公眾參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管的困境及對策

【摘要】傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管模式在農(nóng)村地區(qū)面臨著困境，引入公眾參與制度是一種有益嘗試。通過建立食品安全信息公開制度；激發(fā)公眾參與熱情，提升公眾參與能力，拓寬參與渠道；培育食品行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)參與組織化等方式，可以有效彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體制的不足，從而構(gòu)建新型政府與公眾合作監(jiān)管模式。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 農(nóng)村 食品安全監(jiān)管

公眾參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管的理論分析

法律依據(jù)和理論基礎(chǔ)。我國《憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過多種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。公眾參與是現(xiàn)代民主的重要形式，已在公共決策領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。黨的十八大報(bào)告中指出，要加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。我國《食品安全法》第三條、第八條和第十條中蘊(yùn)含著公眾參與理念，這些均為食品監(jiān)管領(lǐng)域的公眾參與制度構(gòu)建提供了法律依據(jù)。同時(shí)，“合作治理模式”又為公眾參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管提供了理論支撐。該理論理論著力尋求克服政府失靈和市場失靈的治理之道。它強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)力量地位的平等，將社會(huì)自我管制與政府治理同等看待。①在合作治理體系中，政府的角色得以重新界定，由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺薄Ｕ⒐瘛⑸鐣?huì)組織共同參與社會(huì)治理。

傳統(tǒng)監(jiān)管模式。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村食品安全監(jiān)管的意義不言而喻，而當(dāng)前監(jiān)管不力的主要原因有：一是農(nóng)村地區(qū)缺少日常性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。限于人力、財(cái)力投入，我國食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)最低一級設(shè)在縣市（區(qū)），工作重心主要放在城市市場。廣大農(nóng)村市場則存在基層執(zhí)法隊(duì)伍不到位的客觀現(xiàn)實(shí)，常規(guī)化、日常化監(jiān)管力量缺失為假冒偽劣食品的泛濫提供了條件，甚至一度出現(xiàn)問題食品“專供”農(nóng)村市場的怪現(xiàn)象。此外，監(jiān)管手段上往往重處罰、懲治，而輕預(yù)防。在監(jiān)管方式上，缺乏長效機(jī)制，呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的特點(diǎn)。監(jiān)管者的失職和缺位使得農(nóng)村食品安全無法得到保障。②二是農(nóng)村地區(qū)特殊地理環(huán)境客觀上增加了監(jiān)管的難度。農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，食品市場和消費(fèi)場所以小賣部和小攤販為主，與城市相對集中的格局相反，呈現(xiàn)出布局分散、聚集程度低的特征，監(jiān)管難度增大，難免出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)。三是農(nóng)村居民食品安全意識(shí)較為淡薄。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村居民獲取食品安全信息途徑較為狹窄；其相對較低的經(jīng)濟(jì)收入加之消費(fèi)市場存在的信息不對稱導(dǎo)致其在進(jìn)行食品消費(fèi)時(shí)，往往將價(jià)格作為最優(yōu)先考慮的因素，而往往忽視食品的質(zhì)量。不法分子正是利用這種消費(fèi)者心理以價(jià)格優(yōu)勢迅速占領(lǐng)了農(nóng)村市場。

以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的監(jiān)管模式難以在短期內(nèi)解決日益嚴(yán)峻農(nóng)村食品安全問題，而適時(shí)引入公眾參與機(jī)制，具有其合理性和必要性。一是公眾尤其是農(nóng)村消費(fèi)者作為“利益相關(guān)者”介入農(nóng)村食品安全監(jiān)管，具有人數(shù)眾多，成本低而效率高的優(yōu)勢，可匯集群眾智慧，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村食品安全的全天候、全方位監(jiān)管，彌補(bǔ)針對小作坊和攤販的監(jiān)管空白，減少監(jiān)管盲區(qū)，形成無縫隙的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。二是可形成開放式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。公眾通過積極舉報(bào)造假售假，將對食品生產(chǎn)、銷售企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生一定的震懾力，使其有所畏懼而減少違法行為；通過檢舉、控告等方式實(shí)現(xiàn)對于食品執(zhí)法部門的監(jiān)督，形成“倒逼”機(jī)制，督促其依法行使職權(quán)，減少怠于履行職責(zé)的不作為和亂作為行為。

