全流程預(yù)算績效監(jiān)控模式研究
——以深圳市光明區(qū)為例

蔣志強(qiáng) 齊芳

（1、深圳市光明區(qū)財(cái)政局，廣東 深圳 518000）

（2、深圳市光明區(qū)建筑工務(wù)署，廣東 深圳 518107）

一、研究背景

深圳市光明區(qū)自2013年開始對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)，但是，以績效評價(jià)為核心的預(yù)算績效管理也存在一定的缺陷，可能使其陷入難以自拔的困境。光明區(qū)在2013年到2017年之間，借助社會(huì)機(jī)構(gòu)力量對光明區(qū)水環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)扶持等專項(xiàng)資金的預(yù)算績效進(jìn)行跟蹤式評價(jià)。評價(jià)結(jié)果雖然能夠較客觀完整地反映已完成的預(yù)算支出的績效情況，但由于事后評價(jià)表現(xiàn)出滯后性明顯，很多內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，對當(dāng)前以及未來的工作指導(dǎo)價(jià)值有限。針對光明區(qū)事后評價(jià)時(shí)效性差的問題，借鑒政府內(nèi)部控制管理的經(jīng)驗(yàn)，提出全流程預(yù)算績效監(jiān)控的管理模式，將工作重點(diǎn)從項(xiàng)目完成后的評價(jià)前移到項(xiàng)目實(shí)施前的評估，將預(yù)算績效監(jiān)控的范圍從過程跟蹤擴(kuò)展到預(yù)算績效管理的全過程。

二、全流程監(jiān)控模式的理論可行性

管理是一個(gè)過程，是對管理對象實(shí)施的約束和控制。預(yù)算績效管理是為了實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，以單位及其工作人員為對象進(jìn)行的管理。在關(guān)注資源分配公平性的同時(shí)，預(yù)算績效更關(guān)注支出的合理性和行為的有效性。雖然績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，但受預(yù)算編審、執(zhí)行、監(jiān)督、決算的影響。預(yù)算績效管理是通過將現(xiàn)代企業(yè)管理的技術(shù)和方法在預(yù)算管理中的運(yùn)用，以獲得更多數(shù)量的產(chǎn)品和更高質(zhì)量的服務(wù)。

政府內(nèi)部控制是在特定條件約束下，政府為改善公共管理行為而進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。預(yù)算管理是行政管理的核心內(nèi)容，內(nèi)部控制管理也必然成為其重要手段和工具。內(nèi)部控制管理在預(yù)算目標(biāo)的指引下，強(qiáng)調(diào)的是行為的約束和流程的優(yōu)化。內(nèi)部控制管理的對象是政府部門及其工作人員的行為，與財(cái)政預(yù)算績效管理的對象高度一致，并且在管理內(nèi)容上也存在明顯的交集。因此，二者在一定范圍內(nèi)完全可以產(chǎn)生一種互補(bǔ)的關(guān)系。

（一）預(yù)算績效管理的作用

1、為內(nèi)部控制管理提供控制目標(biāo)

內(nèi)部控制是一種過程管理，強(qiáng)調(diào)對行為的約束，本身并不具備自我設(shè)定具體目標(biāo)的機(jī)制。而目標(biāo)設(shè)定正是預(yù)算績效管理的優(yōu)勢所在，可以為內(nèi)部控制提供直接、客觀并具有極強(qiáng)操作性的目標(biāo)。在內(nèi)部控制管理的研究中發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)達(dá)成和結(jié)果優(yōu)化是行為人實(shí)施內(nèi)部控制的主要?jiǎng)右颉Ｔ陬A(yù)算績效目標(biāo)的指引下，內(nèi)部控制的行為主體較容易自發(fā)地進(jìn)行自我行為約束，以確保行為結(jié)果符合目標(biāo)的要求。

2、為內(nèi)部控制管理提供有效性反饋

與無法設(shè)定具體目標(biāo)相似，內(nèi)部控制管理也很難準(zhǔn)確評價(jià)控制措施是否有效。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)論在一定程度上也對內(nèi)部控制管理的有效性進(jìn)行了反饋，有利于預(yù)算單位在下一個(gè)管理周期內(nèi)有針對性地對控制標(biāo)準(zhǔn)和控制措施進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)的目標(biāo)。

（二）內(nèi)部控制管理的作用

1、是將預(yù)算結(jié)果與績效目標(biāo)銜接的工具

內(nèi)部控制管理的目的是通過對行為的約束將行為結(jié)果與行為目標(biāo)之間的偏離度控制在可接受的范圍。內(nèi)部控制管理是為了保證結(jié)果符合目標(biāo)要求而創(chuàng)造和設(shè)計(jì)的，完美填補(bǔ)了預(yù)算績效管理過程控制的空白。預(yù)算單位通過內(nèi)部控制管理確保預(yù)算行為符合績效目標(biāo)的要求，外部監(jiān)督主體則通過預(yù)算單位實(shí)施內(nèi)部控制的情況來預(yù)判績效目標(biāo)能否達(dá)成。

