論“縮征”與“擴市”改革對城鎮化建設的影響

郭小燕

長期以來，統一征地制度是地方政府實施城鎮規劃的重要手段，也是政府經營土地、經營城鎮的基本方式，在我國的城鎮化發展中發揮了重要作用。但是，隨著農民土地意識的覺醒，征地拆遷難度加大，我國新型城鎮化建設用地指標不足、建設資金短缺問題日益凸顯。在此背景下，我國在33個縣（市、區）試點開展縮小征地范圍與擴大農村集體經營性建設用地入市改革。“縮征”和“擴市”將改變我國城鎮化建設供地模式，對城鎮化建設產生較大影響。

一、征地制度在城鎮化建設中的作用

（一）地方政府通過規劃修編和行政區劃調整使城市區域迅速擴張

為了快速推進城鎮化，我國各級地方政府通過規劃調整（城市總體規劃編）、行政管理體制調整（市改區、縣改市、村改居）將城市圈不斷外移，將農村和城市郊區土地盡可能劃入城市規劃圈內，從而推動城市范圍不斷擴大，并呈現出從中心城區向邊緣空間快速外擴延展態勢。

（二）城市擴張用地主要靠征地獲得

在城鎮化進程中，城市擴張的土地來源主要是低價征地。政府利用合法的征地權，將農民集體土地低價征用為國家所有土地，促使城市版圖不斷向農村延伸。

（三）土地出讓收入和抵押融資成為城市基礎設施建設資金的主要來源

隨著城鎮化速度加快，進行基礎設施建設需要巨額資金支撐，而政府可以利用土地獨家出讓權，將征用的土地進行出讓和抵押融資，不僅能為城市基礎設施建設募集資金，也能為城鎮化的快速推進提供杠桿。

二、農村集體經營性建設用地入市對城鎮化建設的影響

（一）有利影響

1.有利于提高城鎮化建設的用地效率。集體經營性建設用地入市作為國有用地的補充，能有效發揮其用地保障功能。在城鎮化快速發展時期，城市以及小城鎮建設范圍擴張都會形成巨大的土地需求，而我國實行嚴格的土地管制，土地征收時限較長，而且在征地過程中暴露出的種種矛盾使得土地征收難度日益加大。集體土地入市不用報批征收，不用組織征地，就可以直接出讓，用地程序和時間大大減少和縮短，提高了城市和小城鎮建設供地效率。

2.能夠有效保障小城鎮產業園區和項目用地，彌補縮小征地范圍帶來的征地缺口，迅速提升小城鎮經濟發展實力。此外，入市后農村集體經營性建設用地的價值得到提升，集體建設用地的抵押融資也更通暢，有利于緩解企業融資難題，增加企業發展活力。

3.有利于增強農村集體經濟實力，促進小城鎮和新農村建設。就小城鎮建設來說，集體土地入市可以促進當地經濟發展，增加鄉鎮政府的稅收提成，提高其財力，支持基礎設施和公共服務設施建設。就新農村建設來說，集體土地入市開辟了城市資本下鄉惠及“三農”的新途徑，同時增加農村集體收入，為加強農村基層組織建設，提高基層組織的戰斗力和向心力，促進農村社會和諧穩定起到一定積極作用。

4.能夠增加農民財產性收入，促進農民就業，保障農民的基本權利和長遠收益。集體土地入市不僅使農民從中獲得直接收益，增加收入，公平地分享到工業化、城市化所帶來的土地增值收益，而且當地經濟的發展必然會帶來較大的就業需求，促進農民就業。

（二）不利影響

1.將對征地制度造成沖擊，減少政府財政收入，不利于城市統一規劃建設管理。目前，土地財政仍然是地方政府主要的財政來源，政府有動力也有財力進行統一規劃建設管理，并提供日益完善的基礎設施和公共服務設施。而集體土地入市過程中，政府只能按比例收取部分土地增值收益調節金，與土地征收相比，獲取土地增值收益極少，缺乏對城市乃至小城鎮進行統一規劃建設管理、提供基礎設施和公共服務的動力和財力。