解決公眾參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境的對策

信息公開是公眾參與的重要保障。政府信息公開是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的必然要求，也是公眾參與的前提和基礎(chǔ)。有學(xué)者調(diào)查，對食品安全信息披露內(nèi)容，消費(fèi)者反映“對政府部門和消費(fèi)者協(xié)會(huì)信任度最高”。③信息公開遲緩、零散、內(nèi)容籠統(tǒng)都將傷害公眾的參與熱情，影響公眾的參與效果。唯有知悉客觀、準(zhǔn)確的信息，公眾才能有的放矢地開展參與活動(dòng)。基于信息的實(shí)效性，公開的時(shí)間節(jié)點(diǎn)尤為重要，“遲來的正義為非正義”，若貽誤了最佳公布時(shí)機(jī)，有可能造成不必要的恐慌和社會(huì)不穩(wěn)定。此外，應(yīng)避免公開流于形式，公開信息應(yīng)當(dāng)全面，諸如食品安全日常監(jiān)管信息、食品生產(chǎn)的供應(yīng)鏈信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)警示信息、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及食品安全事故信息都應(yīng)包含在公開的范圍之內(nèi)。④

完善激勵(lì)機(jī)制。傳統(tǒng)的管理模式采取命令、強(qiáng)制等手段，相對人易產(chǎn)生對抗情緒。而現(xiàn)代治理則強(qiáng)調(diào)行政獎(jiǎng)勵(lì)等相對人容易接受和合作的柔性行政。我國《食品安全法》第十條規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。2011年國務(wù)院食品安全委員會(huì)下發(fā)指導(dǎo)意見：“地方政府要設(shè)立食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金”。針對農(nóng)村居民參與意識(shí)較為淡薄的現(xiàn)狀，運(yùn)用行政獎(jiǎng)勵(lì)等方式以激發(fā)參與熱情則顯得尤為必要。我國尚未制定《行政獎(jiǎng)勵(lì)法》，各省市可因地制宜地制定有關(guān)農(nóng)村食品安全的獎(jiǎng)勵(lì)制度，設(shè)置舉報(bào)電話、舉報(bào)中心，開通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，公民可通過電話、短信、網(wǎng)絡(luò)等多種形式進(jìn)行舉報(bào)，并獲得一定的獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然，行政獎(jiǎng)勵(lì)切忌隨意化，亦應(yīng)遵循正當(dāng)程序。

提升公眾參與能力，拓寬參與渠道。設(shè)置多元參與途徑。伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)村居民個(gè)人電腦擁有量大幅增加，新生代農(nóng)村居民接受網(wǎng)絡(luò)信息的能力很強(qiáng)。在傳統(tǒng)的“12315”熱線，講座、宣傳畫等形式外，要充分利用網(wǎng)絡(luò)，以微博、微信、宣傳網(wǎng)站、舉報(bào)網(wǎng)址等多種形式進(jìn)行食品安全知識(shí)普及，拓寬公眾參與渠道。

實(shí)現(xiàn)全程參與，參與的廣度與深度并重。公眾參與監(jiān)管分為信息公開、公眾參與和效果反饋三個(gè)階段。為確保參與實(shí)效，防止參與流于形式，應(yīng)建立有效的反饋機(jī)制。在公眾與政府相關(guān)部門之間搭建順暢的溝通和反饋平臺(tái)。政府應(yīng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)、座談、網(wǎng)上征求意見等方式廣泛聽取民意，積極引導(dǎo)公眾參與。對于公眾所提出意見或者問題，政府應(yīng)采取一定形式予以回應(yīng)，以保護(hù)公眾參與熱情。⑤

此外，公眾參與不局限于監(jiān)管階段的參與，亦應(yīng)貫穿于食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定等行政決策過程。公眾在安全標(biāo)準(zhǔn)制定等環(huán)節(jié)的充分參與，既是一次食品安全知識(shí)的全面普及過程，同時(shí)又可以為監(jiān)管領(lǐng)域的參與奠定良好的基礎(chǔ)。

