戶籍制度改革對人口流動的影響研究

文/戎燕，南京梅山科貿(mào)實業(yè)有限公司

2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），加大對戶籍制度的改革，推進常住城鎮(zhèn)并能夠穩(wěn)定就業(yè)與生活的人口有序市民化。《意見》指出，到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。本文擬在對我國戶籍的演變過程進行梳理，探討戶籍制度對人口流動的影響，并對戶籍制度的改革提供相關(guān)的建議。

1 我國戶籍制度的演變過程

中國歷史上的戶籍制度是以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。

1.1 戶籍制度初步形成階段（1949—1958年）

建國初期，我國建立起簡單的戶口登記制度，旨在保障社會安定與公民的自由遷移。1950年，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，這是新中國戶籍制度開始的起點。1955年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，要求所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建立戶口登記制度。1957年，國家頒布相關(guān)文件，禁止農(nóng)村人口盲目外流。1958年，發(fā)布《中華人民共和國戶口登記條例》，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制。

1.2 戶籍制度增強與穩(wěn)固階段（1958—1977年）

1958年頒布的戶籍管理條例，對城市和鄉(xiāng)村劃分了不同的戶口登記方式。在此之后，又發(fā)不了有關(guān)禁止農(nóng)村的勞動力外流、戶口遷移的相關(guān)規(guī)定，對戶口遷移進一步嚴格管理。

1.3 戶籍制度改革探索階段（1977年至今）

1977年，發(fā)布的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，標志著戶籍制度有所松動。1985年隨著暫住證制度的頒布，流動人口在非戶籍地長期居住不再非法；1997年開始逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制；2010年將放松落戶限制擴大到中小城市；2013年再發(fā)布“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。

2 戶籍制度改革的基本內(nèi)容

此次戶籍制度改革在體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、保障基本公共服務(wù)均等化權(quán)益、土地權(quán)利與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化脫鉤、支持和鼓勵家庭整體遷移并市民化，以及明確國家財政責任等五個方面具有新突破。

戶籍制度改革指出要增加基本公共服務(wù)的覆蓋人群，這表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口將能夠在逐步享受與當?shù)鼐用裢鹊幕竟卜?wù)。

3 戶籍制度改革對人口流動的影響

3.1 人口流動數(shù)量不斷增加

在戶籍制度改革的促進之下，進入城市的門檻在不斷降低，越來越多的農(nóng)村人口將會選擇前往大城市尋找工作機會。

3.2 流動人口的年齡不斷降低

戶籍制度的改革將會吸引更多的年輕人進入到人口流動中來，流動人口能夠享受到和當?shù)鼐用裣嗤母鞣N保障。

3.3 人口流動更加頻繁

人口流動可供選擇的機會越來越多，流動人口可以更大限度地去選擇其所追求的工作機會而不必留在一處。戶籍制度改革的實施，能夠更加促進勞動力資源的合理分布和流動。

3.4 流動人口傾向于在城市扎根

隨著居住和子女教育等公共服務(wù)問題的解決，更多的流動人口將會選擇居家遷移到城市中來，在城市中扎根。

3.5 流動人口以務(wù)工目的為主

據(jù)統(tǒng)計，2012年全國農(nóng)民工總量為2.63億人，流動人口中的絕大多數(shù)人還是以務(wù)工為主要的流動原因。

4 對戶籍制度改革的建議

4.1 戶籍制度改革需要穩(wěn)步推進

戶籍制度的改革首先需要完善的是直轄市、副省級城市、省會城市和其他大城市的戶口遷移政策。對于流動人口數(shù)量特別龐大的特大城市，可以實施差別化的落戶政策，適當附加條件控制和指標控制。

4.2 戶籍制度改革需要分類進行

以居住證為識別標志，以參保年限為基本條件，分類放寬戶籍管理政策，加快推進新生代和舉家遷移的農(nóng)民工落戶城市。有穩(wěn)定就業(yè)和住所的領(lǐng)取居住證人口均可申請落戶，在當?shù)仡I(lǐng)取居住證并連續(xù)參保5—7年以上的人口均可申請落戶。

4.3 各項法律法規(guī)需要及時跟進

制定《流動人口服務(wù)管理條例》，能夠保證流動人口在城市中與當?shù)貞艏丝谙碛邢嗤臋?quán)利。同時，加強執(zhí)法監(jiān)督，依法保護流動人口權(quán)益。各個地區(qū)也應(yīng)該根據(jù)當?shù)氐那闆r因地制宜，制定出符合自身的地方法規(guī)，使戶籍制度改革能在當?shù)馗玫貙嵭邢氯ァ?/p>

4.4 各項配套措施要盡早實行

住房、醫(yī)療、教育、社會保險等各方面的公共服務(wù)都要進行升級，能夠接納流動人口并給予他們與當?shù)厝讼嗤拇觥Ｆ渌涮状胧┑膶嵭校中枰飨嚓P(guān)部門的通力合作、協(xié)調(diào)進行、多管齊下。

4.5 對基層管理進行完善

大力構(gòu)建省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）和居（村）社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大力推進社會管理創(chuàng)新。對基層管理進行完善，保證流動人口充分參與到基層社會管理中來。