開封市實施高質量就業的制約因素及路徑探討

□陳英俊 王仲林 姜慧勇 涂天鴻 張平友 張佩佩

黨的十九大報告提出的“實現更高質量和更充分就業”這一新目標，順應了人民日益增長的美好生活需要，反映了我國當前經濟轉型升級對就業工作的新要求，對于保障和改善民生、實現經濟社會協調可持續發展，具有十分重要的意義。 為進一步貫徹落實十九大精神，查找不足、補齊短板，推動開封市實現更高質量就業，由市人大常委會牽頭，市政府有關部門參加組成調研小組，通過召開相關行業、部門座談會，深入有關縣區、企業、院校和就業創業服務機構實地考察的調研方式，聚焦“高質量就業”民生需求，對開封市就業整體局勢、高質量就業的制約因素和實現途徑等問題進行深入調研，進行了一些分析、歸納和判斷，并提出意見和建議。

一、當前開封市就業形勢及質量現狀

（一）就業規模持續擴大

得益于全市經濟發展始終保持較快增長，為社會提供了充足的就業崗位，全市五年來累計新增城鎮就業35.61 萬人。 人力資源市場職業供求逐步呈現就業崗位“供大于求”的態勢，就業形勢總體良好。

（二）社會就業比較充分

就業困難群體得到有效幫扶，“零就業家庭”始終保持“動態為零”；成功創建53 個省級以上充分就業社區，城鎮登記失業率始終保持在3%左右的較低水平，遠遠低于4.5%的控制線，基本實現比較充分的就業。

（三）就業環境更加公平

人力資源市場體制機制改革穩步推進，城鄉、行業、身份、性別、殘疾等影響平等就業的制度障礙和就業歧視基本得到消除，市場配置人力資源的決定性作用得到有效發揮。

（四）勞動者就業能力明顯提升

五年來全市新培養技能勞動者6.93 萬人，其中高級工及技師2.49 萬人，占35.9%。 技能勞動者總量達到28 萬人。

（五）和諧勞動關系更加鞏固

協調勞動關系三方機制建設不斷健全，勞動爭議調解仲裁能力和勞動保障檢查執法力度不斷加強，勞動合同管理進一步完善，基本實現全市中小型企業與勞動者普遍依法簽訂勞動合同，勞動報酬合理增長。

二、制約開封市就業質量的主要問題

（一）經濟發展與擴大就業聯動機制不夠健全

經濟政策與就業政策的配套銜接不夠，在制定財稅、金融、產業、貿易、投資等重大政策時，沒有把對就業影響的綜合評價放在優先位置，對就業方面的統籌論證不具體、不到位、不徹底。尚未建立重大項目帶動就業評估機制，在引進實施重大項目時，更多關注項目投資和經濟效益，缺少對吸納帶動就業的事前評估和事中事后評價考核。 產業發展相對滯后，經濟總量小、底子薄、基礎弱的基本市情尚未根本改變，高質量就業崗位供給尚不能完全滿足高質量就業的需求，城鄉就業結構遠遠滯后于產業結構發展。企業在轉型升級過程中對原有職工的轉崗工作論證不夠、準備不足。

（二）就業工作基層基礎薄弱

公共就業服務機構改革不到位、隊伍建設不到位、信息化建設不到位、市場作用發揮不到位的問題依然突出。大部分縣區尚未依法將公共就業服務經費納入同級財政預算，機構名稱、工作職能、供給形式、人員編制等方面仍然停留在計劃經濟時代。公共就業服務機構普遍缺少專業人才，基層服務平臺人員不足、年齡老化、服務能力偏低。“互聯網+”公共就業服務的建設水平、服務理念和管理機制距離就業服務“全程信息化”的要求仍有相當差距，不能滿足多層次、多元化的公共就業服務需求。 統一規范、競爭有序的人力資源市場體系尚未真正建立，人力資源服務機構經營規模普遍較小、業務范圍較窄、服務手段單一，獵頭服務、職業素質測評、人力資源管理咨詢等服務業態基本空白，市場配置人力資源的決定性作用發揮不足。政策宣傳、解讀不夠到位，用人單位和勞動者對就業政策了解程度不高，政策紅利尚未完全釋放。

（三）面向全體勞動者的終身培訓體系尚未構建到位

全市初、中、高級技能勞動者總量僅占城鄉就業人員總數的9.7%，其中高級工以上高技能人才總量僅2.49 萬人，無論從總量上，還是從結構上，都低于全國平均水平，就業競爭力不強。 縣以下技工院校建設水平不高、招生數量較低。 短期技能培訓主要集中在技能含量相對較低的傳統專業，對農村勞動力、城鎮失業人員的初級培訓，對新領域、新業態的中高級培訓覆蓋不夠，與市場需求不能有效銜接。多數企業不能按規定足額提取職工教育培訓經費，對轉型升級過程中職工崗位轉換，尤其是“機器換人”“智能制造”對傳統就業崗位的影響準備不足，極少主動開展職工技能提升培訓和轉崗培訓來充分挖掘原有職工就業潛力。勞動者參加技能培訓的主動性不強，終身培訓的理念沒有深入人心。

