試論執(zhí)政黨文件在憲法解釋中的作用

鄭 賢 君

(首都師范大學 政法學院，北京 100089)

“先有黨的文件，后有憲法”是“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新憲法”這一基本政治事實的文字敘事，故而體現(xiàn)執(zhí)政黨意志的文件在憲法解釋中占據(jù)重要地位。憲法是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，憲法是黨性、人民性和法律性的有機結合，中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法、修改憲法和實施憲法的歷史表明，界定憲法含義、解釋憲法必須重視執(zhí)政黨的文件，離開執(zhí)政黨文件對黨的路線、方針和政策的規(guī)定，難以把握憲法意圖和憲法條文的具體含義。本文所指的執(zhí)政黨文件包括黨章以及黨的政治報告、決議、決定與黨內法規(guī)，它們是中國共產(chǎn)黨歷次代表大會和黨內會議制定的文本，其制定主體是中共中央，也是具有憲法意義的黨內文獻。

一、憲法序言效力說是執(zhí)政黨文件具有憲法意義的理論依據(jù)

憲法序言之所以具有法律效力，在于其對憲法解釋具有指導意義，憲法序言宣稱中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民建立中華人民共和國這一基本政治事實為執(zhí)政黨文件具備憲法意義奠定了憲法基礎。鑒于法的一般理論所揭示的“國家”與“法”的同源性，在此，“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國”與“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新憲法”語出同義，構成憲法解釋須尊重執(zhí)政黨文件的法哲學基礎。

一般認為，與憲法正文相比，憲法序言的政治性最強，故一些學者否定其具有法律效力，且序言的語言學特點帶有綱領性、原則性和理論性。何謂政治性？一是序言陳述政治事實，二是序言闡述憲法基本原則，三是序言表達執(zhí)政黨的政治意志。一些學者之所以認為序言沒有法律效力，是因為序言陳述的是中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法的事實，憲法序言規(guī)定的以經(jīng)濟建設為中心、堅持四項基本原則具有原則性和綱領性，憲法序言規(guī)定的國家的根本任務屬于執(zhí)政黨的意志，這些都非嚴格意義上的規(guī)范。實際上，序言的這些特點恰恰表示憲法是黨性、人民性與法律性的統(tǒng)一，揭示出憲法是黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一，既具有學術性，亦具有哲學性。憲法序言是否有效反映了兩個重大的憲法理論：一個是憲法的規(guī)范屬性，一個是憲法的效力。前者涉及憲法的規(guī)范屬性，后者涉及憲法是否具有直接的法律效力，即憲法只約束國家和公權力，還是也拘束私人，或者，憲法是否需要等待立法機關制定法律才能及于私人？這兩個問題不僅事關憲法序言的效力，而且涉及憲法與中國共產(chǎn)黨的關系，攸關憲法的中國化這一重大理論課題以及執(zhí)政黨文件在憲法解釋中的地位。

憲法的規(guī)范屬性是指憲法究竟是事實性規(guī)范還是拘束性規(guī)范，事實性規(guī)范是指那些具有綱領性和原則性的規(guī)范①[1]56，拘束性規(guī)范是指那些為義務主體作出禁止性規(guī)定或者設置界限的規(guī)范。事實性規(guī)范與拘束性規(guī)范的區(qū)別在于這類規(guī)范只為義務主體指明方向和目標，而不做限制性規(guī)定，但是，憲法不同于普通法律，憲法并非僅僅由法院行使，它還約束其他國家機關，故而單純以法院實施的拘束性規(guī)范比照憲法的規(guī)范屬性實屬不當，同時，憲法序言區(qū)別于憲法正文的語言學特點恰恰表明了事實性規(guī)范不同于拘束性規(guī)范的所在，表明憲法序言的事實性規(guī)范的特質。針對部分學人認為憲法序言沒有法律效力之說，王叔文認為，憲法序言具有法律效力具備三個理由：其一，憲法序言規(guī)定的基本原則是解釋憲法的基礎，這是解釋憲法各條文的基礎。其二，憲法序言是進行日常立法的基礎，它為日常立法確立了指導原則，因而也是解釋法律的依據(jù)和基礎。其三，憲法序言是一切組織和公民的根本活動準則,憲法序言規(guī)定的國家對內對外的基本原則和基本方針政策是一切組織和個人活動的依據(jù)和準則[2]。許崇德的憲法序言效力說是其政治憲法觀的體現(xiàn)，他認為憲法序言具有法律效力，除了憲法序言最后一個自然段已經(jīng)作出了自我宣示，即“憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力”之外，其余尚有三個原因：一是憲法是一個整體，不能說一部分有效，一部分無效。二是憲法序言規(guī)定了國家的根本任務，如果憲法序言沒有法律效力，國家就失去了方向。三是憲法序言對理解憲法條文的含義具有指導價值[3]。

