闡述：“在紀律程序中， 被告人必須享有受到公正并且快速審理的重要權利， 包括：無罪推定及與之相關的疑罪從無;對辯護權的尊重， 包括保持沉默的權利、不以任何方式合作以自證其罪責、詢問或者通過律師詢問不利于己的證人以及與控方平等地獲得本方證人的權利;被告知決定之根據的權利;在紀律程序的全過程， 被告人必須有權獲得一名由他親自選定的獨立的律師的有效幫助;等等。”[5]

2. 公正原則。程序公正是體現監察公平正義的一項基本原則，監察法程序的公正性在于一切監察行為應當遵守一定的正當過程，在整個監察活動中，無論是進行廉政教育、批評與自我批評等一般性監督，還是調查違紀違法，甚至是調查職務犯罪，都必須依照程序進行。程序公正的另一方面，則是體現人權意識。相對于社會群體而言，公職人員是一個特殊的權力和利益群體，在其必須遵守特定的公職人員紀律、法律約束的同時，也有不受濫用權力侵害并受到人權保護的權利。程序公正性還體現在對與公職人員這個特殊群體相關聯的邊緣化群體（包括行賄人及親屬等），在成為《監察法》相對人時，也應當遵循公正原則和程序。此外，程序公正對于在全社會形成公平正義、對于廣大社會成員對于《監察法》的認同和信任，具有現實意義。打鐵還需自身硬，身為監督者，自身對程序的遵守，起到示范作用并樹立權威。

3. 適當性原則。適當性是指何種職權與何種行為方式和手段的合適恰當。在監察法程序中引用適當性，是指調查人與被調查人或相對人之間在不同階段所采取的調查方式、手段應當遵守最低限度的程序公正且有助于目的的實現。

《監察法》的復合性決定了調查人與被調查人或相對人之間所采取的行為具有以下不同。（1）調查對象不同。既有職務違紀違法人，還有非職務相對人（行賄人、家屬、共犯等）;既有職務違紀違法，還有職務犯罪。（2）調查方式不同，既有談話函詢，還有訊問;既有陳述、批評與自我批評，還有搜查、留置。（3）內容不同，執紀監督一般有“四種形態”，主要采取批評和自我批評、談話、輕處分、職位調整等紀律性手段達到教育目的;審查調查部門則采用查封、扣押、限制人身自由等具有強制性的措施。（4）處罰不同，既有警告、記過等輕處分;又有撤職、開除等重處分;還有移送起訴、判處刑事處罰等。

針對上述不同，適當性要求一是職權與行為方式、手段的適當性，即依照權力性質適當分級，依照權力屬性的不同階段遞進式過渡。二是黨紀、政紀與涉嫌刑事犯罪的案件可能有交叉過渡，需要按照權力交錯的需要適當分級遞進。適當性體現了層層遞進、銜接有序的邏輯性和科學性，有利于最低限度程序正義的實現。

（二）《監察法》程序分級遞進的路徑

依據監察委員會三大職責，設立監督、調查、處置的類別分級，同時依據違紀違法調查程序（即執紀監督部門的調查程序）和涉嫌犯罪調查程序（即審查調查部門的程序）依次設置分級遞進式程序。

1. 監督程序。（1）完善全程監督程序。《監察法》對監督職責的規定比較原則、概括，主要應從以下方面完善程序。一是依據《中國共產黨黨內監督條例》，區分六類違紀行為（即政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律），針對不同主體，明確監督職責，規定具體監督措施，建立銜接機制。二是進一步明確黨委、黨組、紀委之間日常監督管理的權限;明確黨內監督八類方式（即黨委（黨組）的日常管理監督、巡視監督、組織生活制度、黨內談話制度、干部考察考核制度、述職述廉制度、報告制度、插手干預重大事項記錄制度）和紀委執紀監督六類方式（派駐監督、信訪監督、黨風廉政意見回復、談話提醒和約談函詢制度、審查監督、通報曝光制度）的原則、任務和程序;特別要明確談話、函詢的時間、地點、方式和批準、監督等程序。三是將《中國共產黨黨內監督條例》等相關法規、規定上升為《監察法》監督程序的具體規定，或是在《監察法》程序細則中明確寫明“監督程序適用《中國共產黨黨內監督條例》”。（2）內部組織結構的遞進分級銜接。監察委整合后，進行職能分離，整合專門的執紀監督部門，負責日常執紀監督;整合審查調查部門，專司初步核實和立案審查調查;新成立了“案件監督管理室”，來落實《監察法》第三十六條第二款。新成立的“案件監督管理室”目前仍在探索階段，其流程是：接受信訪部門移送的問題線索—轉交審查調查部門查辦—辦結后再返回“案件監督管理室”接受審核把關（“案件監督管理室”有權要求調查部門補充證據或重新調查）—之后再次返回審查調查部門移送起訴。“案件監督管理室”主要起到紀委、監察委領導部門的參謀、助手作用。

