政府的規(guī)模應(yīng)該有多大

□吳 鉤

在我們的印象中，中國(guó)古代的地方政府機(jī)構(gòu)非常簡(jiǎn)易，幾乎沒(méi)有什么職能部門，一個(gè)州縣通常配置一名行政長(zhǎng)官以及兩三名佐貳官而已，以致有一些海外漢學(xué)家對(duì)此很驚奇，感嘆道：“中華帝國(guó)有一個(gè)不可思議的地方，就是它能用一個(gè)很小的官員編制，來(lái)統(tǒng)治如此眾多的人口。”事實(shí)是不是如此呢？

耳聞不如目見(jiàn)，何不隨我重返歷史現(xiàn)場(chǎng)，參觀一回宋朝的地方衙門。

動(dòng)身之前，我們先簡(jiǎn)單了解一下宋朝的地方政府層級(jí)。宋朝地方政府建制為虛三級(jí)制：路—州府—縣。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，路只是大監(jiān)察區(qū)，并非一級(jí)政府，不設(shè)首長(zhǎng)，只置轉(zhuǎn)運(yùn)使司轄一路民政與常賦，提點(diǎn)刑獄司轄一路司法，提舉常平司轄一路財(cái)稅（常賦之外），安撫司轄一路軍政。四司互不統(tǒng)屬，平行運(yùn)轉(zhuǎn)。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為行政長(zhǎng)官，縣丞為副長(zhǎng)官，又置主簿分掌一縣民政與財(cái)稅，縣尉分掌一縣之社會(huì)治安，此外又有若干管理場(chǎng)務(wù)的“監(jiān)當(dāng)官”。總的來(lái)說(shuō)，由于縣范圍較小，事務(wù)較少，縣一級(jí)政府部門的設(shè)置也相對(duì)簡(jiǎn)單。

宋朝的州郡一級(jí)政府，含府、州、軍、監(jiān)，既要統(tǒng)轄縣政，又要臨事親民，公務(wù)繁雜，因此配置的政府部門最為發(fā)達(dá)。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。我們現(xiàn)在要參觀的便是州郡一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)。

南宋州府的政府部門

讓我們先到臨安府（今浙江杭州）的府治轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。

宋代的州郡衙門，盡管規(guī)模大小不一、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有異，但配置的政府部門卻是差不多的。穿過(guò)府治的大門、儀門，首先映入眼簾的便是一座五開(kāi)間、九脊頂?shù)男蹅ソㄖ鞘桥R安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫“設(shè)廳”。

設(shè)廳西邊，有一座略小一點(diǎn)的廳堂，這是臨安府的僉廳，僉廳是知府與其副手、助理聯(lián)合辦公的地方。臨安知府的副手叫通判，作為州郡的副行政長(zhǎng)官，通判與知府共同管理郡政，凡知府簽發(fā)的政令，須有通判副署同意，方能生效。

知州、通判有若干助手佐治郡政，這些助理性質(zhì)的官員叫做“幕職官”。宋朝州郡的幕職官繼承自晚唐—五代時(shí)藩鎮(zhèn)自辟的幕僚，包括判官、推官、節(jié)度掌書(shū)記與觀察支使。判官為幕職官之長(zhǎng)，“掌裨贊郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白于其長(zhǎng)（長(zhǎng)官）而罷行之”，類似于州政府的秘書(shū)長(zhǎng)（判官如果由京朝官擔(dān)任，又簡(jiǎn)稱“簽判”）。推官的職責(zé)跟判官差不多，不過(guò)排序在判官之后，相當(dāng)于州政府的副秘書(shū)長(zhǎng)。節(jié)度掌書(shū)記與觀察支使一般不并置，因?yàn)樗麄兊穆殭?quán)相同，均為掌管州郡的箋奏公文，有點(diǎn)像文字秘書(shū)。

除了幕職官群體，宋朝的州郡還配置有若干曹官：錄事參軍、司理參軍、司法參軍、司戶參軍，他們負(fù)責(zé)具體行政與司法事務(wù)。

至此我們可知，臨安府衙的政府機(jī)構(gòu)有設(shè)廳（州長(zhǎng)辦公廳），通判北廳、通判東廳（均為副州長(zhǎng)辦公廳），簽判廳（州政府秘書(shū)長(zhǎng)辦公室），觀察判官?gòu)d、節(jié)度推官?gòu)d、觀察推官?gòu)d（均相當(dāng)于州政府副秘書(shū)長(zhǎng)辦公室），府院（州政府辦公室兼州法院），當(dāng)直司、左司理院、右司理院、司法廳（均為州法院），司戶廳（州民事法庭）。臨安府還設(shè)置了大量的經(jīng)濟(jì)部門，散落在府衙內(nèi)外，如常平倉(cāng)、回易庫(kù)、常平庫(kù)、公使錢庫(kù)、公使酒庫(kù)、公使醋庫(kù)、棚前醋庫(kù)等。

