檢察權的配置與內設機構改革研究

重慶市武隆區人民檢察院課題組

摘 要：內設機構是檢察權運行的組織載體，檢察權配置隨著內設機構的變化而變化，內設機構設置是否合理直接關系到檢察權的科學配置和有效運行。重慶市武隆區人民檢察院作為全國司法改革試點院，立足于“四大檢察”工作，也還存在以何種案件類型劃分內設機構、其設置名稱以序號代表是否合理，以及檢察官對新型業務應對能力不足、“三類人員”思想不夠穩定等直接影響檢察權運行的問題。應當通過加強思想政治工作、強化專業化、職業化能力建設、改進內設機構名稱設置、健全檢務督察機制等途徑，確保檢察權配置科學正確運行。

關鍵詞：內設機構 檢察權 法律監督

檢察權，即國家通過法律確認并賦予檢察機關或者檢察官在其職務范圍內行使的權力。內設機構是檢察職能的分解形態和檢察官行使職權過程中的行政組合[1]。檢察機關內設機構作為檢察權運行的組織載體，也是檢察權內部配置和管理的表現形式，其設置、運行、相互關系等，對檢察權運行和檢察職能履行發揮著十分重要的作用[2]。檢察權配置隨著內設機構的變化而變化，內設機構設置是否合理直接關系到檢察權的科學配置和有效運行。內設機構改革，事關檢察事業的前途命運，事關“四大檢察”的可持續發展，事關整體檢察隊伍建設。因此，做好內設機構改革后檢察權配置的后續“精裝修”，便成為當前各級檢察機關的首要任務。

原重慶市武隆縣人民檢察院成立于1955年4月1日，2017年1月因重慶區劃調整，原重慶市武隆縣人民檢察院變更為重慶市武隆區人民檢察院（下稱“我院”）。我院作為全國性的改革試點院，其內設機構的設立先后經歷了2005年人員分類管理改革試點、2013年檢察官辦案責任制改革和2018年檢察機關內設機構改革，內設機構由原來的5個增加到10個再到現在的6個，檢察權的配置也隨著內設機構的調整而有所不同。在內設機構改革與檢察權配置方面，我院積累了較為成熟的司法改革經驗，取得了一定成效，但在內設機構設置及檢察權運行方面尚有許多值得研究和解決的問題。

一、我院2018年內設機構改革情況回顧

（一）內設機構改革的基本情況

2018年12月最高人民檢察院率先完成內設機構改革后，我院結合本院實際，在辦案責任制改革的基礎上，僅改變部分內設機構的職能設置，其余機構只改變名稱，將刑事檢察局、訴訟監督局、檢務部、院務部分別更名為檢察一部、檢察二部、檢察三部、辦公室，政治部、仙女山檢察室未做變更，將控告申訴工作配置到檢察三部。

（二）檢察機關內設機構改革取得的基本成效

檢察官司法責任制改革，考核選任了一批優秀的檢察官，對檢察官的辦案權限進行了明確界定，落實了檢察官的待遇，為內設機構改革奠定了堅實的基礎，檢察人員的自信心和自豪感得到進一步顯現，此次改革的積極性遠高于以往。一是建立獨立的檢察官職位體系，檢察官辦案獨立性得以加強。將檢察官的人事任免和工資待遇與國家行政機關職位等級脫鉤，建立了獨立的檢察官職位體系。完善的檢察官晉升體系，也使檢察官們能夠做到準確的定位。待遇的提升也使檢察官能更加心無旁騖的辦案。二是按檢察職能劃分部門，使部分檢察職能得以強化。我院立足于小院的規模設置機構，在內部獨立出未成年人檢察辦案組和公益訴訟檢察官辦案組，強化了未成年人、公益訴訟兩項案件的辦理。2017年，我院立案監督的一件虐待繼子女案件被寫入最高人民檢察院未成年人檢察工作報告中，公益訴訟檢察官辦理了一批危害環境資源的案件，改善了烏江流域的自然環境，得到市院的認可。

二、內設機構改革后對檢察權影響的主要因素及原因分析

2018年10月，新修改的《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》對檢察職權作出了新的調整，形成了“刑事、民事、行政、公益訴訟”“四大檢察”并行的法律監督格局。對照當前“四大檢察”工作內在要求，我們通過對目前檢察改革中存在的不完善之處尤其是對阻礙檢察權運行的主要問題進行調研梳理分析發現，一些制約檢察權配置的因素尤其是內設機構改革不完善對檢察權配置的影響不可忽視。

