“一帶一路”倡議下水利“走出去”風險分析

吳濃娣，王建平，夏 朋，楊 研

（水利部 發展研究中心，北京100038）

2013年9月和10月，中國國家主席習近平分別提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議（簡稱“一帶一路”倡議）。5 a來，“一帶一路”從規劃走向實踐，從愿景變為行動，水利“走出去”迎來了前所未有的大好發展機遇[1]。“一帶一路”建設是一項長期、復雜的系統工程，與其他行業一樣，水利“走出去”也面臨一系列風險。正確認識“一帶一路”水利“走出去”可能面臨的風險，未雨綢繆做好防范，是水利“走出去”的重要一課。

1 “一帶一路”水利“走出去”總體情況

近年來，水利“走出去”步伐不斷加快、內容不斷擴展、層次不斷提高。從最初的以工程施工建設為主，逐漸擴展到水利規劃、咨詢、勘測設計、成套設備、人才、技術標準等各領域，從單個項目的設計施工發展到區域、流域乃至全國的水資源規劃咨詢業務，水利“走出去”內容得到了拓展，質量和水平也得到了有關國家的肯定。

商務部《中國對外承包工程、勞務合作業務統計年報》（2012—2016年），統計了水利前期工作、防洪、灌溉除澇、供水、控制性樞紐工程、水土保持及生態保護、非常規水資源利用、水務、水電開發利用等幾類項目。根據該統計年報，2012—2016年中國水利“走出去”遍及70多個國家和地區，500萬美元以上的項目合同總額達800多億美元。總體來看，2013年是水利“走出去”的快速發展期，合同總額從2012年的106.20億美元增長到171.49億美元，增幅為 61%；2014—2015年，水利“走出去”合同總額穩步增長，年度漲幅為7%左右；2016年水利“走出去”合同總額較2015年略有下降，但仍處于5 a中的較高水平。水利“走出去”總體態勢良好，合同總額趨于平穩。

從水資源綜合利用與管理、防洪減災、灌溉排水、城鄉供水、水電開發、水生態保護與修復等幾個重點領域來看，合同金額最高的是水電開發領域，為523.83億美元，占合同總額的比例為62.03%；城鄉供水、灌溉排水、防洪減災領域合同金額分別為204.81億、56.67億、50.55億美元，占比分別為24.25%、6.71%、5.99%；相比之下，水資源綜合利用與管理、水生態保護與修復領域的合同金額較小，分別為7.62億、0.97億美元，占比分別為0.9%、0.11%。

從重點區域來看，“一帶一路”參與國所在的八大板塊中，合同金額最多的為東南亞，西亞和南亞的合同金額次之，分別為116.83億、106.44億、104.70億美元，占比分別為30.79%、28.05%、27.59%；非洲的合同金額顯著低于東南亞、西亞和南亞的，排第四位，為45.02億美元，占比為11.86%；拉美、東北亞的合同金額較小，分別為4.07億、1.11億美元，占比分別為1.07%、0.29%；中亞和中東歐合同金額最小，均不足1億美元，分別為0.77億、0.55億美元，占比分別為0.20%、0.14%。

2 “一帶一路”水利“走出去”面臨的主要風險

“一帶一路”參與國地區分布廣泛，在地理氣候、社會制度、歷史人文、經濟發展等方面均與我國存在較大差異，拋開理念和技術層面的問題不談，水利“走出去”還將面臨政治、法律、經濟、社會文化等多方面的風險。

2.1 政治風險

“一帶一路”參與國的國家政治體制多未定型，中央與地方、執政黨與反對黨、族群與族群之間的關系復雜，政權更迭頻發，“政治清算”風險始終存在[2]，像水電站投資、水利工程建設之類的需要政府承諾且大量投入的項目會受到政局波動的影響。例如，緬甸密松水電站項目因緬甸民主化轉型過程中新政府為在民眾間取得合法性而宣布擱置，不僅企業投資遭受損失，而且影響了中國在緬甸形象。此外，有些發展中國家的政府管理能力有限，涉水管理部門眾多、分工不明確，與水相關的政策變化頻繁；有些國家及地區缺乏長遠的規劃，不利于企業有針對性地做長期打算。總體而言，政治風險比較常見的有安全沖突風險、行政效率及治理風險、政權更迭引發的履約風險等。