2、是將個(gè)體績效與整體績效連接的紐帶

雖然預(yù)算績效管理也會(huì)強(qiáng)調(diào)個(gè)體與整體關(guān)系，但內(nèi)部控制管理的優(yōu)勢在于行為約束機(jī)制的通用性強(qiáng)，較少個(gè)性化的內(nèi)容，利于從整體目標(biāo)的角度出發(fā)規(guī)范個(gè)別行為，保持整體行為的一致性。同時(shí)，內(nèi)部控制管理具有相對靈活的個(gè)體行為校正機(jī)制，可以及時(shí)有效地根據(jù)具體情況調(diào)整行為準(zhǔn)則，確保個(gè)體行為結(jié)果不發(fā)生較大偏離。

三、全流程預(yù)算績效監(jiān)控模式的關(guān)鍵點(diǎn)

就預(yù)算績效與內(nèi)部控制各自發(fā)展至今的現(xiàn)狀而言，將二者結(jié)合，實(shí)施全流程預(yù)算績效監(jiān)控是具有一定必然性的。但是，要實(shí)現(xiàn)二者完美的結(jié)合就必然在一些關(guān)鍵點(diǎn)上相互提出一些要求。

（一）預(yù)算績效管理過程的鏈條化呈現(xiàn)

內(nèi)部控制是一種過程管理，所以，除了要求預(yù)算績效管理標(biāo)識出事前評估、目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行跟蹤、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等不同模塊外，還關(guān)注各個(gè)模塊是如何銜接的。這種鏈條式的思維模式同樣適用于任何一個(gè)模塊內(nèi)的各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之間的相互銜接。預(yù)算績效管理的過程中，任何一個(gè)模塊、任何一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都至少有一條輸入線和一條輸出線與另一個(gè)模塊或另一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)相連接。

管理過程可以呈現(xiàn)為具體行為記錄。例如，項(xiàng)目立項(xiàng)前的績效評估，組織相關(guān)專家論證的行為應(yīng)有會(huì)議通知、簽到表、論證記錄等資料。行為記錄的形式不一，但均應(yīng)包括行為發(fā)生的時(shí)間、行為描述、行為結(jié)果及行為人簽名等內(nèi)容。

（二）監(jiān)控目標(biāo)設(shè)定的要求

監(jiān)控目標(biāo)是對通過監(jiān)控行為最終達(dá)到的狀態(tài)的描述。與預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)追求可量化不同，以內(nèi)部控制思維設(shè)定的預(yù)算績效監(jiān)控目標(biāo)可理解、可執(zhí)行、易判斷。監(jiān)控是通過識別預(yù)算單位及其工作人員的哪些行為會(huì)妨礙績效評價(jià)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而制定或選擇相應(yīng)的措施加以干預(yù)。因此，對監(jiān)控的目標(biāo)描述具有以下三點(diǎn)要求。

1、明確。監(jiān)控目標(biāo)必須明確指出在預(yù)算行為完成后是要維持原狀還是要實(shí)現(xiàn)狀態(tài)的改變。目標(biāo)是否被明確地表達(dá)將直接影響控制點(diǎn)的選擇，漏選了控制點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)控失效，多選了監(jiān)控點(diǎn)則會(huì)造成資源浪費(fèi)。

2、清晰。監(jiān)控目標(biāo)必須清晰地對現(xiàn)狀以及要實(shí)現(xiàn)的最終狀態(tài)進(jìn)行描述，并能夠通過過程量變的積累呈現(xiàn)出最終結(jié)果的質(zhì)變。因此，在描述監(jiān)控目標(biāo)時(shí)不允許出現(xiàn)“較好”“大幅提高”“顯著改變”等詞匯，而要求只能使用以數(shù)字量化表述或者“是”或“否”的表述。

3、準(zhǔn)確。監(jiān)控目標(biāo)必須細(xì)化到具體的行為，例如“預(yù)算草案編報(bào)”至少包括“編制”和“報(bào)送”兩個(gè)具體行為，必須進(jìn)行分解。目標(biāo)越細(xì)致、越具體，在監(jiān)控過程中對關(guān)鍵行為的識別也會(huì)越準(zhǔn)確，采取的控制措施也會(huì)具有更高的可操作性。

（三）控制點(diǎn)選擇的剛性與彈性

受到資源有限性的限制，只能優(yōu)先選擇對目標(biāo)產(chǎn)生關(guān)鍵影響的點(diǎn)實(shí)施控制。這些控制點(diǎn)一旦被選定，就不能被輕易修改。但是，每一個(gè)控制點(diǎn)的行為結(jié)果都是在一個(gè)相對靜止的時(shí)點(diǎn)完成的，是否達(dá)到監(jiān)控目標(biāo)受到該時(shí)點(diǎn)各種特定的內(nèi)外部因素影響。因此，在監(jiān)控一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程時(shí)，需要隨時(shí)掌握各種影響因素的變化，適時(shí)將控制點(diǎn)前移或后置，在確保既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也要保證結(jié)果呈現(xiàn)時(shí)能滿足內(nèi)外部的要求。因此，控制點(diǎn)的選擇是圍繞控制目標(biāo)形成的剛性與彈性之間的動(dòng)態(tài)平衡。