培育食品行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)參與組織化。組織化參與為公共參與的發(fā)展趨勢。食品行業(yè)協(xié)會(huì)以其中立、高效、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)成為連接政府和公眾的橋梁和紐帶，理應(yīng)在農(nóng)村食品安全監(jiān)管的舞臺(tái)上發(fā)揮獨(dú)特作用。然而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，大部分食品行業(yè)協(xié)會(huì)并未將農(nóng)村食品安全作為其工作重心。因此，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的自律，鼓勵(lì)其將承擔(dān)更多的農(nóng)村食品安全監(jiān)管責(zé)任刻不容緩。成熟、完善的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)在農(nóng)村食品安全監(jiān)管中承擔(dān)以下職能：其一，進(jìn)行農(nóng)村食品安全監(jiān)管的調(diào)研，將農(nóng)村食品安全隱患及時(shí)反饋給政府，為政府實(shí)行有效監(jiān)管提供最新、最客觀的數(shù)據(jù)和資料；其二，為政府監(jiān)管提供技術(shù)和專業(yè)支持。充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢，為監(jiān)管提供有效的智力支撐和技術(shù)支持，確保農(nóng)村食品安全。其三，采取多種措施促進(jìn)行業(yè)自律，向消費(fèi)者推薦值得信賴的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，同時(shí)加大對于劣質(zhì)產(chǎn)品的曝光力度，將不合格產(chǎn)品的企業(yè)列入“黑名單”，并向社會(huì)公布，從而對生產(chǎn)廠商產(chǎn)生震懾作用，引導(dǎo)農(nóng)村消費(fèi)者改變消費(fèi)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，為其發(fā)展創(chuàng)造條件。同時(shí)，要把握好行業(yè)協(xié)會(huì)參與的程度。行業(yè)協(xié)會(huì)既不能過多的依附于政府，失去獨(dú)立性和中立性，在該挺身而出時(shí)“集體失語”，又不能代替政府部門進(jìn)行監(jiān)管。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的最佳模式應(yīng)為合作關(guān)系。

除了在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立食品安全監(jiān)督站外，可以考慮設(shè)立農(nóng)村食品安全監(jiān)督員。全國許多地區(qū)已開始進(jìn)行有益探索，如某縣每個(gè)行政村選聘1名農(nóng)村餐飲食品安全社會(huì)監(jiān)督員。農(nóng)村食品安全監(jiān)督員大有作為空間，可以通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)線索，將違法行為消滅在萌芽狀況。為沖破“熟人社會(huì)”的束縛，在監(jiān)督員選任上，不宜僅有本村村民擔(dān)任，應(yīng)當(dāng)由具有責(zé)任心、不同知識(shí)教育背景、不同利益群體的人共同組成。筆者設(shè)想具體人員構(gòu)成如下：本村村民、外村村民、大學(xué)生村官、專業(yè)技術(shù)人員。監(jiān)督員分為公開和秘密兩種，公開監(jiān)督員可以作為農(nóng)村居民的利益代言人，協(xié)助其進(jìn)行維權(quán)活動(dòng)；秘密監(jiān)督員則不公開身份，這樣就可以避免因公開身份而擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)、或礙于情面而不愿履行職責(zé)。

結(jié)語

政府在農(nóng)村食品安全監(jiān)管中不能唱“獨(dú)角戲”，應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)公眾參與，形成政府、社會(huì)組織、公眾相互配合、共同合作的無縫隙監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。唯有建立有序、有效的公眾參與機(jī)制方可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的目標(biāo)。

（作者分別為河北大學(xué)政法學(xué)院副教授，河北大學(xué)政法學(xué)院講師；本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“進(jìn)一步建設(shè)法治政府目標(biāo)與任務(wù)研究”與教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：10zd&042，13YJA820037）

【注釋】

①齊萌：“從威權(quán)管制到合作治理：我國食品安全監(jiān)管模式之轉(zhuǎn)型”，《河北法學(xué)》，2012年第3期。

②楊小軍：“‘美素麗兒’再現(xiàn)食品安全監(jiān)管老毛病”，《檢察日報(bào)》，2013年4月3日。

③萬珍應(yīng)：“消費(fèi)者對食品安全信息披露反應(yīng)行為的調(diào)查分析”，《新西部》，2008年第4期。

④潘麗霞，徐信貴：“論食品安全監(jiān)管中的政府信息公開”，《中國行政管理》，2013年第4期。

⑤徐丹：“食品安全監(jiān)管中的公眾參與：困境與選擇”，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）