安全沖突風險方面，“一帶一路”沿線（如南亞、中東、北非等地）長期受到戰爭沖突和“三股勢力”的威脅，比如以伊斯蘭國為代表的極端宗教勢力、極端恐怖主義、民族分離主義、跨國犯罪等，與地緣政治和國家間矛盾交織，給我國海外的重大項目構成威脅，增加了企業的安保和運營成本。特別是近年來，地區沖突與恐怖活動、地方民族分裂勢力排外行為以及武裝分子綁架勒索等，使海外恐怖襲擊活動呈增長趨勢且手段日益多樣化，給海外投資帶來極大風險。

行政效率及治理風險可以分為兩種類型。一是行政效率低導致的項目審批速度慢，主要包括項目本身的批準和批準后為開發、實施項目所需獲得各類許可的批準，例如項目審批程序過于復雜導致審批成本過高和時間過長，項目批準后水利水電項目法規框架的不確定性和解釋困難，業務許可證制度方面的困難以及執行困難，特別是對于參與多個環節的同一個開發商或承包商，所獲許可的有效期存在問題，不能覆蓋開發整體過程。二是行政不作為或亂作為，具體表現形式為不予答復和拖延履行。有關行政機關及其工作人員超越行政職權或者不遵守法定程序即做出有關行政行為，造成政府行政亂作為。如政府對本國資源狀況和電力建設規劃落后，電力投資結構和本國資源現狀未能有效結合，相關政策缺乏有效引導；部分優惠政策落實難度較大，特別是項目建設用水、用地、用電問題突出，政策吸引力減弱；政府更迭頻繁，相關政策缺乏連續性，負責官員變動過快，辦事效率低下，部分項目進展緩慢；安全形勢堪憂，開發者對當地國整體投資環境信心不足。非洲和拉丁美洲國家的政府腐敗現象嚴重，盡管直接征收風險有所降低，但隱性征收風險日漸突出，如某些國家有關部門常以檢查衛生、偷稅漏稅、安全條件等為名，頻繁搜查中國企業，動輒處以高額罰款，或課以重稅，干擾其正常的生產經營活動，甚至利用各種借口直接沒收企業財產。

政權更迭引發的履約風險也有兩種情形：一是政府終止合同，即合同應得到完全履行，但在合同有效期內，當地政府單方強行指令合同終止的情況，或被解除，或債務消滅，或其他情形導致合同權利義務歸于消滅；二是國有化和強制收購風險，即項目建設期或運營期，當地政府強制收購項目甚至把項目無償收歸國有，給國外投資者造成巨大經濟損失。

2.2 法律及政策風險

“一帶一路”參與國實行不同的法律制度，包括普通法（新加坡和馬來西亞）、大陸法系（中亞）和伊斯蘭法（中東）。各國的水資源管理和法律體制都不一樣，推動“一帶一路”水利國際合作需要考慮各國的法律架構，熟悉當地涉水部門的具體規定以及對外國投資政策。由于涉水領域的特殊性，一些公共類的基礎設施往往需要中國企業與當地企業合作。而發展中國家大多法律體系不完善，當地企業的運營、合法性、資信債務及聲譽情況難以準確判斷，在大部分國家法律體系對外商不利的情況下，我國企業很容易為當地企業的失誤“買單”[3]。另外，“一帶一路”國家經常為維護本國民眾的利益而對相關法律法規進行修訂，對我國企業的海外法律風險防范能力提出了更高要求。國內企業習慣性憑借國內經驗和以往經驗辦事，極易觸動所在國法律、引發矛盾，最終造成不可挽回的損失。

中東歐11國加入歐盟，在投資方面，國家的法律規定受到歐盟法律的制約。就基礎設施建設項目而言，由于歐盟對公共項目采購有決定審批權，因此水利項目需要該國和歐盟的雙重批準；由于增加了歐盟審批的程序，因此會導致招標程序復雜，增加時間成本。另外，歐盟還頒發了各種有關環境、技術準入、知識產權、銀行信用等方面的指令。目前還沒有加入歐盟的塞爾維亞、黑山、馬其頓、波黑、阿爾巴尼亞，對投資和對外貿易擁有完全的自主權，投資風險受國內法律環境的影響。以馬其頓和波黑為例：馬其頓正在積極發展以求加入歐盟，法律制度體系發展相對完善，使得在馬其頓直接投資有法可依；反觀波黑，新舊法律繁多，國家層面繼承了原南斯拉夫的法律，獨立后又制定修改了許多法律，且波黑聯邦和塞族共和國兩個實體各有獨立的立法機構，分別制定法律，造成實體之間的法律差別，這樣的法律環境一定程度上會給中國在波黑的直接投資增加風險。