（一）以何種案件類型劃分內設機構值得研究

根據現行改革方案，檢察機關按照案件類型設置內設機構，特別是刑事檢察部門以刑法分則規定的犯罪體系為基礎設罪辦案機構值得研究，如我院檢察一部一組負責辦理危害國家安全、危害公共安全、擾亂公共秩序、侵害公民人身民主權利、侵犯財產等犯罪案件，檢察一部二組負責辦理職務犯罪、破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序等犯罪案件。如此按照案件類型設置辦案機構，客觀上導致： 一是易出現因案件管轄權交叉而產生的爭議。部分案件在審查逮捕和審查起訴時認定的罪名有可能發生變化，對于一人犯數罪、集團犯罪的案件，由于涉及多項罪名會出現不同部門的管轄權交叉的情況。如：我院辦理的一起妨害公務、販賣毒品案，按照案件類型一部一組和一部二組都有管轄權。那么，出現管轄權交叉情況后，究竟應該由哪個部門辦理呢，確實不好操作。二是員額檢察官之間的業務量不均衡。不同地區犯罪類型的發案率有所差異，部分經濟欠發達的地區，社會主義市場經濟秩序犯罪案件、侵犯財產權利、人身權利犯罪案件少，如果按罪名劃分，就會導致員額檢察官之間出現忙閑不均、業務量不均衡的問題。如我院檢察一部一組辦理的案件為162件，人均辦案量為54件，而檢察一部二組辦理的案件為119件，人均辦案量為39件。三是“偏科”現象不利于青年干警的成長進步。按照案件類型設置辦案機構的初衷是為了實現專業化、職業化，如果對案件類型劃分過細、涉及辦案范圍過窄，不可避免的出現檢察官嚴重的“偏科”現象，不利于檢察官綜合素能的提升和青年干警的成長進步。

（二）對新型檢察業務應對能力不足

一是對公益訴訟、未檢工作適應能力不足。受人員編制及歷史形成的檢察機關“重刑事、輕民行”的慣性思維等影響，大多數基層院并沒有單設公益訴訟部門，而由民行檢察部門行使公益訴訟工作職責，客觀上導致了民行人員力量配置不足，且辦案能力水平存在與新形勢新要求不相適應的問題。再者，公益訴訟工作所涉及到的法律法規較多，民行檢察干警在辦案思維方式、知識結構沒有及時改變，加之現有的公益訴訟操作流程、起訴標準尚不夠清晰規范，尚需采取多種方式提升辦案能力。作為新增設的未成年檢察工作，客觀上也存在人員力量配備、業務不熟悉、辦案能力不足的問題。二是自行偵查專業人才缺乏。反貪轉隸以后，刑事訴訟法修改保留了檢察機關針對司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權益、損害司法公正等14類犯罪的自行偵查權，并增加了對于監察機關移送起訴案件的補充偵查權。對于司法工作人員瀆職侵權案件的立案偵查權，原則上由市級及以上的檢察機關刑事執行檢察部門統一行使，必要時上級可以在立案后交由基層院辦理。不管是在立案階段行使的自偵權，還是在審查起訴階段行使的補充偵查權，都需要專業化的辦案人員行使。但在實踐中，刑事執行檢察部門的檢察人員的專業偵查能力與其內在要求尚有一定差距，且專業偵查人才缺乏的情況尚需補充。

（三）內設機構名稱設置的合理性值得研究

基于“檢察一體”原則，檢察機關內設機構統一以“檢察一部”、“檢察二部”等依序號命名。現命名的內設機構名稱取代原業務屬性名稱，雖然在一定程度上解決了內設機構名稱不一致等問題，但也存在如下幾個問題：一是內設機構名稱未能直接體現檢察機關業務屬性。檢察機關設置的以案件類型“條線狀”的內設機構模式，其名稱統一以序號代之，未能凸顯檢察機關業務特性的這一功能，失去了原有的公訴、偵監、訴訟監督等檢察業務“商標”。二是造成上下級院之間、同級大小院間業務銜接不夠順暢。受編制數量、員額檢察官數量、案件數量等因素的影響，上下級院現有內設機構設置數量的不同，不同院之間同一名稱下的內設機構行使不同的檢察權，因而以序號命名內設機構名稱出現檢察業務銜接不夠順暢的問題。三是以序號代名稱對外降低公眾認知度。多年來，我國檢察機關的“偵監”“公訴”等部門已成為公眾識別度較高的“門面”，以序號代之后，人民群眾很難通過檢察機關的機構名稱判斷哪個部門行使哪個對應的檢察職能，客觀上為人民群眾來院辦事造成困難，也不便于對外開展檢察宣傳工作。