憲法效力是指憲法作為法律規(guī)范所具有的約束性與強制性。憲法直接效力是指憲法規(guī)范無需通過立法機關制定法律具體化，可對公民產(chǎn)生直接拘束力。憲法序言具有直接法律效力，是指憲法內容可約束相關機關、組織、團體和當事人。針對憲法規(guī)范只是事實、政治綱領和原則性，且不能直接適用，須通過立法的方式加以實施的觀點，王叔文認為憲法具有直接法律效力主要有以下四個原因：一是憲法的各項規(guī)定是一切國家機關和公民活動的直接法律依據(jù)；二是憲法的規(guī)定對一切國家機關和公民具有直接法律上的效力；三是憲法規(guī)定的國家機關的權限和職責、公民的基本權利和義務直接來源于憲法；四是憲法上的一些規(guī)定也是有關國家機關在處理具體問題上的法律依據(jù)[2]。這種憲法具有直接法律效力的觀點適用于整個憲法，即憲法具有最高法律效力不僅是指憲法正文，也包括了憲法序言。憲法直接效力說意味著憲法序言規(guī)定的中國共產(chǎn)黨領導人民建立中華人民共和國和成為國家的主人等基本政治事實是不容置疑的，既屬于事實性規(guī)范，也是拘束性規(guī)范；既為國家指明方向，亦限制相關主體的行為。例如，憲法序言第五自然段規(guī)定的“一九四九年，以毛澤東主席為領袖的中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。從此，中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人”，是對“人民主權”原則的宣示，與憲法總綱第2條規(guī)定的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”具有同樣的規(guī)范內涵和法律效力，這即是說，任何違反“人民主權”原則的宣示與行為，與人民民主專政國體性質不容，須受到法律制裁。

“法律本身與其序言共存”[4]，這是一句古老的格言。憲法序言效力說區(qū)別了自由主義法院中心的憲法實施理論與人民民主主義政治機構(權力機關)實施理論之間的差異，是對中國特色社會主義憲法理論的發(fā)展，其理論價值在于：一是明確了憲法和憲律的區(qū)別[1]3②，作為整體的憲法是政治性的，其政治性、綱領性和原則性是政治憲法的固有屬性，憲律則是法律性的且具有拘束性。二是區(qū)別了憲法的兩種不同規(guī)范屬性，即事實性規(guī)范與拘束性規(guī)范。三是澄清了憲法實施方式與普通法律的差異，即憲法不僅僅由司法機關實施，還須由立法機關和其他機關實施。四是明確了我國憲法具有直接法律效力，即并非所有憲法規(guī)范都須待立法機關制定法律，有些憲法規(guī)范可直接適用于個人。五是維護了中國共產(chǎn)黨的憲法地位。憲法序言有效說捍衛(wèi)了憲法的尊嚴，表明憲法以根本法的方式確認執(zhí)政黨的憲法地位，明確了執(zhí)政黨文件的憲法屬性及對憲法解釋的指導價值，不僅在法律理論上極富創(chuàng)見，而且還具有極高的政治價值。

二、憲法文本賦予執(zhí)政黨文件以憲法價值

我國憲法明確執(zhí)政黨的憲法地位是黨的文件具有憲法意義的規(guī)范依據(jù)。與歐美近現(xiàn)代憲法不同，我國憲法的特點之一就是明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，將中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法的事實用法律的方式規(guī)定下來，使之成為國家的根本法，具有最高法律效力，這在理論上符合毛澤東對何為憲法的論斷，在法律上賦予執(zhí)政黨以憲法地位，使執(zhí)政黨文件具備憲法價值,指導憲法解釋。

毛澤東指出：世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法[5]。毛澤東的事實憲法論迥然有別于西方自由主義的規(guī)范憲法論，揭示了各國憲法之所以成為規(guī)范的原因，屬于實質憲法，而非形式憲法。形式憲法僅僅關注國家機關制定、批準和效力等程序要件，實質憲法將形式要件和事實要件結合起來，賦予事實以憲法價值。我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領導地位，現(xiàn)行憲法共有七處直接或者間接賦予執(zhí)政黨以憲法地位。

憲法序言有五處涉及使用“中國共產(chǎn)黨的領導”一詞。序言第五自然段規(guī)定“一九四九年，以毛澤東主席為領袖的中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民”，第七自然段規(guī)定“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的”“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領導下”，第十自然段規(guī)定“在長期的革命、建設、改革過程中，已經(jīng)結成由中國共產(chǎn)黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。

這五處分別包含如下內容：其一，明確中國共產(chǎn)黨領導中國人民建立中華人民共和國這一基本政治事實；其二，肯定新民主主義革命和社會主義建設所取得的成就歸功于中國共產(chǎn)黨領導各族人民戰(zhàn)勝艱難險阻的事實；其三，宣示未來中國各族人民繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領導下，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興；其四，明確中國共產(chǎn)黨領導廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線；其五，明確中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。序言的這五處內涵是對中國共產(chǎn)黨憲法地位的肯定，為執(zhí)政黨文件具備憲法價值奠定了規(guī)范依據(jù)。