筆者認為，機構設置應當遵循辦案實踐的需要，工作流程要考慮監督和效率的科學配比，內部組織結構的設定應當依照遞進分級的原則，就比如流水線上的每一道工序，都應當有不同的審驗標準，用標準檢驗的同時，應考慮減少主觀臆斷、流程的反復和時間成本、適用成本。

2. 調查程序。依據權力性質和屬性分為違紀違法調查程序和涉嫌犯罪調查程序兩類。遵循黨政、行政的歸黨政、行政;涉嫌犯罪的歸刑事調查的分級遞進原則。

（1）違紀違法調查程序（即執紀監督部門的調查程序）。執紀監督負責日常的違紀違法調查，其特點一是已經形成的規范性、系統性的紀檢監察執紀審查程序需要進一步上升為法律程序：《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》對紀檢監察的執紀審查程序有嚴格的規定，其程序對紀檢監察紀律審查的管轄—受理與登記—談話函詢—初步核實—審查立案—執紀審查（包括查封、扣押、凍結等行政強制措施）—違紀事實見面—審查結果集體審議—移送等每個環節都有相關的程序規定，同時規定了回避和相關注意事項。需要說明的是上述環節中的審查立案，是以職務違法為前提的違紀違法行為的立案，不包括刑事立案。職務違紀調查與刑事立案調查應當有嚴格區分標準。

特點二是整合后的執紀監督與審查調查部門之間的銜接程序，應遵循以下分級遞進原則。第一，黨紀、政紀的違紀違法調查措施比刑事調查措施的適用要寬松，一般不適用剝奪人身自由等強制性措施。應當制定執紀調查移送刑事調查的標準和適用強制措施的條件。同時，從線索管理到立案，執紀監督和審查調查部門等均可能出現案件交叉，即黨紀、政紀與刑事的交錯過渡，凡是發現涉罪案件，應當依照事先制定的標準（如案件重大程度或危害程度、涉嫌貪污受賄的具體數額）移送犯罪調查先行處理，待刑事處罰后再移送執紀監督部門給予紀律處分，以防貽誤刑事調查的時機，同時便于加快刑事訴訟的流程即快速審理案件，遵循同一涉案事實刑事處理優先，即“先刑后紀（民）”。“紀在法前并不意味著紀律處理要在司法處理之前，而是指紀律底線劃在法律底線之前，要把紀律和規矩挺在法律前面，實際上是紀嚴于法的衍生說法。黨員干部既違反黨內規則，也觸犯國家法律，其行為會受到黨政紀和刑事的雙重處理，在更高的水平上實現紀法分離和紀法貫通。”[6] 第二，違紀違法調查不得使用犯罪調查手段，不可要求犯罪調查部門協助，即審查調查部門不可插手執紀監督調查。比如公安機關不能越權插手經濟糾紛。同理，在收集證據方面，也應當貫穿前述原則。執紀監督調查的證據不能直接作為犯罪證據使用，但是，可以分階段遞進，由犯罪調查部門進一步轉換證據，固定證據、在違法調查證據基礎上再次訊問證實方可進入刑事訴訟程序。第三，建立與刑法罪名相對應的違紀違法調查與涉嫌犯罪調查的銜接制度。

（2）涉嫌犯罪調查程序（即審查調查部門的程序）。

首先，條例、法規與法律的分級遞進。

一是管轄的分級遞進。《監察法》的管轄范圍主要有涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪等行為。中紀委、國家監委印發了《國家監察委員會管轄規定（試行）》（以下簡稱“國家監委管轄（試行）”），暫時確定國家監察委的管轄范圍，具體包括6類犯罪88個罪名，此“試行”規定還有待于通過人大立法形式進一步明確級別管轄、地域管轄的標準。比如：級別管轄標準之一是案件重大程度和影響范圍，而案件的重大程度是以貪污或受賄等職務犯罪的數額依次分級遞進的。但是，在《刑法》規定不同犯罪的起刑、量刑數額的境況下，《監察法》并沒有相對應的規定，特別是沒有違紀、違法和涉嫌犯罪的數額規定，不僅會帶來管轄、立案、采取何種強制措施、罪與非罪界限等一系列執法困難，甚至造成權力監督的真空，或“以紀代刑”重罪輕處，或“以刑代紀”冤假錯案的發生。