大多數西亞國家政治發育程度低，國家法律法規體系尚未完善。一方面，一些國家的政策連貫性較差，新政府上臺后對往屆政府執政期間簽署的合作項目多方刁難，對海外投資合同經常采用擱置甚至單方面宣布中止等手段，導致政府違約率較高。另一方面，隨著經濟民族主義和貿易保護主義抬頭，西亞部分國家通過立法或行政手段，改變了某些針對外國企業的政策，以保護本國企業和資源，這些新的政策風險主要包括外匯管制、投資或持股比重限制、稅收歧視、行業準入限制和價格控制等，例如卡塔爾政府2004年通過立法調整“擔保人”政策，對違法者處以沒收財產、罰款等，提高了外國企業面臨的間接性征收風險。有些國家經濟狀況不穩定，一旦面臨國際收支困難極有可能主動或被迫停止支付或延期支付，致使外國企業無法足額或按時收回到期債權、本息以及投資利潤。陷入債務危機的國家還將利用外匯管制手段，限制甚至禁止外商、外國投資者將本金、利潤以及其他合法收入轉移出境，例如土耳其、阿聯酋、沙特等國近年來在深陷主權債務或面臨經濟危機時均采取了類似政策，對外國投資者造成了重大經濟損失。

2.3 投資經營風險

“一帶一路”許多國家經濟基礎薄弱，資金短缺，而水利水電工程等項目經常需要承包方主導融資。這些項目不僅投入大，而且建設和投資回收周期較長，在此過程中，所在國的稅收政策、物價水平、外匯匯率以及金融機構貸款利率或證券市場利率發生波動，均有可能提高企業成本或降低企業收入。部分欠發達地區的基礎設施有可能在相當長的時間內面臨虧損的風險。投資經營風險大體可分為匯率風險、利率風險、通貨膨脹風險和匯兌風險。

匯率風險指因匯率波動而蒙受損失的可能性，包括建設期匯率風險和運營期匯率風險。建設期匯率風險主要指人民幣的匯率風險。EPC合同為美元結算合同，只是資本金部分由人民幣兌換美元計，如果在建設期美元計價的EPC部分不變，發生人民幣大幅貶值，則會增加實際人民幣投入。

利率風險是指在項目建設和運營期間，因利率變動直接或間接造成項目的成本增大、收益減少。各家銀行的美元貸款均習慣采用浮動利率（例如LIBOR+上浮的基點）計息，如果使用固定利率，則會采用相對較高的利率。如果利率的上浮發生在建設期，則會相應增大投資成本；如果利率的上浮發生在運營期，則會增加還本付息的壓力，降低項目的效益。

通貨膨脹風險又被稱為“購買力風險”，是指通貨膨脹導致企業成本增加或實際收益減少。資產實際收益率等于資產名義收益率減去通貨膨脹率，通貨膨脹率越高，意味著資產實際收益率越低，資產的實際購買力也越低；當通貨膨脹率超過資產名義收益率時，資產實際收益率降為負數。對企業而言，最直觀的影響就是物價上漲導致建設期EPC合同下的采購成本和運營期運營維護成本增加。

匯兌風險包括“匯”“兌”兩個層面，“兌”是指項目公司無法將當地的收入兌換成美元或其他硬通貨，而“匯”是指項目公司無法將美元利潤或分紅匯出。匯兌風險主要發生在運行期，一旦發生，勢必影響股東投資回收和銀行貸款償還。需要指出的是，水電站、大壩等大型水利工程項目往往都需要大量的資金投入，對于這類項目來說，業主如果是國家政府通過主權擔保進行融資，則其資信情況非常重要。“一帶一路”合作主要集中在發展中國家，經濟發展程度決定了這些國家的經濟抗風險能力弱、易受大宗商品價格等外部因素影響，匯率波動大，一些國家的國家主權債務還存在潛在的償還風險，個別國家甚至已達到國際貨幣組織的債務紅線，對一些大型承包工程來說，存在工程款準時、足額回收風險。

東南亞地區很多國家國民收入和購買力低、外匯管制嚴格，客觀上使中國企業在東南亞的水電投資面臨著外匯兌換的風險。同時，我國也實行嚴格的外匯管制政策，中國企業還面臨著將東道國貨幣兌換成美元、歐元等國際硬通貨和將美元、歐元兌換成人民幣的雙重匯率變動風險。另外，水電項目建設周期長，通貨膨脹、利率提高、物資價格變動等會造成水電投資企業面臨一定程度的融資風險和成本風險。