（四）“三類人員”工作積極性和履職能力有待提高

一是員額檢察官履職能力有待提高。內設機構改革后，對檢察官的專業能力也提出了更高要求。以刑事案件為例，檢察官受案后要承擔立案監督、審查批捕、偵查活動監督、審查批準延長羈押期限、羈押必要性審查等問題，對部分重大復雜案件適時提前介入偵查，引導偵查取證、公訴審查、出庭支持公訴、提出量刑建議、審判監督、發出檢察建議以及監督行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪的案件等職責，即對一個案件批捕起訴等多環節一竿子插到底，這就要求員額檢察官不僅要熟知批捕、起訴、刑事訴訟監督等所涉及的法律法規、司法解釋，而且要獨立客觀地對案件作出精準判斷。隨著司法改革賦予檢察官的職權不斷增大以及以審判為中心的刑事訴訟制度改革，檢察官將承擔更大證據審查判斷、出庭應訴和釋法說理能力的巨大壓力，有的產生了退出的想法，而當前員額檢察官能力與水平與案件全程辦理、將每一件案件辦成鐵案的專業化內在要求還有不小差距。二是檢察官助理作用發揮不夠好。主要表現為部分業務能力強的檢察官助理不愿從事輔助性工作。由于部分檢察官助理在員額檢察官的指導下，長期從事案件審查、法律文書草擬等一些程序性、基礎性工作。司改后由于檢察官助理受任職滿五年才具有遴選的資格條件限制，入額難度加大，職級晉升空間小，一定程度上影響了檢察官助理的職業發展前景。受工資待遇較之員額檢察官差距較大的影響，導致檢察官助理心理上的不平衡。三是司法行政人員工作積極性不高。綜合部門受行政人員編制的限制，人員減少、任務量增大、業務標準高的客觀實際，導致事多人少的矛盾愈加明顯。受院領導和非領導職數少的影響，司法行政人員尤其是年輕干警職級晉升難成為現實。與員額檢察官相比待遇差距拉大，客觀上影響了司法行政人員的工作積極性，甚至個別干警還產生了消極情緒。

三、對策建議

通過對上述問題及原因分析，我們認為，這些問題的產生既有客觀原因，也有主觀原因，而解決問題的有效途徑應當著力從“加強思想政治工作、加強專業化、職業化能力建設、完善檢務督察機制”等制度機制上下功夫，多管齊下，綜合施策。

（一）加強隊伍建設，不斷增強“三類人員”履職擔當能力

只有切實發揮好檢察官的辦案主體作用、檢察輔助人員的辦案助推作用和司法行政人員的服務保障作用，讓“三類人員”各歸其位、各展其長、各司其職，司法責任制才能真正落實落地落細[3]。

1.強化思想教育，在政治建設中蓄足“底氣”。隨著內設權構改革的推進，部分檢察人員思想上產生了一定的波動。因此，抓好各類檢察人員的思想政治建設就成為落實好、鞏固好、發展好司法檢察改革成果的關鍵。一是著力強化理論武裝。要按照“不忘初心、牢記使命”主題教育有關部署要求，不斷豐富檢察干警尤其是青年干警學習載體，真正把深學篤用習近平新時代中國特色社會主義思想融入日常，用黨的最新理論武裝頭腦，厚植青年干警理論根基。要著力培養青年干警把握大局、明辨是非、防范風險的能力，真實做到政治方向不偏、政治立場不移。二是持續加強理想信念教育。通過有效形式，加強對檢察干警“世界觀、人生觀、價值觀”三觀教育，幫助其正確樹立崇高理想和遠大目標，牢記初心與使命，正確對待個人得失，始終將“以人民為中心”作為從事檢察職業的價值追求。樹立和踐行社會主義核心價值觀，挖掘樹立身邊先進典型，用模范檢察官感人事跡教育引導身邊人，激發更多青年干警干事創業的工作激情。

