行政公益訴訟訴前程序轉入提起訴訟機制研究

吳衛(wèi)東 曾慧

摘 要：行政公益訴訟訴前程序是提起訴訟的前置程序和法定程序，提起訴訟是訴前程序的延續(xù)和保障，二者相輔相成，有機統(tǒng)一。目前，由訴前程序轉入提起訴訟的銜接、過渡、轉換機制缺失。實現訴前程序轉入提起訴訟的規(guī)范化、法定化、程序化，有必要建立擬提起訴訟告知機制、引入提起訴訟聽證機制、植入提起訴訟人民監(jiān)督員監(jiān)督評議機制，以對訴前程序轉入提起訴訟之間的“空白”地帶進行制度填補和機制完善。

關鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 提起訴訟 機制完善

一、訴前程序含義特點及功能

（一）訴前程序含義

行政公益訴訟訴前程序“是指檢察機關正式向法院提起行政公益訴訟之前而向行政機關提出檢察建議，督促有關行政機關依法履行職責的程序。”[1] 訴前程序居于行政公益訴訟承上啟下的樞紐環(huán)節(jié)，檢察機關依法行使調查核實、審查、提出檢察建議等職權，督促行政機關自行糾正違法行為，救濟受損公共利益。

（二）訴前程序特點

1、前置性。訴前程序是提起訴訟的必經程序、前置程序、法定程序。《行政訴訟法》要求檢察機關提起行政公益訴訟之前，必須先行向行政機關提出檢察建議，督促行政機關履行法定職責。最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第22條規(guī)定檢察機關提起行政公益訴訟應當提交“檢察機關已經履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料”。行政公益訴訟未履行訴前程序不得提起訴訟。

2、行政性。訴前程序是檢察機關督促的“外因”觸動行政自制的“內在”，喚起行政機關自身的監(jiān)督約束機制、校正糾錯機制，其本質仍是行政性的自我糾錯。“將訴前程序界定為行政系統(tǒng)內部的自我監(jiān)督，實際上有利于強化行政主體自身的法律責任，促使其積極履行監(jiān)督職責、樹立依法行政的理念。”[2]

3、檢察權的謙抑性。訴前程序的制度設計，體現了盡量收縮檢察機關提起訴訟權，讓絕大多數問題通過檢察建議督促解決，“既發(fā)揮司法權對行政權的制約，又不至于以司法權破壞行政權的正當運行” [3]，更好地維護行政機關公信力。只有在檢察機關打招呼、提醒，并給出合理時間而行政機關自行糾錯無果，“不得已” 情形下才提起訴訟。

4、相對獨立性。訴前程序階段，行政機關收到檢察機關的檢察建議后，若于規(guī)定期限內依法履行法定職責，公共利益受侵害狀態(tài)得到有效改善，檢察機關即可終結案件，無需轉入提起訴訟。訴前程序具有終結案件的實質性作用，具有相對獨立性特征。事實上，大多數行政公益訴訟案件通過訴前程序得以解決。

（三）訴前程序功能

1、督促功能。訴前程序是檢察機關提醒、催促行政機關依法履行職責，通過外部監(jiān)督督促啟動行政機關內部糾錯機制，阻卻公共利益受侵害狀態(tài)的延續(xù)并使之得到有效改善。訴前程序督促的基本方式是檢察建議及檢察建議發(fā)出后的溝通協(xié)調，督促行政機關自我糾錯，提升行政管理效能，維護公共利益。

2、過濾功能。行政管理活動紛繁復雜，行政機關執(zhí)行的法律法規(guī)規(guī)章數量繁多，違法行政行為導致公共利益受侵害的情形時有發(fā)生，特別在基層行政領域尤為突出。對違法行政行為如不加分別一律提起訴訟，其耗費的司法資源，增加的訟累，將不堪重負，也會嚴重影響行政效率。訴前程序檢察建議督促的制度設計，簡化分流了大部分案件。訴前程序過濾功能，節(jié)省司法資源，符合訴訟經濟原則。

