鄉村振興戰略實施中的農村土地制度改革研究
——以淮安市為例

文/戴濤，淮安市自然資源和規劃局土地利用處

鄉村振興戰略離不開農村土地制度改革，同時探索農村集體經營性用地入市、推進農民宅基地有償退出工作是關系到鄉村振興戰略實施的重要抓手。根據工作安排，我局對全市范圍內各縣區農村土地制度改革進行了實地走訪，特別是宅基地有償退出情況進行調研。

1 我市的工作開展情況

近年來，我市通過實施建設用地“雙減量”、同一鄉鎮范圍內村莊建設用地優化布局調整等改革創新工程，在推進宅基地退出、盤活農村存量土地、促進新型城鎮化和新農村建設等方面做了一些探索工作。

1.1 實施建設用地“雙減量”工程。在全省率先開展建設用地“雙減量”試點，初步形成了“權益保障堅持六大機制、工程實施堅持133管理辦法、指標管理堅持二八政策、資金籌措堅持一主三副方式”可供借鑒的實施模式。按照“雙減量、雙八十、增二十”的目標，試點的洪澤區，規劃到2020年，全區整治農村建設用地1萬畝，建設用地總量低于土地利用總體規劃確定的2020年建設用地總規模，2021-2030年再整治農村建設用地2.8萬畝。

1.2 實施同一鄉鎮范圍內村莊建設用地優化布局調整工程。第一批老張集鄉試點及第二批徐溜、漁溝試點，均完成拆舊復墾工作，通過上級驗收。其中，老張集鄉2016年初即完成，并通過驗收，布局規劃調整拆舊區總面積為604.9畝，確認新增耕地604.9畝，第一批實施規劃已經省廳批準實施，確認新增建設占用農用地規模210.81畝。其中建新安置面積為16.59畝，建新留用面積為194畝，用于保障張棉工業園的格林菲爾德、正威、科智醫療、大禾機械等工業項目發展。

1.3 實施適度規模農村土地綜合整治工程。試點的淮陰區古寨鄉九房村項目于2015年11月通過驗收，納入2015年度城鄉掛鉤項目備選庫，拆舊區總規模1335.03畝，完成農戶搬遷818戶，確認新增耕地1323.15畝。2016年全部建成并交付使用。

1.4 實施農村建設用地改革工程。以金湖縣參與全省十三個農村改革試驗區試點為契機，在金湖縣開展宅基地有償退出和集體經營性建設用地入市探索。結合城鄉建設用地增減掛鉤，探索形成了《金湖縣農村宅基地有償退出試點辦法》，對退出后的農村宅基地，符合城鄉建設用地增減掛鉤立項條件的，及時予以申報；對允許建設區和有條件建設區外的宅基地，符合相對集中連片、宜農用途等條件的，優先復墾為耕地或其他農用地。

1.5 試點開展農村宅基地和農房調查發證工作。在清浦區選定1 2個村、漣水縣選定3個村，試點開展農村宅基地和農房統一調查登記發證。去年，全面完成了試點區域3552戶的外業調查工作，建立了數據庫和內業相關資料成果，頒證1400戶，頒證比例39.41%，相關成果通過了專家組的驗收。

2 存在問題

2.1 資金籌措方面。試點功能片區建設、雙減量、土地整治、同一鄉鎮村莊建設用地布局調整等都涉及拆舊和建新，需要大量資金，目前資金來源較為單一，前期投入主要依賴地方財政，后期的土地收益還有一個過程，在沒有其它有效途徑籌措資金的情況下，資金問題成為推動改革實施的瓶頸。

2.2 在規劃銜接方面。試點的五大功能片區，特別是跨縣區、鄉鎮的功能片區土地利用規劃中“多規合一”內容，還未及時、有效銜接到鄉鎮的城鄉總體規劃、土地利用總體規劃和環保等規劃中，影響了功能片區規劃的實施。

2.3 資源配置方面。我市最大潛在后備資源只有農村老莊臺等鎮村低效建設用地，但是農村建設用地整治受到規模和邊界的雙重制約，一方面國家對規模進行嚴格控制，必須按照每年下達指標進行，每年省下達我市指標較為有限；另一方面相關周轉指標只限于本縣（域）內使用，無法體現級差效應，吸引更多資本投入土地綜合整治，難以實現資源的優化配置。

2.4 農房登記方面。因我市多年來停止審批宅基地，新建、翻改建房屋無合法審批手續，全市農村符合登記條件農宅農房極少。試點的清浦區12個村9022戶，符合條件僅60戶，發證率僅0.67%。

3 工作建議

3.1 找準當前改革重點。中央農村土地制度改革主要有農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項內容，建議目前我市的改革工作重點為實施農村宅基地制度改革，推進宅基地有償退出。

3.2 建立工作推進機制。一是明確實施主體。根據實際情況，我市實施農村宅基地有償退出工作的實施主體應是縣區政府，各縣區要成立宅基地有償退出工作領導小組，主要領導親自抓，建立專門機構負責宅基地有償退出工作，并把這項工作和美麗鄉村建設、農民集中居住等工作有機融合。

3.3 扎實推動 “多規合一”。通過建立“多規合一”的空間規劃體系和規劃管理體系，優化鎮村規劃布局，合理確定擬保留的“重點村”、“特色村”以及宅基地逐步退出的“一般村”。

3.4 健全政策制度體系。在政策制定過程中，要把農民需要和滿意度作為宅基地退出的實施基礎，整合相關涉農資金，切實改善農村和農民生產生活條件，讓群眾多得實惠，才能真正促進城鄉統籌發展，帶動農民共同富裕。

3.5 多方籌集建設資金。積極爭取增減掛鉤土地指標省域流轉試點政策，以及將我市特定片區城鄉掛鉤、同一鄉鎮村莊布局調整等節余指標納入省域范圍交易，更大程度激發資源優化布局潛力，緩解農村宅基地退出中的資金難題。

3.6 審慎穩妥分步實施。繼續穩妥推進洪澤建設用地“雙減量”、金湖農村建設用地改革試點工作，為我市宅基地有償退出探索積累可復制、可推廣的具有淮安特色的試點經驗和辦法。