2.強化關愛引導，在解難幫困中理順“心氣”。一是創新做好思想政治工作。落實談心談話制度。班子成員、中層領導干部每年跟部門干警主動交心談心不少于1次，了解干警所思、所憂、所盼，解決苗頭性思想問題。建立家訪制度。各院要組成家訪專班，每年至少1次深入干警家庭了解情況，幫助解決現實困難，尤其是幫助外地單身干警解決過渡住房，開展節日慰問等，讓干警切實感受組織溫暖。加強心理健康教育，邀請心理專家開展心理輔導導師講座，針對部分干警心理郁結問題，幫助其疏解調整心態。二是積極營造檢察文化氛圍。增強職業歸屬感和認同感。以創建檢察文化建設示范院為契機，在硬件、軟件上齊下功夫，努力打造“栓心留人”的工作環境。對新任干警舉行莊重的入職宣誓儀式，讓其感受作為檢察干警的神圣，增強團隊凝聚力。充分發揮各院青年聯合會作用，開展豐富多彩、健康向上的文體活動，激發年輕人活力和熱情。

3.強化實務磨礪，在崗位實踐中壓實“擔子”。針對內設機構改革后干警存在強烈的“本領恐慌”意識，要以提升司法辦案能力為核心目標，加強業務建設，提升干警的專業能力。一是注重對員額檢察官綜合能力鍛煉。要引導員額檢察官正確認識內設機構改革對檢察官素能所提更高要求的必然性，真正樹立起對檢察官職責崗位的價值認同感，從心理上做好吃苦耐勞的思想準備。要不斷積累辦案經驗，主動承接辦理大案要案，不斷提升自身專業素質能力。要嚴格檢委會議題審查把關，倒逼其獨立承擔責任，提高對職責范圍內案件的審查把關和決斷能力，防止檢委會研究案件過多過濫。二是加強檢察輔助人員實戰能力培養。強化檢察輔助人員檢察職業精神錘煉。注重發揮以老帶新、以強帶弱的優勢，引導其加強對高檢院指導性案例、檢答網知識的學習與實戰經驗的積累，提高崗位練兵的實戰性、實效性。加大案件辦理力度，注重案件分析研究，不斷提升調研分析、解決實際問題的能力與水平，切實解決好檢察輔助人員后勁不足的問題，為檢察官隊伍儲備后備力量。三是確保司法行政人員隊伍穩定。在司法行政部門事務繁雜、工作要求越來越嚴的新形勢下，要合理調配司法行政人員力量，適當增加其工資待遇，建議各級院在進行表彰獎勵時，其榮譽數量適當向司法行政部門傾斜，以提高其職業認同感。

4.強化教育培訓，在固強補弱中提升“實力”。一是著力發揮教育培訓助推提升作用。創新培訓形式，針對實際需求和素能短板，充分運用“課堂式”、“交流式”、“互動式”等培訓方式，合理開展三類人員分類培訓，在突出員額檢察官集中培訓的同時，強化檢察輔助人員實務培訓和司法行政人員綜合素能培訓，解決三類人員培訓不平衡的矛盾。豐富培訓內容，當前各類培訓主要針對辦案、綜合業務較多，對優秀青年干警的領導能力、管理能力培訓較少，建議上級院在設置年度培訓計劃時予以考慮。各基層院也要認真組織自主培訓和崗位練兵活動，針對性的發現和培養既懂專業又善管理的檢察領導后備人才。通過檢察實務講堂、檢答網、中國檢察教育培訓網絡學院等專業培訓載體，發揮好指導性案例規范司法辦案的作用，提升業務素能。二是著力發揮上級院在人才培養中的統籌指導作用。搭建練兵平臺，建議上級院每年對基層院開展一次模擬法庭辯論、精品案件評比、優秀文書評比、“莎姐”授課展示評比等交流型培訓。堅持每兩年舉行一次各業務條線競賽，形成上級院、基層院練兵合力。建立會戰會研會辦案機制，針對基層院所辦理的代表性、典型性強的疑難復雜案件，上級院可采取抽調基層院檢察官參與辦理，組織骨干力量定期交流分析，派員實地指導辦理等方式，歷練類案辦理經驗，形成上下級院工作合力。集中查補“短板”，針對基層檢察人才偏少的現狀，上級院可采取“以賽固學、練賽結合”模式，對參加基層業務競賽的干警分類開展 “賽后回頭看”活動，找差距、補措施，不斷提高青年干警綜合競爭力。堅持基層檢察人才的“傳幫帶”，針對辦案經驗不足、業務水平不高的問題，采取確定部門負責人、檢察業務尖子、業務骨干對年輕干警進行“一對一”傳幫帶方式，使其迅速成為辦案能手。加強“練學賽”，檢察官教檢察官、實戰訓練、崗位練兵，參加各級業務競賽提升辦案能力。通過案件流程監管、案件質量評查、精品案例評選等倒逼業務能力提升。