3、保障功能。行政管理追求高效率高效能。訴前程序柔性、非訴的監(jiān)督方式，包括檢察建議雖有一定約束力，但僅具弱強制性。檢察建議發(fā)出后，后續(xù)跟進采取溝通協(xié)調約談的方式，積極靈活地促進提醒行政機關自我糾錯、自覺履職，實現對公共利益的救濟，而非代替僭越行政權或者將行政機關卷入周期長成本高的訴訟之中，尊重行政機關權力行使，保障行政高效和公信。

二、訴前程序轉入提起訴訟的關系銜接、條件、程序

（一）訴前程序轉入提起訴訟關系銜接

1、訴前程序是提起訴訟的基礎。訴前程序作為提起訴訟的準備階段，主要任務：其一是職責查明。包括查明行政權力來源、權力行使類型、責任主體是能獨立承擔行政責任等。其二是事實查明，包括行政機關違法行使職權、怠職的方式、形態(tài)和后果;國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實。其三是審查研判。重點審查是否存在行政機關違法行使職權或者不作為、國家利益或者社會公共利益受到侵害等情形，并就二者之間是否存在因果關系作出研判。其四是檢察建議及其跟進。依法提出檢察建議并保持與行政機關后續(xù)的溝通督促。逾期未回復的，檢察機關要對行政機關是否按照檢察建議要求履職，公益是否得到有效維護進行調查核實，以便決定是否提起訴訟。

2、提起訴訟是訴前程序的保障。通過訴前程序如公共利益得到有效維護的目的業(yè)已實現，提起訴訟已無必要，終結案件。如仍未能有效實現，即可轉入提起訴訟。一旦提起訴訟，被訴行政機關面臨較大的敗訴風險，承擔來自政治、法律、社會等層面的負面評價，影響其行政公信力構建。正因為提起訴訟具有較強的震懾力和影響力，大多數涉案行政機關在訴前程序依法履職，由訴前程序轉入提起訴訟的案件較少，檢察監(jiān)督效果顯著。提起訴訟既是訴前程序的延續(xù)，又是訴前程序的后盾。

3、訴前程序與提起訴訟有機統(tǒng)一。各級檢察機關秉承“雙贏多贏共贏”監(jiān)督新理念，充分釋放訴前程序的功能優(yōu)勢取得了良好的監(jiān)督效果。對于經過訴前程序處理，無法分流、過濾的案件則轉入提起訴訟，以實現監(jiān)督行政機關依法履職和維護公共利益的目的。各級檢察機關在實踐中探索出的“行政公益訴訟=訴前程序+提起訴訟”的雙軌模式，取得良好法律效果和社會效果。把“訴前程序”柔性建議與“提起訴訟”剛性監(jiān)督有機結合，二者“剛柔并濟”，實現行政公益訴訟的立法目的。

（二）訴前程序轉入提起訴訟的條件

1、訴前程序向提起訴訟過渡的條件。《行政訴訟法》第25條、《解釋》第21條規(guī)定訴前程序轉入提起訴訟，以行政機關履行職責為條件。事實上，檢察司法實踐中對訴前程序轉入提起訴訟的條件更為嚴格，不僅要求行政機關依法履職，還要求有效改善公益持續(xù)受侵害狀態(tài)。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》），明確提起訴訟既要符合“經過檢察建議程序，行政機關仍未依法履行職責”的主客觀方面條件，也要符合“國家利益或者社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)”的客觀方面條件。主客觀相結合的標準，要求行政機關不僅在主觀上依法履行職責，而且在客觀上實現維護公共利益的監(jiān)管目的。遏制實踐中存在的注重表面應付、走過場，實則敷衍遲緩、消極、抵觸等現象，有助于公共利益的有效維護。

2、“行政機關不依法履行職責”的界定。具體表現為：一是行政機關收到檢察建議后，明確表示不進行整改的。此類情形往往出現在行政機關對自身職責范圍不明晰而導致。二是行政機關雖表面回復采納檢察建議并付諸整改，但實質上無作為、敷衍應付。三是行政機關僅部分糾正行政違法行為的。四是行政機關雖采取了履職措施，但履職仍不完全、不充分，無法達到監(jiān)管目的，且沒有進一步行使其他監(jiān)管職權等情形。此外，司法實踐中，檢察機關認定 “是否履職” 的依據并不局限于法律規(guī)定，還要求行政機關依據法律原則和精神從實現行政任務角度積極履行職責、糾正其怠于執(zhí)法行為。[4]