憲法總綱第1條以間接方式明確了中國共產(chǎn)黨的領導地位，該條規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。鑒于中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，由工人階級領導意味著中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的憲法地位。2018年修憲，憲法第1條第2款增加規(guī)定：中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。這是憲法首次以正文方式明確規(guī)定執(zhí)政黨的憲法地位，為執(zhí)政黨文件的憲法價值奠定了直接的規(guī)范依據(jù)。

憲法序言闡述的事實、總綱的規(guī)定與2018年增修條文一脈相承，是憲法序言效力說的有力補充，表明憲法以根本法的方式明確中國共產(chǎn)黨領導的憲法地位，說明“堅持中國共產(chǎn)黨的領導”不僅具有規(guī)范內涵，而且具有法律效力，任何違反“中國共產(chǎn)黨領導”的言論和行為均須承擔法律后果，這是事實性規(guī)范不乏拘束性以及憲法具有直接法律效力的表現(xiàn)?！爸袊伯a(chǎn)黨的領導”是一個憲法規(guī)范，其規(guī)范內涵包括如下內容：第一，中國共產(chǎn)黨領導具備憲法地位；第二，中國共產(chǎn)黨的領導獲得憲法保障；第三，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導；第四，任何弱化、否定和排斥中國共產(chǎn)黨的言論不僅在政治上是錯誤的，而且在法律上是違憲的，其在理論上既屬于基本權利限制，亦為禁止性言論，即基本權利濫用禁止，等同于不得攻擊人民民主專政的社會主義制度；第五，任何違反中國共產(chǎn)黨領導的行為須接受法律制裁；第六，違反中國共產(chǎn)黨的領導等同“違憲”；第七，中國共產(chǎn)黨的文件指導憲法解釋。

憲法序言闡明制憲者的目的，可作為解釋的指南但不得用作授予權力和權利，這是世所共知的解釋規(guī)則[6]36。約瑟夫·斯托里認為：憲法序言十分重要，它不僅闡明了制憲者的動機和目的，而且還提供了解釋憲法的最佳指南。在司法活動的平常進程中，這是一個公認的格言，即制定法的序言是開啟制定者意圖的一把鑰匙③[4]。美國最高法院在多個判例中肯認序言的效力。我國憲法亦然，雖然憲法解釋非由法院運行，而是全國人民代表大會常務委員會的專屬權力，但憲法序言在指導憲法解釋過程中同樣具有指導地位。除憲法序言之外，憲法總綱第1條也隱含了執(zhí)政黨的憲法地位，如此，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨意志的文件具有憲法含義，表明黨的意志和人民意志的高度統(tǒng)一，是在憲法解釋過程中必須依循的淵源。

三、執(zhí)政黨文件屬于憲法淵源

鑒于憲法序言和總綱明確了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的憲法地位，邏輯的推論是中國共產(chǎn)黨的文件屬于憲法淵源，具有和憲法同等的法律效力，須在憲法解釋過程中予以遵循，同時，由于黨的文件數(shù)量繁多，其文字表述與憲法并不完全相同，因而存在兩個問題：其一，執(zhí)政黨的文件是全部有效還是部分有效？其二，如何看待黨的文件與憲法表述的差異？

作為黨的文件之一，黨章是否屬于憲法淵源，目前學理上有爭論。我國第一個黨章是根據(jù)列寧的黨建學說并且總結了中國共產(chǎn)黨成立以來在組織建設方面的經(jīng)驗而制定的，是1922年中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過的重要文獻，內容包括黨員條件、黨的各級組織的建設和黨的紀律等。目前的黨章是由中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過的。

贊同黨章屬于憲法淵源的人認為：憲法確定了中國共產(chǎn)黨的領導地位，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，顯然，憲法與黨章關系密切，二者之間既有區(qū)別更有不可割舍的緊密聯(lián)系④。強世功認為，黨章屬于憲法淵源,要理解中國現(xiàn)實生活中的憲政運作，就必須理解作為規(guī)范中國政治主權者的“根本法”——《中國共產(chǎn)黨章程》，而從形式主義的憲法學看，黨章僅僅是規(guī)范黨的規(guī)范性文件，屬于“黨規(guī)黨法”，并非國家的法律文件，更不是憲法性法律文件，但就其在中國憲政生活中發(fā)揮的規(guī)范性作用和地位而言，其真實效力甚至比成文憲法還重要，因此，黨章這個規(guī)范性文本就其內容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機組成部分[7]。反對黨章屬于憲法淵源的人認為：從內容上看，把黨章說成憲法，看來言過其實了[8]，一方面，該觀點從法的形式主義要素分析，認為無論從制定的主體、程序，還是效力來言，黨章都不能與憲法同日而語。憲法是人民制定的，經(jīng)由特殊程序，對全國人民有效。黨章則不然，是由中國共產(chǎn)黨代表大會通過的，其所經(jīng)歷的是黨內程序，其所拘束的是中國共產(chǎn)黨黨員。另一方面，該觀點認為中國共產(chǎn)黨自身從未宣稱過黨章具有憲法地位，類同憲法淵源[8]。此言差矣，認為黨章不屬于憲法淵源的觀點只以法的形式主義要件分析憲法淵源的成立要素，未看到我國憲法是中國共產(chǎn)黨領導人民制定的這一重大事實，沒有深刻領會憲法是黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統(tǒng)一，沒有認真對待憲法序言的法律效力。