《監察法》第三十四條第二款關于管轄的規定似有歧義。“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”本文認為此規定忽略了“其他違法犯罪與一般刑事犯罪和重大刑事犯罪”所呈現的遞進分級的特點和區別。比如，司法實踐中，被調查人涉及重大殺人等嚴重刑事犯罪的，往往需要一定等級且專業性強的刑事偵查手段，如內蒙古自治區原政協副主席趙黎平故意殺人、受賄、非法持有槍支、非法儲存爆炸物案，由于趙曾多年在公安工作，其犯罪情節、手段和危害結果都十分嚴重。對于此類重大刑事案件，是以“主罪為主”由公安機關先行偵查，至于涉及受賄的職務犯罪，監察機關予以配合。為此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》確立的“主罪為主”原則，對于重大刑事犯罪案件體現了區別對待。而“國家監委管轄（試行）”對此類案件增加了協商管轄：即“由國家監察委員會與最高人民檢察院、公安部等機關協商解決管轄問題”。是否將其視為承認“主罪為主”？有待確定。

對監察委員會派駐或者派出機構、監察專員的設置和領導關系，《監察法》的規定過于原則，對監察委員會的派駐機構、派駐層級、派出范圍、組織形式等的具體設置缺少具體規定，給監察派駐制度留下了較大的制度空間，需在實踐中逐步細化、完善。《監察法》第十三條規定，對派駐監察機關、派出的監察專員等，有權依照管理權限，對公職人員進行監督，提出監察建議，同時賦予派駐監察機關、派出的監察專員調查和處置的權力。在“國家監委管轄（試行）”規定中，還規定了派出機構不僅可以調查職務違法，還可以調查職務犯罪。筆者認為，《監察法》規定的監察機關三級組織機構，最低一級是縣級，對縣以下的派出或者派駐機構、監察專員的權力應當做出具體規定，特別是涉及刑事調查以及黨紀處置的權力，應當予以規范。如縣以下派出機構因其調查職務犯罪的能力和經驗以及人員配備的不足，原則上不應當具有刑事調查的權力，包括不能使用訊問、凍結、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等刑事強制措施。但可以配合縣以上的監察機構依法進行上述刑事調查。此規定在于防止刑事權力的專屬性被隨意擴大或濫用，限于題域，本文不詳細論述其重要意義。

二是職務違紀、違法、嚴重職務違法或者職務犯罪定性的分級遞進。《監察法》第二十二條和第三十九條將“涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪”并列，忽略了上述四種行為存在事實上的遞進分級特征。如第二十二條對“留置”的三條規定。首先是被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪。其次是監察機關已經掌握部分違法犯罪事實及證據，且仍有重要問題需要進一步調查。最后是涉及案情重大、復雜的;可能逃跑、自殺的;可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的;可能有其他妨礙調查行為情形之一的。事實上，具備上述三點的行為已經屬于涉嫌職務犯罪了。如果“嚴重職務違法”的指向與職務犯罪相同，那么“嚴重職務違法或者職務犯罪”可以通稱為“涉嫌職務犯罪”（未判決之前的疑犯以“涉嫌犯罪”為準）。同理，第三十九條關于立案的規定，亦屬于“涉嫌職務犯罪”。

“違紀、違法、嚴重職務違法或者職務犯罪”本身呈現出行為的遞進式分級特征，重要的是如何定性上述行為。依據犯罪（或違紀違法）構成的基本要件（主體、主觀方面、犯罪客體、客觀方面）區分職務違紀違法、嚴重職務違法或者職務犯罪，是執行《監察法》的基本要件。據此，其定性的遞進分級是：職務違紀違法—涉嫌犯罪—移送審查調查部門—刑事立案—適用相應的刑事調查措施，以程序合法保障取證的合法性，達到與刑訴法要求相一致。

其次，涉嫌犯罪調查與批捕、起訴的分級遞進及銜接

《監察法》未明確規定“審查逮捕”環節，只是在第四十七條規定人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》，對監察機關移送的案件及被調查人采取強制措施。此規定在監察調查與人民檢察院審查逮捕之間留下較大制度空間。與此關聯，人民檢察院進行了內設機構改革，撤銷偵監廳和公訴廳，實行“捕訴一體”的辦案機制。審查逮捕留下的制度空間和偵監廳的撤銷，對監察機關刑事調查和人民檢察院的偵查監督提出如下新的問題與挑戰：