3、“國家利益或者社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)”的界定。對于公共利益受到侵害的認定標準有兩種觀點：一是狹義侵害說，即行政公益訴訟需要確立客觀損害標準，要求公共利益已經受到現實的侵害，不包括有被侵害的危險;二是廣義侵害說，即公共利益已經現實受到侵害或者有重大侵害危險，均可提起行政公益訴訟。[5]我們認為，“受侵害狀態(tài)”是否包括“受侵害的危險”不能作簡單孤立判斷，而應與行政機關履行職責結合起來綜合予以認定。行政管理目的能否實現，取決于多重因素，如地方黨委政府的重視程度、相對人配合的態(tài)度、其他部門協(xié)作協(xié)助的力度等等。行政機關就某項管理事務全面履行了法定職責，但公益受侵害的現實狀態(tài)在一定時期內未獲有效改善。此類情形，應當認真審查行政機關的整改整治方案，考慮合理的整治周期和過程的復雜性，慎重作出是否提起訴訟的決定。而對于行政機關能消除公共利益受侵害潛在危險而不全面履職予以消除的，則應當提起訴訟。因此，無論是現實的“受侵害狀態(tài)”，還是潛在的“受侵害狀態(tài)”，都應納入行政公益訴訟救濟對象，并根據行政機關履職的具體狀況予以判定。主客觀相結合的標準，更符合行政管理規(guī)律、符合保護公共利益的客觀實際。

（三）訴前程序轉入提起訴訟的程序

1、審批備案程序。《辦案指南》對訴前程序轉入提起訴訟的程序轉換，實行審批備案制。主要包括檢察長決定;檢察委員會討論;省級檢察院可以根據本地情況，建立擬起訴案件審批、備案制度。對于重大、疑難、復雜的案件，可以層報最高人民檢察院請示。

2、提起訴訟的期限。對于經過審批備案程序的案件，擬決定向人民法院提起行政公益訴訟的，《辦案指南》要求，應當在檢察建議回復期滿之日起兩個月內辦理終結。有特殊情況需要延長的，報經檢察長決定。

3、案件終結程序。行政機關在規(guī)定期限內依法履職，受侵害公共利益狀態(tài)得到有效改善，不需要提起訴訟的，經檢察長批準或檢察委員會討論決定，依法終結案件，并通知相關行政機關。《辦案指南》要求，擬決定不提起訴訟的，應當制作《結案決定書》，并在七日內發(fā)送行政機關。

三、訴前程序轉入提起訴訟機制健全完善

（一）建立擬提起訴訟告知機制

1、告知機制的缺漏。檢察機關經過訴前程序，對于決定不提起訴訟的案件，檢察機關七日內將《結案決定書》發(fā)送行政機關。而對于決定提起訴訟的案件，告知程序缺失。有的行政機關認為在訴前程序已依法履職完成整治整改，檢察機關不作事前溝通和告知，直接提起訴訟顯得較為“突兀”，難以理解和接受。

2、建立擬提起訴訟告知制度的必要性。行政公益訴訟監(jiān)督法律關系中，檢察機關作為監(jiān)督一方居于主導和“強勢”地位，行政機關作為被監(jiān)督一方處于被動和“弱勢”地位。保障被監(jiān)督者的知情權、參與權、陳述權、申辯權等權利是提高監(jiān)督關系法治化程度的重要內容。特別是提起訴訟可能會對行政機關及行政官員的重要利益產生影響，訴前程序轉入提起訴訟的“告知”屬于知情權范疇。建立擬提起訴訟告知制度，體現檢察權對行政權的尊重，是“雙贏多贏共贏”監(jiān)督新理念的進一步延伸，有助于提起訴訟得到行政機關的理解，化解對立，消除隔閡，積極應訴，促進行政機關繼續(xù)依法高效履職，更好地維護公共利益。