首先，中國共產(chǎn)黨多次闡明憲法是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，該論斷包含三要素：憲法、黨的主張和人民意志，三要素可分別表述為法律性、黨性和人民性，換言之，憲法是黨性、人民性與法律性三者有機統(tǒng)一,在此，黨性即政治性，表示憲法是執(zhí)政黨的意志；人民性指人民意志，表示憲法體現(xiàn)了人民的主體地位；法律性即國家性，表述憲法屬于國家意志。對于法律性和國家性的關系，凱爾森有過系統(tǒng)論述,他認為除了社會學意義上的國家和法律是兩個不同事物之外，國家和法律具有二元屬性，法學意義上沒有必要假定有兩個不同的秩序，即國家秩序和國家的法律秩序，國家就是秩序，國家就是法律[9]。習近平指出，我國憲法實現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有顯著優(yōu)勢、堅實基礎、強大生命力⑤。黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的⑥。2018年12月27日，中共中央政治局召開會議，審議《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，會議強調，黨的領導和社會主義法治是一致的，只有堅持黨的領導，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活制度化、法治化才能有序推進⑦。

許崇德認為，憲法和黨的方針政策同體異形，實施憲法和實施黨的方針政策是一回事，二者沒有分別。憲法是國家的根本大法，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是中國特色社會主義的領導核心。黨對國家和社會的領導的主要方式之一，是通過制定大政方針，提出修憲建議和立法建議，把代表人民根本利益的黨的主張經(jīng)過法定程序轉化為國家意志，法律化、條文化為憲法和法律[10]298，在這里，遵循憲法的指導思想同遵循黨的指導思想二者并不存在任何差別[10]299。是故，黨依照憲法保證人民當家作主,黨帶領群眾遵守和實施憲法是黨性、人民性和國家性(法律性)三者統(tǒng)一的邏輯結果[10]298。

其次，執(zhí)政黨承認自身須遵守自己的意志。黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”是一種自律，意味著黨承認自身主張與國法的一致性，并認真對待自己的意志，言出必行。許崇德認為：遵守憲法同黨的領導是統(tǒng)一的，不是對立的。黨為了實現(xiàn)領導，就要根據(jù)人民的意志和利益制定各項重大方針政策，因此，黨帶頭遵守憲法，按照憲法辦事，就是實施憲法本身制定的方針政策，按自己的方針政策辦事。由于黨的領導主要體現(xiàn)為方針政策的領導，所以黨如果不遵守憲法，那就意味著放棄了自己的方針政策，這樣的話，中國共產(chǎn)黨又如何實現(xiàn)自己的領導呢[10]210-211？我國的憲法是在中國共產(chǎn)黨的領導下制定的這個嚴峻的事實是，在一個很長的時間里，有相當數(shù)量的黨員，包括一些負責干部，對憲法和法律的重要性認識不足，他們錯誤地認為：中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是領導國家政權的黨，黨的地位高于一切，因而無須受憲法和法律的約束。他們不了解黨是代表人民的，而我們的憲法是人民意志的集中體現(xiàn)，這一論述清晰地闡明黨必須在憲法和法律的范圍內活動的理論依據(jù)，指出黨遵守憲法和法律是一種自律和自我約束[2]276-277，具有強大的理論說服力。有學者依據(jù)馬克思主義國家與法的關系學說，認為執(zhí)政黨須在憲法和法律的范圍內活動屬于自律，通過論證國家與法是同時產(chǎn)生的，駁斥西方自然法學家認為法與國家分離、法高于國家的觀點。法是上升為國家意志的外在形式，“法大于國”“法大于權”“權大于法”等認識是片面的。國家機關行使職權是依照憲法和法律，這是統(tǒng)治階級的自律行為，執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍內活動，也是執(zhí)政黨的一種自律行為，此處，“國家性”等于“法律性”，法與國家是一致的[2]276-277。

其三，黨章已經(jīng)確認憲法是黨性、人民性和國家性的統(tǒng)一。早在2002年，在黨的十六大報告中就已經(jīng)提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來⑧，并在其后2017年黨章的修訂過程中得到確認，2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：中國共產(chǎn)黨領導人民發(fā)展社會主義民主政治。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，擴大社會主義民主，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，鞏固人民民主專政，建設社會主義政治文明。堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。2017年，習近平在黨的十九大報告中重申這一論述：積極發(fā)展社會主義民主政治，推進全面依法治國，黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度建設全面加強⑨。2019年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》指出：要以黨章為根本遵循，把黨章明確的黨的性質和宗旨、指導思想和奮斗目標、路線和綱領落到實處⑩，這充分說明，憲法是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一不僅已經(jīng)通過黨章得以確認，而且具有根本性，是必須依循的準則。