部分中東歐國家處于經濟轉型期，如馬其頓、波黑、阿爾巴尼亞等，其國內市場較小、市場購買力低，不適宜大規模投資。

2.4 社會和文化風險

“一帶一路”橫跨東西，覆蓋國家和地區十分廣泛，文化語境差異大，各個國家和地區在宗教、性別、飲食、話題、商務禮儀、禮物等多方面呈現出不同的禁忌習俗。國內企業在國際交流與交往中，若稍不注意或不尊重對方國家或民族獨特的禁忌習俗，容易造成誤解或傷害對方感情，進而影響雙方友好關系，甚至引發矛盾沖突。如商務禮儀方面，俄羅斯、馬來西亞、泰國、柬埔寨等許多國家均不能用左手握手問好、遞還物品和舉杯飲酒。

在宗教方面，以色列等猶太教國家特別重視安息日的“安息”，泰國、緬甸、柬埔寨等佛教國家強調對佛祖的尊敬。在西亞地區，伊斯蘭教的信仰和文化深入人心，深刻地影響著當地的社會政治經濟。伊斯蘭原教旨主義要求推翻現行的世俗政權，建立以伊斯蘭教為基礎的神權國家，其中一些極端勢力訴諸恐怖主義，制造暴力事件，不僅造成當地社會的劇烈動蕩，而且發生了一些針對中國目標的恐怖主義襲擊活動，給在西亞投資的中國企業帶來了不小的政治風險。此外，阿拉伯人辦事效率比較低，行政機構的辦事程序繁瑣，政府公職人員索賄現象時有發生。宗教及文化差異均會提高中國企業在西亞投資的潛在風險。

非洲和拉美兩個地區的國家大多數經濟落后、技術及勞動力低下、官僚作風盛行，民眾工作和生活節奏非常慢。使用當地勞工的項目，對此影響估計不足容易導致工期延誤。

3 建 議

“一帶一路”參與國家政治、經濟、法律、文化差異巨大，國際市場競爭日益激烈。建議從政府層面和企業層面做好風險監控和防范。

3.1 政府層面

一是進一步加強政策溝通。加強與市場潛力大、合作基礎好、合作風險小的有關國家的高層互訪與對話交流，增進政治互信，推廣我國新時期治水理念和治水技術成就，發揮政府在技術、裝備、標準等“走出去”中的引領作用。

二是建立海外項目風險動態跟蹤評估機制。及時掌握相關國家的政治、法律法規以及市場的最新信息，為水利企業“走出去”提供風險評估服務。建立企業誠信制度，與各項審批、政策支持及資金支持掛鉤，搭建水利企業海外市場行為信息收集、報送和部門間共享平臺，完善水利企業海外市場行為監督管理體系。

三是強化政府對水利企業海外行為的要求與引導。通過行政法規或政策文件等方式，對水利企業在海外的各項活動進行全面規范。要求企業以維護國家利益和國家形象為己任，時刻審視自身行為，尊重當地法律、宗教信仰、文化及風土人情，避免失去項目所在地社會公眾的理解、信任與支持。引導企業提高社會責任意識，力所能及地參與當地醫療、教育、衛生等公益性事業發展，切實貫徹“一帶一路”倡議提出的共商、共建、共享、共贏理念。

3.2 企業層面

一是加強規劃和項目的風險監控。企業開展合作要由易到難、由小到大、循序漸進，充分考慮各種風險與挑戰。要開展企業發展規劃實施情況中期評估和重點項目跟蹤評估，監控規劃和項目風險點，適時調整規劃、完善措施。

二是精通并自覺遵守國際法律規范。企業“走出去”要牢牢把握本國法律法規、東道國法律法規、國際規范和慣例3條“紅線”。同時，應當特別注意“一帶一路”沿線國家各自法律法規及政策制度體系之間的差異，始終保持與我國駐當地使領館的聯系，積極防范各類風險，避免盲目投資[4]。

三是規范信息披露和提高透明度。企業要自覺提升與媒體及公關機構的交往能力，通過主動、客觀、真實的信息披露，讓項目所在地民眾乃至更大范圍的人群了解中國企業開展負責任投資所做出的努力、在東道國履行的社會責任以及為支持當地經濟社會發展所帶來的改變。重視公共關系工作的常態化與制度化，加強海外公關人才培養，構建務實、和諧與互利共贏的合作平臺[4]。

四是充分尊重當地社會文化。企業“走出去”過程中要有國際化視野和擔當，了解東道國的文化特點及其差異性，尊重東道國的社會文化習俗，找到符合當地文化與利益的溝通交流渠道與最佳方式，增進文化認同，提升當地民眾對企業的認知度與滿意度[4]，構建中國企業與當地居民的情感紐帶。