2.持續獲取高額的土地增值收益可能會固化農民身份，不利于農民市民化進程。隨著城鎮化進程的進一步加快，必然會有更多的農民向城市轉移。然而，集體土地入市使得農民能夠獲得長期穩定的土地增值收益，將會進一步固化其農村集體成員身份，即使已經享有與城鎮居民同等的權利，仍然不愿意放棄農民身份和土地增值收益，使得這部分農民成為既享有城鎮居民的權利，又擁有農民的土地增值收益，會造成新的不平等。

3.土地入市使用權到期后的后續問題必須提前考慮。集體土地入市使用期一般都比較長，而這一時期正是我國城鎮化由快速推進到成熟發展時期，土地入市使用權屆滿后的產權歸屬問題就比較突出，國有土地使用權出讓到期之后會自動續期，而集體土地使用權到期后如何處置尚不明確。有些地方集體土地入市在合同中約定的土地使用權到期后，土地使用權及其地上建構筑物無償歸村集體所有，這與現有國有建設用地使用權到期后的規定存在極大差異，對實現集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”有很大影響。即使到期后歸集體所有，在城鎮化過程中，農村集體和集體成員的組成可能會發生重大變化，由誰來代表集體行使使用權比較難以確定，這些也都使得土地入市使用權屆滿后的產權歸屬問題難以解決。

三、協調推進“縮征”與“擴市”改革的對策建議

（一）統籌銜接土地征收和集體經營性建設用地入市范圍

農村集體經營性建設用地入市，雖然增加了土地進入市場的方式，但并不是所有的集體建設用地都可以隨意地進入市場，需要統籌銜接土地征收和集體經營性建設用地入市范圍。具體來說，東部經濟發達地區城鎮化水平較高，可適當縮小征地范圍，著力推進集體經營性建設用地入市;而西部地區仍然要以征地為主要方式，適當推進集體經營性建設用地入市作為補充。城市規劃區域包括城市中心城區、高新區等集中連片的大規模建設用地，仍然需要政府以土地征收的方式獲得國有建設用地;對于較小地塊的用地，中心鄉鎮、村級可以積極探索集體經營性建設用地入市。國防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、衛、體育和其他公共事業和政府性工程用地需要列入征地范圍，由政府統一征收并組織開發建設。中小微企業用地可以采取集體經營性建設用地入市的方式，提高中小企業用地效率，增添中小企業經濟活力。

（二）統籌好征收與入市在土地增值收益分配上的平衡

首先，建立計算征收轉用產生的增值收益和入市產生的增值收益測算模型，合理確定土地增值收益在國家和集體之間的分配比例，實現大體平衡。其次，綜合考慮土地用途、經濟發展水平、人均可支配收入以及農用地收益等情況，合理確定符合實際的征地價格，合理提高土地征收補償標準，建立與入市收益大體平衡、略高于入市收益的動態調整機制。最后，統籌考慮農民與集體在征收與入市上當前利益與長遠發展。

（三）“縮征”與“擴市”改革應漸進式推進

按現行試點政策，征地制度改革要求全面縮小征地范圍，非公益項目不得動用征地權，這就意味著工業項目和商品房開發都要使用集體土地。若這一政策得到全面落實，將會對未完成城鎮化的地區社會經濟發展產生重大影響：首先，影響實體經濟的發展。由企業直接向農民集體協商購地，不僅房價和地價難以控制，基礎設施和公共服務配套難以及時到位，而且面對眾多農戶，企業的交易成本和時間成本必將大大增加。其次，削弱園區創新發展優勢。土地統一征收和成片開發的低成本、高效率土地取得模式，對各類園區的快速發展發揮了至關重要的作用。若該優勢發生逆轉，將加大園區創新成本，制約園區發展活力。最后，制約城市統一規劃、建設和管理。由用地單位直接向集體經濟組織和農戶協商購地，勢必影響城市各類用地的統籌利用，影響城市基礎設施統一建設。為此，“縮征”與“入市”改革必須循序漸進，分地區、分階段逐步穩妥推進。

【本文系河南省社會科學院2019年度基本科研費項目“深入推進農村集體經營性建設用地入市改革問題研究”（19E75）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學院）