其四，執(zhí)政黨確認黨內法規(guī)體系是社會主義法治體系的組成部分。2012年11月召開的黨的十八大對全面推進依法治國作出重大部署，強調把法治作為治國理政的基本方式。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系。以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為例，該條例是黨內法規(guī)，其制定依據(jù)是黨章、憲法和法律，2003年正式發(fā)布，經(jīng)2015年、2018年修訂，其目的是維護黨的章程和其他黨內法規(guī)。《決定》明確將黨內法規(guī)體系納入社會主義法治體系，表明中國共產(chǎn)黨承認包括黨章在內的執(zhí)政黨文件具備國家性和法律性。

需要說明的是，為了將黨內法規(guī)體系納入國法體系，“社會主義法律體系”修改為“社會主義法治體系”。誠然，“法律”與“法治”只有一字之差，但是，失之毫厘，差之千里，這一文字之別打破了形式主義與實質主義法治之分，使法律的重心擺脫了形式主義的羈絆，關注于“法”的實質內涵，即凡是具有實質意義的規(guī)范皆為“法治”，而沒有拘泥于法的形式主義如制定主體、程序和效力等要素。“社會主義法律體系”修改為“社會主義法治體系”，不僅將黨內法規(guī)體系納入國法體系之中，而且符合憲法(法律)是黨性、人民性與法律性(國家性)統(tǒng)一這一基本論斷。

對于第一個問題，執(zhí)政黨的文件是全部有效還是部分有效？合理的認識應是“部分有效”，原因有四：其一，由于黨的文件包括黨章、歷次黨的代表大會通過的政治報告以及決議、決定，其中的內容有些屬于事關國家政治制度、社會制度、經(jīng)濟制度、文化制度和外交政策，這部分和人民意志完全一致，應該有效，在憲法解釋過程中應予參照。其二，黨章以及黨的政治報告、決議和決定中有些內容屬于對黨的活動原則的規(guī)范，如黨的組織、紀律等，這部分純粹屬于執(zhí)政黨的內部事務，不應約束憲法解釋。其三，黨章、黨的政治報告、黨內法規(guī)中拘束共產(chǎn)黨員行為的那部分規(guī)范其效力僅針對黨員個人，不應拘束憲法解釋。其四，由于歷史原因，部分政治報告一些重大問題如黨的路線、方針和政策是有錯誤的，這些錯誤雖已經(jīng)被糾正，但是作為文字依然被保存下來，該部分內容不應拘束憲法解釋。

對于第二個問題，如何看待黨的文件與憲法表述的差異？即在憲法解釋過程中如何對待兩個文本的差異？雖然憲法是執(zhí)政者黨意志的法律化，憲法和黨的文件在內容上完全一致，但有時在表述上又有差異。例如，黨章載明的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”與憲法序言和第5條的規(guī)定內容是一致的，但表述并不相同。憲法序言規(guī)定：各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。憲法第5條規(guī)定：各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。由于黨章是中國共產(chǎn)黨自身的政治章程，故其規(guī)定“黨必須”，憲法體現(xiàn)國家性，故其規(guī)定“各政黨”，這種表述差異表示出黨的文件與憲法的不同，屬于“一意各表”，具有正當性。作為黨章只能規(guī)范自身，無權規(guī)范其他政黨；作為國家意志的體現(xiàn)，憲法有權約束所有政黨的行為。許崇德指出：憲法還有不少內容雖然在文句上并不與黨的有關文件的表述完全相同，但是憲法的一些相關條文，確實是根據(jù)黨的文件的精神和要求而擬定的[10]300。例如，關于個體經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的規(guī)定，2004年修憲條文規(guī)定與黨的十六大報告規(guī)定一致，對待兩個文本的文字差異，憲法解釋應“擇要而從”，依據(jù)文件的精神即意圖而不應過分拘泥于文字。

四、執(zhí)政黨文件幫助查明制憲意圖及條文含義

歷來，制憲者的意圖是憲法解釋過程中的首要遵循。黨的文件不僅是制定和修改憲法的重要依據(jù)，而且是確立制憲者意圖的基本參照,這是因為中華人民共和國成立初期黨的文件的草擬者既是中共領袖又是開國元勛，還是制憲者，一身三任,他們了解制憲目的，明確制憲意圖，參與憲法討論、批準憲法內容，其后，黨內文件的起草者同時身兼黨的領袖和國家領導人，且歷次憲法修改的依據(jù)均為執(zhí)政黨文件，這是執(zhí)政黨文件成為界定憲法意圖基本依循的重要原因。