（四）引才留才環境有待優化，對各類人才吸引力不強

近年來，開封市大力開展招才引智，取得了一些成績，但該市產業基礎、研發基礎條件相對薄弱，缺少能夠承接高層次人才及項目、促進高層次人才長期發展的環境和土壤，對高層次人才的吸引力相對不足。 與發達地區相比，該市在扶持人才創新創業、人才服務保障、激勵人才發揮作用等方面，人才政策不夠優惠，缺乏競爭優勢。 一些單位還未樹立強烈的人才意識，重才用才氛圍不夠濃厚，營商環境不夠優化。

（五）就業困難人員等重點群體實現高質量就業難度較大

一方面，困難群體就業創業內生動力不足。 部分大齡失業人員、建檔立卡貧困人口等困難群體受年齡、技能水平、就業意愿、家庭條件等因素制約，缺乏就業優勢，存在依賴政府就業安置的“等、靠、要”思想，但政府提供的公益性崗位僅能實現“托底安置”作用，提升就業質量難度較大。 另一方面，農民工大多從事普通制造業、傳統服務業等技術含量較低的勞動密集型行業，同時受城鄉“二元制”制度障礙的持續影響，農民工在勞動關系中整體處于弱勢地位的狀況尚未得到根本改變，工作環境、薪酬待遇、發展空間等均達不到“高質量就業”的要求。

三、實現更高質量就業的對策和途徑

（一）堅持就業優先，實現高質量就業與經濟增長良性互動

1.建立健全經濟發展與擴大就業聯動機制，選擇有利于擴大就業的經濟發展戰略。各級政府要將就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，作為經濟社會發展和調整經濟結構的優先目標。在制定經濟發展規劃和實施重大項目時，要重點考慮對就業的影響，加強經濟政策與就業政策的配套銜接，建立健全財稅、金融、產業、貿易、投資等經濟政策對就業影響的綜合評價機制以及重大項目帶動就業評估機制，實現經濟增長與擴大就業的良性互動、結構優化與就業轉型協同推進。

2.大力發展新興產業，創造新的就業崗位。 立足開封市產業基礎和比較優勢，著力打造“4+3+3”產業集群，推進傳統產業優化升級，大力發展新興產業，催生更多優質崗位，鼓勵勞動者通過新興業態就業創業，不斷釋放吸納就業潛力。

3.積極防范和化解失業風險，堅守重點群體就業底線。 各級政府要強化風險意識和底線思維，著力完善失業監測預警機制，全面落實社會保險補貼、穩崗補貼等扶持政策，積極防范化解失業風險。 進一步完善就業援助制度，強化就業困難群體重點幫扶和實名制動態管理，對通過市場渠道確實難以就業的大齡困難人員和零就業家庭成員，積極開發公益性崗位予以托底安置，確保就業形勢持續穩定。

（二）扎實推進“就業創業四大工程”，破解就業工作體制機制難題

1.推進就業工作基礎建設工程。 著力解決當前就業工作中存在的機構、人員、經費等薄弱環節，健全均等化、專業化、智能化的服務體系。積極推進縣（區）以下公共就業服務機構和鄉鎮（街道）、社區（村）基層公共就業服務平臺建設，打造標準化的服務平臺，確保“有機構管事”；切實強化就業工作人員配備和能力培養，結合就業工作現實需要合理配備職業指導、人力資源管理、信息技術等方面的專業工作人員，大規模開展就業工作從業人員政策業務培訓，打造專業化的就業服務工作隊伍，確保“有人干事”；全面加強“互聯網+就業服務”信息化建設，打造實用便捷、運行高效、技術先進、資源共享、安全可靠的就業信息管理系統，實現就業工作全程信息化，確保“便捷辦事”。

2.推進就業創業服務提升工程。 著力加強公共創業服務機構、創業園區、創業孵化基地、科技孵化器等服務載體建設，從創業培訓、創業指導、創業孵化、創業擔保貸款等方面提升服務水平，搭建多層次、多元化的創業創新服務平臺，全面激發創業創新活力。 進一步提升該市勞動就業訓練中心功能，將市勞動就業訓練中心技能培訓、技能提升、就業實訓等功能融入市職教園區，打造全國一流的示范性公共就業訓練基地。持續推進市人力資源市場智能化升級改造和服務功能提升，打造現場招聘、網絡招聘、自助服務為一體的智能化市場，構建“15分鐘就業服務圈”。大力發展人力資源服務業，構建統一規范、競爭有序的人力資源市場體系，消除影響平等就業的制度障礙和就業歧視，營造規范有序的市場環境，充分發揮市場配置人力資源的決定性作用，為企業和勞動者搭建好便捷的對接橋梁。