此外，臨安府還設(shè)立了四個(gè)具有公共救濟(jì)功能的機(jī)構(gòu)，分別是慈幼局，在府治東邊的中和坊內(nèi)；施藥局，在慈幼局之北；養(yǎng)濟(jì)院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門外，四處在善化坊；漏澤園，共有十二處，在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區(qū)內(nèi)。

如此齊全的政府部門配置，已經(jīng)很難用“很小的官員編制”來(lái)描述了。

總的說(shuō)來(lái)，宋朝的州郡一級(jí)政府，行政長(zhǎng)官為知州（或知府），副長(zhǎng)官為通判。州衙（或府衙）下轄的政府部門，可以分為三個(gè)系統(tǒng)：其一是行政司法機(jī)關(guān)，此外有主管教育的州學(xué)教授，主持公共衛(wèi)生醫(yī)療的醫(yī)學(xué)處，管理官方文書(shū)檔案的架閣庫(kù)，主管社會(huì)治安的巡檢廳，管理郵驛系統(tǒng)的遞鋪廳等。其二是經(jīng)濟(jì)管理部門。其三是公共救濟(jì)部門。

下面將重點(diǎn)介紹后兩個(gè)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

地方經(jīng)濟(jì)部門與公共福利機(jī)構(gòu)

我們?cè)谂R安府看到的常平倉(cāng)、合同場(chǎng)、修造場(chǎng)、抽解場(chǎng)、抵當(dāng)庫(kù)、常平庫(kù)、回易庫(kù)、公使錢庫(kù)、公使酒庫(kù)、公使醋庫(kù)、樓店務(wù)、都稅務(wù)、市舶務(wù)、平準(zhǔn)務(wù)等，都屬于經(jīng)濟(jì)部門。

雖然歷代都設(shè)有常平倉(cāng)，用于糧食儲(chǔ)備、備荒等，但它們的經(jīng)濟(jì)功能并不明顯，相比之下，宋朝的常平倉(cāng)更像是一個(gè)商業(yè)投資機(jī)構(gòu)，地方政府多以常平錢為本錢，投資于放貸業(yè)，收取息錢，王安石變法中的“青苗法”，政府向農(nóng)民放貸青苗錢的本錢，便主要來(lái)自常平錢。

宋朝的激賞庫(kù)、公使錢庫(kù)、公使酒庫(kù)、公使醋庫(kù)，不僅僅是儲(chǔ)存政府物資的倉(cāng)庫(kù)，還是以國(guó)家物資為本錢的商業(yè)機(jī)構(gòu)。

至于修造場(chǎng)、抽解場(chǎng)等以“場(chǎng)”命名的機(jī)構(gòu)，多是地方政府經(jīng)營(yíng)的手工業(yè)作坊與商品交易市場(chǎng)。

宋朝還有一部分經(jīng)濟(jì)部門以“務(wù)”命名，如市舶務(wù)，是管理進(jìn)出口貿(mào)易的機(jī)關(guān)，類似于現(xiàn)在的海關(guān)；平準(zhǔn)務(wù)則相當(dāng)于官營(yíng)商品批發(fā)公司；都稅務(wù)為收取商稅的稅務(wù)機(jī)關(guān)。宋朝政府還在京城及各州縣設(shè)立公屋管理部門，負(fù)責(zé)政府公屋的租賃、管理與維修，這便是我們?cè)谂R安府、福州等地看到的樓店務(wù)。

宋朝政府設(shè)立的倉(cāng)場(chǎng)庫(kù)務(wù)，都由朝廷委派專職的官員主管，這些官員叫做“監(jiān)當(dāng)官”。宋政府對(duì)監(jiān)當(dāng)官有一套嚴(yán)格的業(yè)績(jī)考核制度，“凡課利所入，逐日具數(shù)申于州”，要求監(jiān)當(dāng)官每日將公司的賬目申報(bào)州政府；“對(duì)比前界年月日收數(shù)，并立祖額，遞年比增虧”，每年統(tǒng)計(jì)公司的效益，包括列出環(huán)比、同比數(shù)據(jù)。如果效益有明顯的增長(zhǎng)，則對(duì)監(jiān)當(dāng)官與“公司骨干”加以獎(jiǎng)勵(lì)；出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，則給予行政處罰。

再來(lái)看宋朝地方政府的第三類部門：公共救濟(jì)機(jī)構(gòu)。我們前面看到的慈幼局、慈幼莊、及幼局、居養(yǎng)院、實(shí)濟(jì)院、養(yǎng)濟(jì)院、施藥局、惠民局、安樂(lè)廬、安濟(jì)坊、漏澤園，就是公共救濟(jì)機(jī)構(gòu)。

政府簡(jiǎn)樸化未必是好事

由于宋朝的各個(gè)州郡均配備了幕職官、諸曹官、監(jiān)當(dāng)官以及管理福利機(jī)構(gòu)的官員，宋王朝需要更多的文官。南宋紹熙二年（1191年），內(nèi)外文武官員數(shù)目為“三萬(wàn)三千一十六員”；慶元二年（1196年），增至“四萬(wàn)二千有奇”，其中以州郡幕職曹官、知縣為主的選人有“一萬(wàn)三千六百八十員”。