首先，確立制憲意圖尤須依靠執(zhí)政黨文件。確定制憲者意圖是憲法解釋過程中的首重，美國有學者指出15種淵源是法院在憲法解釋過程中確定制憲者意圖的重要參照，這些淵源包括制憲會議的發(fā)言、記錄、辯論、事件、程序和大陸會議的資料[6]67-111。值得注意的是，由于受普通法的影響，有些資料并不總是受法官的青睞，原因在于，秉持司法獨立，法官認為只忠誠于憲法，而此處的“憲法”僅指制憲者制定的文字，即只有憲法文本才構成憲法，而非會議資料，會議資料屬于外部材料，制憲者制定的憲法文本是內部材料，但是，這只是以法院為中心的自由主義憲法的堅持，我國是人民民主主義憲法，由權力機關而非法院負責解釋憲法，司法獨立不是權力機關奉行的準則，故而憲法解釋不僅不排斥制憲會議的資料，而是尤須依靠執(zhí)政黨文件才能確定。

其次，制憲意圖只能依據(jù)執(zhí)政黨文件確立。美國最高法院的法官們區(qū)分憲法解釋和法律解釋，認為憲法解釋必須注重其“崇高的目的”或者“遠大的目標”，而非像制定法那樣僅“狹窄地”進行字面解釋，或者僅僅注意文字所展示的特定意圖，這些法官多次注意憲法序言中“籌設國防”這樣的“宏大敘述”，因為憲法在根本上是政府大憲章。雖然我國憲法解釋體制是權力機構負責解釋，但在確定憲法意圖即遠大目標方面與以法院為中心的憲法解釋卻無不同，諸如毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀以及習近平新時代中國特色社會主義思想的含義，是必須依據(jù)執(zhí)政黨文件才能予以確定的。

最后，憲法條款的具體含義須依據(jù)執(zhí)政黨文件確立。憲法解釋不僅要確立制憲者意圖，還須明確條款的具體含義。由于黨的決議是制憲和修憲的依據(jù)，憲法文本的許多措辭與執(zhí)政黨文件表述完全一致，這些憲法條款就須依據(jù)黨的文件確立。許崇德指出，憲法中的許多條文確實直接來自黨的方針、政策，是黨的方針政策的憲法化。中國共產(chǎn)黨領導并直接投入制憲和修憲工作，同時又調動群眾的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)揮群眾的智慧和作用。正是有了群眾的廣泛參與，才真正顯示了我國憲法是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一體現(xiàn)[10]293。

在中共黨史上，中國共產(chǎn)黨共召開19次全體代表大會以及若干重大會議。除歷次全體代表大會產(chǎn)生的政治報告之外，尚有諸多重要文件，這些文件成為憲法制定和修改的依據(jù)，是查明制憲者意圖的直接參照。中國共產(chǎn)黨領導人民制定和修改憲法可分為四個時期：革命根據(jù)地時期、建國初期和過渡時期(《共同綱領》至“五四憲法”時期)、建設時期(“七五憲法”至“八二憲法”時期)、改革時期(“八二憲法”的五次修改)。其后，社會主義初級階段以及習近平新時代中國特色社會主義思想的確立，將中國革命史劃分為革命、建設和改革三個階段，由于不同時期國家的政治目標和任務不同，故制憲者的意圖也有所不同。

(1)民權政綱是革命根據(jù)地時期的制憲目的。第二次國內革命戰(zhàn)爭初期,在創(chuàng)造井岡山革命根據(jù)地政權之時，毛澤東提出由黨中央制定“一個整個民權革命的政綱”,“使各地有所遵循”。1930年7月，黨中央成立“中國工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會中央準備委員會,”負責起草憲法文件，1931年11月，第一次全國工農(nóng)兵代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》確定政權的性質是工農(nóng)民主專政，這個憲法性文件由黨中央負責起草，政權的性質基于中國共產(chǎn)黨對蘇維埃的認識而確定，制憲的目的在于確保民權。

1941年5月，中國共產(chǎn)黨邊區(qū)中央局提出制定憲法性文件，1941年11月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會正式通過《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，其目的是確保民主參與政權，為了堅持抗日，該憲法性文件確立了“三三制”。由于中國共產(chǎn)黨領導的政權即中華蘇維埃民主共和國中央政府已于1937年9月6日更名為“中華民國陜甘寧邊區(qū)政府”，陜甘寧邊區(qū)政府成為中華民國的一個特別行政區(qū)，政權的性質是抗日民主政權，故《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》規(guī)定：根據(jù)孫中山先生的三民主義、總理遺囑及中共中央的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線原則，向我邊區(qū)二百萬人民提出如下之施政綱領，如共產(chǎn)黨員當選為行政人員時，即將照此綱領堅決實施之。中國共產(chǎn)黨與各黨派、群眾團體按照“三三制”組織抗日民主政權，保證一切抗日人民的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社等各項自由民主權利。

抗日戰(zhàn)爭結束后，1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，其目的是確保新民主主義共和國政權與人民權利，這部憲法文件從中國共產(chǎn)黨新民主主義共和國綱領出發(fā)，確立了解放區(qū)政治經(jīng)濟生活的基本法律準則，包括人民代表會議制度、人民權利、司法獨立、經(jīng)濟和文化。