3.堅持實施高校畢業生就業促進和創業引領工程。繼續把高校畢業生就業擺在就業工作的首位，開展能力提升、創業引領、校園精準服務、就業幫扶、權益保護五大行動，強化離校未就業高校畢業生實名制就業服務，引導高校畢業生轉變觀念，更多地到中小企業和城鄉基層就業。 深入實施大學生創業引領計劃，加大對高校畢業生自主創業的扶持力度。建立重點行業人才需求預測發布機制，加強供需對接，引導在汴高校優化學科專業結構，努力實現人才培養、社會需求和高校畢業生就業的良性互動，促進高校畢業生多渠道就業創業。

4.實施全民技能振興工程。 進一步強化職業教育和技能培訓，支持培訓機構著眼新業態開發創新培訓課程、創新培訓方式，繼續實施“農村勞動力技能就業計劃”“企業職工技能提升培訓”等培訓項目，抓好“五類人員”就業創業培訓，對建檔立卡貧困勞動力、去產能企業失業人員等群體，采取整建制購買培訓項目等方式開展集中培訓，提高培訓的實用性和有效性，努力構建勞動者終身職業培訓體系，提升勞動者就業能力。 大力發展技工教育和職業教育，創新校企合作機制，促進技能培訓與產業發展有機融合，加快培育大批具有專業技能與工匠精神的高素質勞動者，助力該市產業轉型升級。 健全技能勞動者技能提升激勵機制和多元化評價機制，暢通技能勞動者職業上升通道，對技能大賽獲獎和省級以上技術能手給予一定獎勵，發揮頂尖高技能人才的高端引領作用。

（三）營造人才發展良好環境，破解“招才”“留才”難題

1.深化人才管理體制改革，保障和落實用人主體自主權，激發就業創業活力。進一步落實招錄自主權、聘任自主權，對具有高級專業技術職稱或博士學位的緊缺急需專業人才，可采取直接考核、考查的方式招聘。探索實行備案制管理，開展員額制管理試點。 完善引才引智柔性機制，支持高校、公立醫院、科研院所設立一定比例流動崗位，吸引有實踐經驗的專業人才兼職。

2.大力引進高層次人才，推動汴梁英才計劃實施。設置高層次急需特殊人才事業特設崗位，對引進的頂尖人才、國家級領軍人才、地方級領軍人才、地方突出貢獻人才，不受本單位崗位總量、最高等級和結構比例限制，實行協議工資制等分配辦法。 暢通人才引進 “綠色通道”，每年面向“雙一流”高校，引進高層次特殊需要人才。 推動實施“千名精英學子留汴工作計劃”，重點面向河南大學，每年簽約高素質優秀畢業生。

3.全方位提升人才服務保障水平。暢通人才服務“綠色通道”，完善細化人才公寓、子女入學、醫療保障等方面的保障措施，根據人才分類認定辦法，針對不同人才提供不同服務，打造包容、開放、宜居的引才環境。 設置人才服務窗口，為各類人才提供政策咨詢、項目申報、社保醫療、住房安居、配偶就業、子女入學、工商注冊、創業扶持等服務，簡化程序、提高效率，構建人才辦事一站式服務模式。

（四）積極構建和諧勞動關系，破解高質量就業保障難題

1.營造公平就業環境。 進一步破除人力資源社會性流動的體制機制弊端，消除城鄉、行業、身份、性別等影響平等就業的制度障礙和就業歧視，支持勞動者靈活自主擇業。

2.維護職工合法權益。 深入推行勞動合同制度，全面落實工作時間、休息休假、勞動保護等勞動政策，著力推進職工工資集體協商，完善企業工資決定和正常增長機制、工資支付保障長效機制，確保勞動者收入合理增長。

3.構建和諧勞動關系。 完善政府、工會、企業共同參與的勞動關系三方協商協調機制，加大勞動保障監察執法力度，做好勞動人事爭議調解仲裁工作，積極建立健全重大集體勞動爭議多部門應急聯動調處機制，快速化解勞動爭議，引導企業加強對職工的人文關懷，優化企業用工環境。

（五）強化政策解讀和典型引導，破解政策宣傳難題

充分利用各類新聞媒體和宣傳平臺，多角度、全方位解讀就業創業政策，大力宣傳促進高質量就業經驗做法，宣傳自主就業、自主創業和用人單位促進就業的先進典型，使用人單位和勞動者知曉政策、正確運用政策，分享政策紅利，積極參與就業創業促進工作，營造社會各界共同關心、關注就業工作，共同推進高質量就業的良好氛圍。