以前我們總是從“冗官冗員”的角度理解宋朝官制——這當(dāng)然也沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)樗瓮醭_實(shí)存在著相當(dāng)嚴(yán)重的冗官現(xiàn)象。但現(xiàn)在，在參觀了宋朝地方政府配置之后，我們不妨換一個(gè)視角：宋朝官員數(shù)目龐大，其實(shí)也是政府配置比較完備、政府職能比較發(fā)達(dá)的體現(xiàn)。

修撰于元朝的《至順鎮(zhèn)江志》說(shuō)：“宋自南渡，視京口（鎮(zhèn)江）為重鎮(zhèn)，會(huì)府劇司多寄治于此，郡縣之職，自通判而下，至于筦庫(kù)之微，莫不皆有廳事。”其中主管經(jīng)濟(jì)部門的監(jiān)當(dāng)官有七員。但入元之后，這些政府部門“自通判以下至此皆廢”。重新設(shè)立的政府機(jī)構(gòu)“混一崇樸汰奢，凡偃息游宴之所，壹皆撤去，漕所戎司，更治易局”。

明代的地方政府設(shè)置延續(xù)了元朝的簡(jiǎn)樸，甚至演變得更為“簡(jiǎn)陋”，比如明朝蘇州府的政府機(jī)構(gòu)比宋朝時(shí)至少減少了一半，職能部門出現(xiàn)嚴(yán)重的萎縮。部門配置的簡(jiǎn)樸化，結(jié)果是府一級(jí)政府的職能被弱化。有鑒于此，明末清初的有識(shí)之士曾主張恢復(fù)府郡的權(quán)責(zé)：“厚其責(zé)于守令”，“并監(jiān)司之權(quán)，以予太守”。

但吊詭的是，清政府卻進(jìn)一步壓縮了府郡的職能，將掌治刑獄的推官裁撤掉，同知與通判也被視為閑曹，這一點(diǎn)清朝的君臣從不掩飾，如雍正朝田文鏡的《請(qǐng)停分緝協(xié)緝疏》稱：“同知通判，名系州縣上司，實(shí)屬佐貳閑曹。”《乾隆朝實(shí)錄》載吏部議：“查同知系府佐閑曹，尚可黽勉供職。”

表面上看，簡(jiǎn)樸的政府部門設(shè)置，可以將官員數(shù)目控制在最小規(guī)模，并以很低的稅率來(lái)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。我們可能也習(xí)慣于認(rèn)為，“精兵簡(jiǎn)政”“輕賦薄斂”是好事情，但實(shí)際上，稅率過(guò)低、政府過(guò)簡(jiǎn)，亦難以形成優(yōu)良的治理。

為什么這么說(shuō)呢？讓我們先來(lái)聽(tīng)聽(tīng)孟子老人家的說(shuō)法。

魏國(guó)的執(zhí)政官白圭曾向孟子請(qǐng)教：“我計(jì)劃二十稅一（按5%的稅率征收），您覺(jué)得如何？”孟子反問(wèn)他：“人口萬(wàn)戶的都城，只有一人制作陶器，可以嗎？”白圭說(shuō)：“不可以。這樣的話，器皿將不夠用。”孟子告訴他：對(duì)啊，二十稅一的道理也是如此。只有在政體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)落后的北方部落，才可以用二十稅一的超低稅率維持。中國(guó)是超大規(guī)模之國(guó)，需要提供“城郭、宮室、宗廟、祭祀之禮”等公共品，需要“百官有司”治理國(guó)家，二十稅一怎么夠？

孟子心儀的是“什一稅”，即10%的稅率。在孟子那個(gè)時(shí)代，政府的職能還比較簡(jiǎn)單，什一稅是適當(dāng)?shù)模搅怂纬⒚鞒臅r(shí)候，社會(huì)的發(fā)展要求政府提供更多的公共品，什一稅顯然已經(jīng)偏低了。朱元璋創(chuàng)立、明清相承的低稅率、低配置政府，只能維持最低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)，而無(wú)法提供稍多一點(diǎn)的公共品，以致明代嘉靖年間山東夏津縣修志，引述時(shí)人之感嘆：“今之守令，凡城池、學(xué)校、公署、鋪舍、橋梁之屬，以興修為大禁，廢不舉，敝不葺，荒頹敗落之甚，竟諉之不知。”直至晚清之時(shí)，但凡城市的消防、筑路、造橋、街道整修、路燈安裝等公共事務(wù)，地方政府亦都無(wú)力主持，只能靠紳商辦理。別說(shuō)向社會(huì)提供公共品，甚至連政府本身的運(yùn)轉(zhuǎn)，都需要依靠私人性的支持。

眾所周知，“冗官冗政”是一種弊政，但我們也不能因?yàn)槿吖儆斜祝阋詾檎胶?jiǎn)越好，官員越少越好。恰如其分、切合時(shí)代需要、契合社會(huì)發(fā)展的政府配置，才是可取的。