如果說中華人民共和國成立之后憲法的國家化似乎淡化了中國共產(chǎn)黨領導人民制定憲法的事實，則紅色政權時期三部憲法文件的制定為憲法是黨的意志和人民意志的統(tǒng)一以及憲法是黨性、人民性和法律性三者有機結合提供了鐵證，昭然若揭，無可辯駁。亦即離開黨的文件和決議，無從把握制憲者的意圖乃至憲法條款的含義。

(2)明確中華人民共和國成立初期政權性質和過渡時期國家總任務?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》的目的是明確建國初期我國的基本政治制度，其內容是由黨的七大、黨的七屆二中全會確定的。許崇德指出：共同綱領所體現(xiàn)的新中國的基本方針政策都是中國共產(chǎn)黨的真正主張，是由黨的會議，特別是在黨的七大、黨的七屆二中全會等重要會議上確定了的[10]278?！拔逅膽椃ā钡闹贫康脑谟诖_立新中國政權的合法性以及明確過渡時期的總路線。“過渡時期總路線”于1952年下半年由毛澤東提出，1954年為黨的七屆四中全會批準。過渡時期總路線的特點是社會主義工業(yè)化和社會主義改造同時并舉，以工業(yè)化為主體，三大改造為兩翼，二者是相互適應、相互促進和協(xié)調發(fā)展，這條總路線的實質是改變生產(chǎn)資料的資本主義私有制為生產(chǎn)資料的社會主義公有制。許崇德指出：1954年憲法以共同綱領為基礎，又是共同綱領的發(fā)展。憲法以中國共產(chǎn)黨提出的“黨在過渡時期的總路線”(即通常所說的“一化三改”總路線)作為國家的總任務，并把黨所創(chuàng)建的基本制度和黨的基本方針及重要政策予以憲法化條文化[10]300。

(3)確立建設時期國家的總方針。黨的九大于1969年4月1日至24日在北京舉行，這次會議使“文化大革命”的錯誤理論和實踐合法化，在思想上、政治上、組織上的指導方針都是錯誤的。先天不足的“七五憲法”之所以規(guī)定“以階級斗爭為綱”，是因為1973年8月24日至28日在北京舉行的黨的十大繼續(xù)黨的九大的“左”傾錯誤所致?！捌甙藨椃ā敝砸廊粓猿帧盁o產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”，是因為1977年8月12日至18日在北京舉行的黨的十一大雖然宣告歷時10年的“文化大革命”已經(jīng)結束，重申建設社會主義現(xiàn)代化強國的任務，但并沒有完成糾正“文化大革命”的“左”傾錯誤。1978年12月18日至22日在北京舉行的黨的十一屆三中全會開始全面地認真地糾正“文化大革命”的“左”傾錯誤，澄清了思想上的錯誤認識，批判了兩個“凡是”的錯誤方針，將國家工作中心轉移到現(xiàn)代化建設上來。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過第四部憲法，該部憲法明確堅持四項基本原則，國家的根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設。

(4)闡明改革階段國家的行動指南，明確憲法條文的具體含義。憲法修改是憲法變遷和發(fā)展的方式之一，是將黨治國理政的新經(jīng)驗、新思想、新理念、新觀點入憲，其實質是將執(zhí)政黨的意志上升為國家意志，實現(xiàn)法律化，完成政治事實向憲法價值、政治價值向憲法規(guī)范的轉化。

現(xiàn)行憲法五次增修條文的內涵無不體現(xiàn)了黨的改革精神。1988年4月施行的《中華人民共和國憲法修正案》，其中，土地可以依法轉讓和私有經(jīng)濟保障即貫徹了黨的十三大確立的“社會主義初級階段”精神。1992年10月12日至19日，黨的十四大在北京舉行，翌年3月施行的《中華人民共和國憲法修正案》，在憲法序言增加“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”等內容，這些是依據(jù)黨的十四大報告確定的。1997年9月12日至18日，黨的十五大在京舉行，江澤民在黨的十五大報告中首次使用“鄧小平理論”這一概念，提出了社會主義初級階段的基本綱領，黨的十五大審議通過的《中國共產(chǎn)黨章程修正案》明確規(guī)定把鄧小平理論確立為黨的指導思想。其后，1999年3月施行的《中華人民共和國憲法修正案》，增加“鄧小平理論”“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”等條款，這些條款的精神與含義均須依據(jù)黨的十五大報告才能作出準確闡釋。