一是對監察機關職務犯罪調查的監督面臨新的問題。一是職務犯罪調查是從檢察院整體轉隸而來，區別只是偵查與調查名詞的不同，特別是監察委將執紀監督部門和審查調查部門分離后，其職務犯罪調查與檢察院原有的職務犯罪偵查實質上幾乎無區別。以往“審查逮捕”對于職務犯罪案件的偵查行為進行監督，已經是多年來行之有效且被法律固定的法律監督形式。通過審查逮捕對監察涉嫌職務犯罪立案，調查羈押的必要性、證據的合法性和調查活動的合法性，進而對調查活動實施法律監督，方可與刑訴法有效銜接。二是監察委涉及職務犯罪的調查只有上下級的領導制約，而無橫向的內部監督。上下級之間的領導關系多依賴于領導的判斷和決策，極易造成權力的失范，難免出現錯案。這與“有權必有責，用權受監督”相違。三是《監察法》中未規定律師介入監察委的調查，亦缺少外部監督。如何防止檢察院在法律監督中一味強調配合而削弱偵查監督甚至“聯合辦案”？四是有可能置我國憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法賦予檢察機關的法律監督權之一，即審查逮捕的法律監督權于虛置或規避。

二是對人民檢察院的偵查監督提出新挑戰。第一，是如何貫徹落實審查批準逮捕，避免可能造成審查逮捕的虛置;或有“逮捕”而無“審查”。第二，是如何落實立案監督的三種情形：如何對應當立案而不立案或者不應當立案而立案進行刑事調查的案件實行監督;如何落實要求說明不立案的理由，即對應當立案調查的案件而不立案調查予以監督;如何落實通知立案，即說明不立案理由不能成立的，應當立案。第三，是如何落實對監察刑事調查活動的監督。如監察機關是否對犯罪嫌疑人刑訊逼供、誘供;對被害人、證人以體罰、威脅、誘騙等非法手段收集證據;違反羈押期限和辦案期限等違反刑事訴訟法規定的行為。“捕訴一體”的實施，一方面節約了時間效率成本，另一方面對人民檢察院的“批捕”和“起訴”工作以及人員素質提出了新的要求。

針對監察法“審查逮捕”留下的制度空間，2018年10月修改后的刑事訴訟法專門增加了一條，即第一百七十條，一是規定了人民檢察院對于監察機關移送起訴的已經采取留置措施的案件，應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。二是規定了人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。此規定在事實上進一步確認了人民檢察院“審查逮捕”的職權，同時規定采取強制措施的期限為14天以及強制措施的變更，此期間不計入審查起訴期限。

總之，依照我國法律，檢察院不是單純的批捕、起訴部門，而是賦有立案監督、偵查監督（同時應包括對監察犯罪調查監督）、審判監督和執行監督的法律監督部門。“捕訴一體”雖然是檢察院內設機構的調整，但也需與憲法和刑訴法的規定有序銜接，確保審查逮捕和審查起訴各自獨立的程序價值。

3. 處置程序。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》規定了移送的三種情形：一是內部移送，即移送審理，是執紀審查部門向案件審理部門的移送;二是外部移送，即移送司法處理;三是移送主管單位處理，指移送有關單位分別給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等6大行政處分。

上述規定與《監察法》規定“處置”的四種情形略有交叉，應以《監察法》為準。“處置”的程序意義在于嚴格區分一般違紀、違法和嚴重違法與涉嫌犯罪的界限，防止出現本應移送的案件有意決定不移送，或者將本不應移送的案件有意決定移送，導致出現將極大損害法律平等性和《監察法》權威性的“以紀代刑”或“以刑代紀”現象。

四、結語

《監察法》是一部涉及面廣、內容紛繁復雜的復合型法律，其中的程序規定或篇章亦呈現出原則性、概括性等特征。如多處使用“有關規定”、“有關機關執行”等模糊詞語，表明監察法之程序存在深層次的分級和延伸的必要，同時需要在實踐中進一步細化完善。

《監察法》的生命力在于繼續深化國家監察體制改革，創造更多可復制可推廣的經驗，持之以恒把制度優勢轉化成治理效能。本文僅是對建立《監察法》之程序的分級遞進予以探索性的規范設定和淺析，以期拋磚引玉，進一步完善監察法之程序。