“PPP+青年公租房”模式推廣應用研究

(湖南財政經濟學院 湖南 長沙 410006)

初入社會工作的青年，由于工資收入較少，購買力較低，難以購買住房或支付城市中高昂的房租，但因不滿足申請廉租房的基本條件，往往面臨較大的住房壓力。為了保障這一群體的生活質量，完善青年保障性住房體制尤為重要，建成青年公共租賃房(下面簡稱青年公租房)有利于緩解這一問題。依據國內外目前青年公共住房項目建設的實際情況來看，采用引民間資本入青年公租房項目的PPP模式最為適宜。

一、“PPP+青年公租房”模式的必要性

作為建設新時代中國特色社會主義國家的新生力量，處于事業起步期的青年群體承受著較大的住房壓力，社會各界對此問題都極為關注。當前，建設青年公租房必須要解決融資問題，PPP(Public-Private Partnerships)融資模式是指在政府公共部門與私營部門互助過程中，讓非公共部分所掌控的資本介入供應大眾都能使用的產品和可以享受的服務，從而達成協作各方抵達比預期獨自實行更為有益的成果。

(一)補足資金斷口

由于各地政府財政有限，開發青年公租房有巨大的資金需求。青年公租房是準公共產品，并非是私人所有，而資本存在逐利性，因此私企不愿進入利潤前景低下的青年公租房領域。另外，青年公租房需求量大，僅僅依靠政府撥款難以維持，因此會出現資金短缺的現象，青年公租房的順利建造要求政府探索更廣闊的資金來源。供給側結構性改革是當下我國開展經濟工作的核心，中央財政資金需要投入各個方面以解決重重問題，青年住房保障可獲得的中央財政資金有限。目前國內樓市在限購的大環境下整體低迷，地方政府加大了對融資平臺的整頓，使地方政府的財政收入縮水較多。

(二)借助私營部門降低項目成本

PPP融資模式能夠完成更高的金融功效，貫徹落實物有所值，PPP融資項目依托利潤共享、危機共擔的同伴關系，可以很好地讓項目的團體本金下降，PPP項目在一定程度還能提高項目建設的時間效率。借助民辦企業的融資資本與實力來運作PPP模式，項目的可用本金能夠得到充分利用。政府與私營部門合作，有助于提升青年公租房供應效率和服務水準，私營部門可以發揮在技術手段、運營管理、專業儲備等方面的優勢，解決政府方在項目中無法攻克的難題，保障公共資金最大限度地使用。有私營部門的專業性經營加持，可降低項目成本。

(三)為民間資本拓寬新的投資領域

當前全球經濟增速下降，國家面臨經濟下行的壓力，民間資本的流向受限。地下錢莊、游資炒作農產品、中美貿易摩擦等金融問題增加了國家經濟發展的不穩定性，股市、樓市的現狀都不太樂觀，民間資本急需流入新型投資渠道。“PPP+青年公租房”模式為民間資本拓寬了新的投資領域，該模式有助于政府更好地與市場導向相協調，能夠充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，形成健康可持續發展的投資領域，有利于民間資本的良性流動。

二、“PPP+青年公租房”模式的可行性

當前經濟社會快速發展，應屆畢業生的數量也不斷增長，這就需要大量的廉價青年公租房來解決青年勞動力的基本住房需要。在中國社會發展的過程中，房價的一路飆升也催生了青年公租房 PPP融資模式，PPP模式以其獨有的優勢特點協助政府建設惠民利民工程，政府采用這一全新的融資模式建造青年公租房，既能在一定程度上減輕政府的財政負擔，也能取得良好的社會反響。

(一)優勢互補

PPP融資模式是私營部門介入公租房建立及經營的有益模式，它具有一定的優勢。該模式可以為政府在更長的時間段內融入更多的本金，操縱私營部門擅長的經驗優勢以提升資本運營效率，減輕公共部門的資金壓力，加速公租房建造進程。為解決PPP融資模式應用于公租房項目中尚存的難點，國內相關學者專門從土地供應、投資收益和特準限期等方面進行了剖析，如政府方必須為民辦企業提供適配的經濟政策扶持，利用貿易配套均衡工程收益、差異化定價等方式處理項目中的資金問題，在節約成本的前提之下實現盈利。“PPP+青年公租房”模式適用于經濟發展新常態，符合供給側結構性改革的初衷，能夠補足資金斷口，有利于提高全要素生產率,挖掘供給側潛力。“PPP+青年公租房”模式可以滿足市場的需求，政府可通過政策資金上的扶持，達到私營部門、民間企業的利潤要求。

(二)政策支持

青年公租房項目PPP模式已有一些實踐經驗可以借鑒，政府也為此制定了戰略實施規劃。在國家政策的支持之下，PPP融資模式用于建造青年公租房項目有了制度保障。中國第一次使用 PPP融資模式是1984年廣東沙角 B電廠工程，漸漸地PPP融資模式運用到中原各個行業，例如，城市軌道交通、運動場、污水處理廠等項目。在2015年財政部會同住房城鄉建設部等六部門印發《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》(財綜〔2015〕15號)，指出激勵地方使用 PPP模式推進青年公租房投資建造和運營治理。在這項政策中，準確說明了財務戰略、稅收政策、采購原則、融資政策等政府支持 PPP模式公租房的政策編制，需要各省份從2015年開始引導民營企業開展公租房項目 PPP模式實驗工程，國內有推行實施PPP模式的大空間環境。