2002年11月8日至14日，黨的十六大在北京召開，大會提出把“三個代表”重要思想寫入黨章，與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一起作為黨的指導思想。2004年3月施行的《中華人民共和國憲法修正案》，將“三個代表”重要思想入憲，規(guī)定保護私人財產(chǎn)權和人權，推動物質文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展以及建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，這些精神與內容須依據(jù)黨的十六大報告確定。2017年10月，黨的十九大在北京召開。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，習近平新時代中國特色社會主義思想、中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征以及社會主義核心價值觀寫進憲法，這些條款的準確含義皆須依據(jù)黨的十八大、黨的十九大報告予以確定。以“社會主義核心價值觀”為例，這是一個抽象規(guī)范術語，其內容不能隨意填充，而須依據(jù)黨的文件確定。2012年11月，黨的十八大報告首次概括了“社會主義核心價值觀”，明確賦予“三個倡導”以具體內容，2013年12月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》指出：黨的十八大提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。這與中國特色社會主義發(fā)展要求相契合，與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和人類文明優(yōu)秀成果相承接，是我們黨凝聚全黨全社會價值共識作出的重要論斷。富強、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標，自由、平等、公正、法治是社會層面的價值取向，愛國、敬業(yè)、誠信、友善是公民個人層面的價值準則，這24個字是社會主義核心價值觀的基本內容，為培育和踐行社會主義核心價值觀提供了基本遵循。2017年10月，習近平在黨的十九大報告中指出，要培育和踐行社會主義核心價值觀。

美國憲法學家稱其憲法為“救贖立憲主義”(redemptive constitutionalism)，意即當世憲法須糾正原初憲法蓄奴、種族主義和歧視的罪責，并為這些錯誤付出代價，實現(xiàn)憲法承諾的平等、福利和幸福，故憲法解釋須謹慎確定制憲意圖，使其符合進步與時代發(fā)展。我國憲法是革命憲法，制憲者希冀擺脫封建主義、帝國主義和官僚資本主義壓迫，建立中華人民共和國、人民成為國家的主人以及復興中華民族表達了中國共產(chǎn)黨和全體人民的恒久愿望，執(zhí)政黨文件是確立憲法意圖的依據(jù)成為中國憲法與美國憲法的根本差異。

五、結語

“黨代會之后修憲”是嚴肅的事實，是憲法修改意義上“黨的文件先行”的再現(xiàn)，說明黨的主張通過修憲程序轉變?yōu)閲乙庵?，實現(xiàn)黨性、人民性與法律性的統(tǒng)一。個中事實與真義須予深思，謹言慎行。2018年憲法修正案第1條增修“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義制度的本質特征”，該修正案在明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨憲法地位的同時，提供重新審視中國共產(chǎn)黨與憲法關系的契機以及執(zhí)政黨文件在憲法解釋和界定憲法含義中的作用，這是一個繞不過去的話題，也是完成憲法中國化的必經(jīng)之路。

注釋：

①康拉德·黑塞將憲法規(guī)范分為“事實性規(guī)范與審查性規(guī)范”，他所言的事實性規(guī)范是指憲法規(guī)范幫助下位法律確定其內容，也就是說，這類規(guī)范不一定具有拘束力，但可以據(jù)此對法律秩序作出和諧一致的解釋。換言之，事實性規(guī)范可以幫助界定其他法律的規(guī)范內涵，這是在符合憲法解釋脈絡下對憲法規(guī)范屬性的一種認定，其前提是視憲法為原則或者價值，重視憲法規(guī)范對下位法的輻射作用。

②憲典和憲律的區(qū)別是憲法學的一個基本命題，是學習和了解憲法的起始點，這一認識幾乎構成施密特憲法學理論的全部，英國的戴雪、美國的倫奎斯特和德沃金以及民國時期我國法學家薩孟武都承認這一區(qū)分。參見鄭賢君：《開拓中國本土憲法實施的新模式——基于對自由主義的批判性思考》(載《長白學刊》，2017年第6期)。康拉德·黑塞在《聯(lián)邦德國憲法綱要》一書開篇即言：如果想要研究現(xiàn)行憲法法律，首先必須理解它的研究對象——憲法，只有在這個基礎上，才有可能領會掌握以及恰當解決現(xiàn)行實證憲法的問題。

③在書中，約瑟夫·斯托里用12頁的內容闡釋由52個英文單詞(75個漢字)組成的序言的含義，極盡鄭重，因為在解釋者看來，憲法中的每一個字乃至標點符號都是有意義的，“賦予每一個字以憲法含義”是公認的解釋規(guī)則。

④參見王勇：《憲法與黨章關系密切》(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595055946251238913&wfr=spider&for=pc)。

⑤參見《習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調更加注重發(fā)揮憲法重要作用 把實施憲法提高到新的水平》(http://politics.people.com.cn/n1/2018/0225/c1001-29833390.html)。

⑥參見《習近平出席全國宣傳思想工作會議并發(fā)表重要講話》(http://www.china.com.cn/news/politics/2013-08/20/content_29776139.htm)。

⑦參見《中共中央政治局召開會議 審議〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉 中共中央總書記習近平主持會議》(http://cpc.people.com.cn/n1/2018/1228/c64094-30492175.html)。

⑧參見《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告》(http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429125.html)。

⑨參見《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html)。

⑩參見《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》(http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/27/content_5369070.htm)。