（二）不斷加強專業化、職業化建設

1.根據不同業務需求，科學設置專業化辦案組織。根據工作需要，成立專業化辦案團隊，專司某一類案件的辦理，有利于對此類犯罪的作案手段、證據標準、犯罪規律等各個方面作深入細致的專業研究，不斷積累辦案經驗。科學設置好專業化的內設機構、專業化的檢察官團隊、專業化檢察官辦案組，并配備一定數量且具有較強的專業化檢察官。根據實際情況，可組建刑檢專業辦案團隊，集中優勢資源專司辦理職務犯罪、金融犯罪、證券期貨犯罪、毒品犯罪、網絡犯罪、知識產權犯罪、環境資源犯罪、涉黑涉惡犯罪等案件;成立民行檢察專業辦案團隊，專司辦理公益訴訟類和訴訟監督類案件;組建未檢專業團隊，專門辦理未成年人犯罪案件，開展心理疏導，開展以案釋法等法治宣傳工作，切實保護未成年人合法權益。加強動態監控，強化對辦案組織的監督與管理。

2.不斷增強新型檢察業務的應對能力。一是著力破解公益訴訟工作難題。要配足配齊公益訴訟人員。注重提升專業化辦案能力，著力打造集線索摸排、調查取證、審查起訴、出庭應訴等多技能為一體的人才隊伍。邀請專家學者有針對性地開展國土資源、環境保護、食品安全、污染治理等專業理論知識培訓，采取真實案例教學模式，組織不同類型的案件專題研討等，著力提高線索收集、調查取證、法庭辯論、文書寫作、釋法說理和溝通協調能力。要緊密圍繞中心大局，牢固樹立雙贏多贏共贏的監督理念，搭建起與各級行政機關多領域、寬覆蓋共享共治平臺，努力形成的公益訴訟保護格局。二是加強未檢人才隊伍建設。要注重配備、培養未檢工作專門人才，將適量既懂刑檢、民行、刑執專業又懂心理學的檢察官配備到未檢部門中來，不斷加強與未成年人溝通、心理疏導、預防幫教、法治宣傳等專業化能力建設。

（三）改進內設機構名稱設置

建議在現有“一至幾部”的基礎上進行“精裝修”。建議在每一個部門后面加注部門的職責名稱簡稱，如：編制50名（含）以下的基層院，可設置檢察一部（刑事犯罪檢察部）、檢察二部（民事行政和公益訴訟檢察部）、檢察三部（檢察業務管理部）;編制51名至100名的基層院，可設置檢察一部（刑事檢察一部）、檢察二部（刑事檢察二部）、檢察三部（刑事執行檢察部）、檢察四部（民事行政和公益訴訟檢察部）、檢察五部（檢察業務管理部）。通過加注部門的職能，使內設機構名稱和職能更加明確、更加名實相副、更加實至名歸，更加符合檢務公開要求，能夠讓人民群眾一目了然，既解決了內部稱謂統一問題，也解決了人民群眾辦事難的問題。

（四）健全完善檢務督察機制，嚴格規范檢察機關內部監督管理

要以正在推行的內設機構改革為契機，健全完善檢務督察機制，加快構建檢察權運行監督制約新格局[4]。充分發揮好案件管理部門、辦案部門、紀檢監察部門等內部監督職能， 通過內部互相監督制約， 及時發現案件辦理中的問題， 并及時督促糾正， 充分發揮內部監督效力[5]。充分發揮案件管理部門的監督作用。要通過利用系統對案件的全程監控， 從流程監控、結案審核、審查法律文書、風險預警評估等多方面入手， 強化辦案系統運用，加強對差錯案件、對辦案部門實體性權力運行、依法履職監督。加強案件評查工作。探索建立個案同步審核機制。實行對案件的實時動態監督，有效提高辦案質量和效率， 促進實體公正[6]。

注釋：

[1]徐鶴喃、張步洪：《檢察機關內設機構改革的理論前提》，《檢察日報》2006年12月25日。

[2]邱學強：《恢復重建以來檢察機關內設權構改革的歷史經驗與啟示》，《檢察日報》2018年11月13日。

[3]賀恒揚：《切實發揮“三類人員的三個作用”確保司法責任制落實落地落細》，《人民檢察》2017年第18期。

[4]張軍：《大檢察官研討班總結講話》，大檢察官研討班，2019年7月20日于成都。

[5]向澤選：《檢察機關內部監督機制的改革》， 《人民檢察》2014年第2期。

[6]郭慶：《檢察機關內部監督制約的具體途徑》，《中國檢察官》2018年7月上。