(三)市場未飽和

每年高校應屆畢業生源源不斷地輸入社會，隨著青年經濟適用住房項目的逐年增加，青年公租房項目有了更加廣闊的發展空間。青年公租房項目雖并非暴利項目，但仍可以帶來比較穩定的利潤。市場化運作的私營部門以營利為目的，青年公租房項目作為保障性住房，與商業性住房在性質上有本質區別，利潤收益偏低。從投資回報來看，周期偏長，項目開始平穩運行之后，收益往往趨于穩定，且承受的風險偏低。例如，吉林省青年公租房項目是目前國內規模最大的青年公租房項目之一，目前僅靠租金便能夠收回成本。“十三五”期間，我國投資市場(尤其是房地產市場)在大環境下漸漸回歸理性，預期未來一段時間內很難再出現一波較大的投機機會。青年公租房項目作為一個新興風口，是地方政府吸引人才、留住人才的有效激勵手段，便于國家解決不同區域發展不平衡問題，促進人口在國內不同地區之間自由流動、優化配置，對私營部門應當會有較大吸引力。

三、“PPP+青年公租房”模式的風險規避

目前青年公租房 PPP融資模式在全國一、二線城市陸續開展起來，PPP融資模式為解決青年的住房保障問題提供支持。如果想更好地建成青年公租房，在選擇PPP融資模式時，就要采取最為適宜的規避風險方式，主要包括趨避風險、處理風險等方法，謀劃妥當的風險應對策略。傳統模式與 PPP模式相比，PPP模式的進度遠遠快于傳統模式，且傳統模式受項目大小的影響較大。PPP項目有助于私營機構以及公共部門的長遠規劃，PPP項目所涉及的是一些建設周期長且具有穩定收益的項目，若開發得當，一定程度上能使相關私營機構以及公共部門有可持續性的發展。

(一)風險分擔

風險的合理分擔關系到項目成敗。政府和社會投資方要找準自身在合作中扮演的角色，宜根據建設青年公租房的客觀實際條件采用BOT、DBFO、DBFOT等PPP模式,建立風險分擔機制，積極承擔對應的職責。政府主要負責引導，提供政策扶持，強化項目監管，確保項目進展；社會投資方負責項目設計、投融資、項目建設及運營。政府方可逐年對符合回購條件的青年公租房項目實行回購,具體回購量根據雙方風險合理分擔的約定前提而確定。

國內在項目開發尚不成熟的前期實踐中，因風險分擔不合理產生了一些經驗教訓。如上海開展 PPP模式項目較早，上海市在1995年至1997年上半年這段時間中，采用PPP模式將隧道、高速公路及橋梁等多個項目的特許權轉讓給了私營部門，采取固定回報率的方式，特許經營期為20年。由于隨后年份利率連續下降等原因，采用固定回報率造成了政府方的成本高漲。經測算，20年后，私營部門的年平均收益率高達14%，政府雖然緩解了一時的資金緊張，但實際上卻付出了3倍的成本，反而加劇了財政的壓力。PPP項目在定價環節的重要原則是要實現公私合作方、公共品惠及對象等多方利益相關者的不同定價目標均衡：公共部門的目標是減輕財政負擔、解決融資困難、追求社會福利最大化；私營部門期待在較低的風險水平下獲取盡可能高的收益，而公共品惠及對象的目的在于實現個人效應最大化。

(二)趨避風險

PPP模式的主要特征是政府對工程中后期建設統制營業經過的介入更深，企業對項目初期科研、立項等階段參加更深。政府和公司都介入了整個過程，雙方的相處時刻就更長，消息也更相輔相成。一般來說可以預估項目會出現哪些風險，如有目前尚不能解決的風險，此時只能選擇趨避，即放棄原定的項目或者改變曾經的計劃。比如，某青年公租房工程立項后其施工方案未通過實際風險測算，雖然其營業利潤可以獲得擔保，但是對投資方、定價、營業模式的要求極為苛刻，況且工地上出現泥石流的概率較高，該工程只能停止以及時止損。因此，要充分掂量收益和風險之間的利弊關系，合理選擇趨避風險的方法。當主客觀條件無法達標時，對于不可控的風險宜保守趨避。

(三)處理風險

在項目中發現風險時，需要用科學的方法計算出此風險發生的概率，用有效的辦法處理風險、降低風險或者減少損失。徹底消除風險的難度很大，選擇減少風險會更好，可以使用一些方法來降低。青年公租房項目運用PPP模式，能夠凸顯民營企業的專業性，及時針對各類問題對癥下藥。如施工期間使用專門設備將地基土夯實，降低初級不均勻沉降的危害。削減虧損既包含掌控虧損水平，也包含減緩虧損發生形式。卓越的風險管理是多種處理風險方式的有機組合，包括傳統的處置計劃、災害管理計劃和緊急處理計劃。項目團隊在項目初期擬定階段、中期實施階段及后期驗收階段都要具備風險處理能力，加強風險管理，以確保達到預期效果。

“PPP+青年公租房”模式是供給側結構性改革背景下構建多方共贏局面的優化選擇，具有綜合性社會效益和社會價值：減輕政府的財政壓力，實現公私方優勢互補；吸收非風險偏好者的社會資本，為投資客提供了回報率穩定的新型投資渠道；符合大眾百姓的社會期待，解決青年勞動力“住房難”問題，有效滿足青年的住房需求。未來政府還需盡快解決PPP模式頂層設計不完善、投融資體制改革不到位、青年公租房配套設施不齊全的現實問題，加大力度進一步推廣“PPP+青年公租房”模式，逐步實現該類型項目的規模化開發應用。