四、光明區(qū)全流程預(yù)算績效監(jiān)控模式的核心要點(diǎn)

對應(yīng)完整的預(yù)算績效管理過程，光明區(qū)將預(yù)算績效監(jiān)控也劃分成事前評估、預(yù)算編制、過程跟蹤、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用五個(gè)模塊，每個(gè)模塊又由若干具體的關(guān)鍵行為組成。

（一）事前評估監(jiān)控

事前評估監(jiān)控是在立項(xiàng)前，評估項(xiàng)目完成后可能產(chǎn)生的績效，以決定是否批準(zhǔn)項(xiàng)目入庫，以及是否在以后年度提供經(jīng)費(fèi)保障。事前評估監(jiān)控主要關(guān)注項(xiàng)目的必要性及可行性論證、預(yù)期目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施方案設(shè)計(jì)三個(gè)關(guān)鍵行為是否實(shí)施，行為實(shí)施的時(shí)效性，以及行為之間的關(guān)系。

（二）預(yù)算編制監(jiān)控

預(yù)算編制是在項(xiàng)目正式實(shí)施前，制定項(xiàng)目資金的投入計(jì)劃，設(shè)定項(xiàng)目實(shí)施過程中不同階段的績效評價(jià)指標(biāo)，以判斷何時(shí)啟動(dòng)項(xiàng)目。對預(yù)算編制的監(jiān)控主要關(guān)注項(xiàng)目資金投入與財(cái)政保障能力之間的關(guān)系、項(xiàng)目階段性產(chǎn)出對項(xiàng)目最終成果的指向性以及項(xiàng)目實(shí)施過程可能對外部產(chǎn)生影響等。

（三）過程跟蹤監(jiān)控

過程跟蹤是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過行為標(biāo)準(zhǔn)對比、階段性成果對比等方法對原有實(shí)施方案的有效性進(jìn)行判斷，進(jìn)而對實(shí)施方案或績效目標(biāo)進(jìn)行修訂和調(diào)整。對過程跟蹤的監(jiān)控主要關(guān)注保證標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)行為被有效執(zhí)行的措施、對目標(biāo)產(chǎn)生影響的內(nèi)外部條件變化、識別業(yè)務(wù)行為對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性。

（四）績效評價(jià)監(jiān)控

績效評價(jià)是當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)行到某一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或項(xiàng)目完成后，對產(chǎn)生的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的判斷，以便對項(xiàng)目是否繼續(xù)實(shí)施或者是否繼續(xù)對同類項(xiàng)目進(jìn)行投資做出決策。對績效評價(jià)的監(jiān)控主要關(guān)注評價(jià)主體的獨(dú)立性、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和全面性、佐證材料完整性和真實(shí)性、評價(jià)結(jié)論的相關(guān)性和可執(zhí)行性。

（五）結(jié)果應(yīng)用監(jiān)控

結(jié)果應(yīng)用是在得出績效評價(jià)結(jié)論后，將評價(jià)結(jié)論是否對項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施過程優(yōu)化改進(jìn)或同類項(xiàng)目的設(shè)立發(fā)揮積極作用。對結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)控重點(diǎn)關(guān)注評價(jià)結(jié)論是否被傳遞到適宜的對象、評價(jià)結(jié)論是否被準(zhǔn)確地理解，以及改進(jìn)措施是否明確回應(yīng)了評價(jià)結(jié)論。

五、結(jié)論與展望

預(yù)算績效管理是一個(gè)結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性極強(qiáng)的體系，各管理模塊必須相互配合相互制約，才能保證整個(gè)體系有效運(yùn)行。預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制管理作為預(yù)算管理的重要組成部分，不但不能相互獨(dú)立相互割裂，反而需要密切結(jié)合取長補(bǔ)短、形成合力，共同發(fā)揮作用。全過程預(yù)算績效管理需要內(nèi)部控制管理補(bǔ)齊其過程管理的短板，內(nèi)部控制管理則需要預(yù)算績效管理提供控制目標(biāo)和結(jié)果評價(jià)。預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的血脈，賦予其生命和活力；內(nèi)部控制管理是預(yù)算管理的筋骨，保證其穩(wěn)定性和有效性。

通過對預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制管理關(guān)系的研究，提出全流程預(yù)算績效監(jiān)控的模式，對光明區(qū)全面實(shí)施預(yù)算績效管理具有重大的實(shí)踐意義。在隨后的工作中，一方面要通過兩到三年預(yù)算績效管理實(shí)踐對全流程預(yù)算績效監(jiān)控的模式的效果進(jìn)行驗(yàn)證，另一方面也要結(jié)合實(shí)踐對全流程預(yù)算績效監(jiān)控的模式進(jìn)一步豐富和細(xì)化。