3、擬提起訴訟告知制度安排。一是告知的期限。檢察機關制作《擬提起訴訟通知書》，在七日內發(fā)送行政機關。二是告知的內容。《擬提起訴訟通知書》要說明擬提起訴訟的事實和理由，包括訴前程序行政機關履行職責、公共利益維護等情況，指出行政機關履職及維護公共利益活動中存在的問題以及檢察機關擬決定提起訴訟的理由，全面告知行政機關。三是告知權利救濟。行政機關對《擬提起訴訟通知書》有異議的，可以在收到《擬提起訴訟通知書》三日內向檢察機關提出聽證申請，行政機關申請聽證的檢察機關應組織聽證。

（二）引入提起訴訟聽證機制

提起訴訟聽證，是指在作出提起訴訟決定前行政機關向檢察機關提出申請，在檢察機關主持下，檢察機關行政公益訴訟調查人員、行政機關以及他利害關系人參加下，各方陳述、舉證、質證的活動。建立提起訴訟聽證制度，對于保障檢察機關提起訴訟權力在陽光下規(guī)范運行，促進行政公益訴訟公開透明，提高辦案質量，推進訴前程序司法化，具有積極意義。借鑒行政聽證程序做法，可將聽證程序劃分為三個階段：一是準備階段。擬決定起訴的案件，檢察機關告知行政機關有要求舉行聽證的權利;行政機關要求聽證的，在告知后3日內提出申請;檢察機于舉行聽證的7日前，將舉行聽證的時間、地點和其他有關事項告知參加各方;指定聽證主持人，確定是否存在需要回避的情形;決定聽證是否公開舉行。二是舉行階段。由檢察機關行政公益訴訟調查人員提出行政機關行為違法的事實、證據和擬起訴意見。行政機關針對事實和證據進行申辯和質證。三是處理階段。聽證結束后，檢察機關根據情況，按程序作出不起訴決定或者提起訴訟決定，并將決定書發(fā)送行政機關。聽證活動可邀請公益保護組織代表、社會各界人士、人大代表、政協(xié)委員等人士，以聽證代表、旁聽代表等身份參與到聽證活動中來，形成維護公共利益的社會合力。

（三）植入提起訴訟人民監(jiān)督員監(jiān)督評議機制

新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督。”植入提起行政公益訴訟人民監(jiān)督員監(jiān)督評議機制，一方面，規(guī)范檢察監(jiān)督權行使，提高檢察機關辦案質量。另一方面，豐富和拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和領域。監(jiān)督程序可設計為：一是人民監(jiān)督員產生程序。參與行政公益訴訟案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員應當由辦理公益訴訟案件的基層人民檢察院通過上級人民檢察院會同司法行政機關從人民監(jiān)督員信息庫中隨機抽選產生，經審查無需要回避的情形后，由司法行政機關告知人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督評議。二是人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責程序。行政公益訴訟案件的承辦檢察官全面向人民監(jiān)督員提供有關案件事實、證據和法律適用等材料，充分保障人民監(jiān)督員對評議案件的知情權，并為其開展監(jiān)督工作提供相應的便利。三是人民監(jiān)督員評議表決程序。人民監(jiān)督員對所監(jiān)督的提起行政公益訴訟的案件獨立進行評議和表決。承辦案件的人民檢察院應當對人民監(jiān)督員的表決意見進行審查，報檢察長決定。檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應當提交檢察委員會討論決定。人民檢察院最終決定應當及時告知參加評議的人民監(jiān)督員，最終決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致的，應當向人民監(jiān)督員作必要的說明。四是人民監(jiān)督員評議意見復議程序。人民檢察院處理決定未采納多數人民監(jiān)督員評議意見，經反饋說明后，多數人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請人民檢察院復議一次，并將復議結果及時告知人民監(jiān)督員。

注釋：

[1]王春業(yè)：《 行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會科學》2018年第6期。

[2] 沈開舉、邢昕：《檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序實證研究》，《行政法學研究》2017年第5期。

[3] 姜濤：《檢察機關提起行政訴訟制度 ：一個中國問題的思考》，《政法論壇》2015年第6 期。

[4]劉藝：《構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》，《法學研究》2018年第3期。

[5]盧金增、孫春德：《公共利益受到重大侵害危險檢察機關可提起公益訴訟》，《檢察日報》2018年10月31日。