政府的規模應該有多大

□吳 鉤

在我們的印象中，中國古代的地方政府機構非常簡易，幾乎沒有什么職能部門，一個州縣通常配置一名行政長官以及兩三名佐貳官而已，以致有一些海外漢學家對此很驚奇，感嘆道：“中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制，來統治如此眾多的人口。”事實是不是如此呢？

耳聞不如目見，何不隨我重返歷史現場，參觀一回宋朝的地方衙門。

動身之前，我們先簡單了解一下宋朝的地方政府層級。宋朝地方政府建制為虛三級制：路—州府—縣。嚴格來說，路只是大監察區，并非一級政府，不設首長，只置轉運使司轄一路民政與常賦，提點刑獄司轄一路司法，提舉常平司轄一路財稅（常賦之外），安撫司轄一路軍政。四司互不統屬，平行運轉。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為行政長官，縣丞為副長官，又置主簿分掌一縣民政與財稅，縣尉分掌一縣之社會治安，此外又有若干管理場務的“監當官”。總的來說，由于縣范圍較小，事務較少，縣一級政府部門的設置也相對簡單。

宋朝的州郡一級政府，含府、州、軍、監，既要統轄縣政，又要臨事親民，公務繁雜，因此配置的政府部門最為發達。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。我們現在要參觀的便是州郡一級的政府機構。

南宋州府的政府部門

讓我們先到臨安府（今浙江杭州）的府治轉轉。

宋代的州郡衙門，盡管規模大小不一、內部結構有異，但配置的政府部門卻是差不多的。穿過府治的大門、儀門，首先映入眼簾的便是一座五開間、九脊頂的雄偉建筑，那是臨安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫“設廳”。

設廳西邊，有一座略小一點的廳堂，這是臨安府的僉廳，僉廳是知府與其副手、助理聯合辦公的地方。臨安知府的副手叫通判，作為州郡的副行政長官，通判與知府共同管理郡政，凡知府簽發的政令，須有通判副署同意，方能生效。

知州、通判有若干助手佐治郡政，這些助理性質的官員叫做“幕職官”。宋朝州郡的幕職官繼承自晚唐—五代時藩鎮自辟的幕僚，包括判官、推官、節度掌書記與觀察支使。判官為幕職官之長，“掌裨贊郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白于其長（長官）而罷行之”，類似于州政府的秘書長（判官如果由京朝官擔任，又簡稱“簽判”）。推官的職責跟判官差不多，不過排序在判官之后，相當于州政府的副秘書長。節度掌書記與觀察支使一般不并置，因為他們的職權相同，均為掌管州郡的箋奏公文，有點像文字秘書。

除了幕職官群體，宋朝的州郡還配置有若干曹官：錄事參軍、司理參軍、司法參軍、司戶參軍，他們負責具體行政與司法事務。

至此我們可知，臨安府衙的政府機構有設廳（州長辦公廳），通判北廳、通判東廳（均為副州長辦公廳），簽判廳（州政府秘書長辦公室），觀察判官廳、節度推官廳、觀察推官廳（均相當于州政府副秘書長辦公室），府院（州政府辦公室兼州法院），當直司、左司理院、右司理院、司法廳（均為州法院），司戶廳（州民事法庭）。臨安府還設置了大量的經濟部門，散落在府衙內外，如常平倉、回易庫、常平庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、棚前醋庫等。

此外，臨安府還設立了四個具有公共救濟功能的機構，分別是慈幼局，在府治東邊的中和坊內；施藥局，在慈幼局之北；養濟院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門外，四處在善化坊；漏澤園，共有十二處，在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區內。

如此齊全的政府部門配置，已經很難用“很小的官員編制”來描述了。

總的說來，宋朝的州郡一級政府，行政長官為知州（或知府），副長官為通判。州衙（或府衙）下轄的政府部門，可以分為三個系統：其一是行政司法機關，此外有主管教育的州學教授，主持公共衛生醫療的醫學處，管理官方文書檔案的架閣庫，主管社會治安的巡檢廳，管理郵驛系統的遞鋪廳等。其二是經濟管理部門。其三是公共救濟部門。

下面將重點介紹后兩個系統的機構設置。

地方經濟部門與公共福利機構

我們在臨安府看到的常平倉、合同場、修造場、抽解場、抵當庫、常平庫、回易庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、樓店務、都稅務、市舶務、平準務等，都屬于經濟部門。

雖然歷代都設有常平倉，用于糧食儲備、備荒等，但它們的經濟功能并不明顯，相比之下，宋朝的常平倉更像是一個商業投資機構，地方政府多以常平錢為本錢，投資于放貸業，收取息錢，王安石變法中的“青苗法”，政府向農民放貸青苗錢的本錢，便主要來自常平錢。

宋朝的激賞庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫，不僅僅是儲存政府物資的倉庫，還是以國家物資為本錢的商業機構。

至于修造場、抽解場等以“場”命名的機構，多是地方政府經營的手工業作坊與商品交易市場。

宋朝還有一部分經濟部門以“務”命名，如市舶務，是管理進出口貿易的機關，類似于現在的海關；平準務則相當于官營商品批發公司；都稅務為收取商稅的稅務機關。宋朝政府還在京城及各州縣設立公屋管理部門，負責政府公屋的租賃、管理與維修，這便是我們在臨安府、福州等地看到的樓店務。

宋朝政府設立的倉場庫務，都由朝廷委派專職的官員主管，這些官員叫做“監當官”。宋政府對監當官有一套嚴格的業績考核制度，“凡課利所入，逐日具數申于州”，要求監當官每日將公司的賬目申報州政府；“對比前界年月日收數，并立祖額，遞年比增虧”，每年統計公司的效益，包括列出環比、同比數據。如果效益有明顯的增長，則對監當官與“公司骨干”加以獎勵；出現負增長，則給予行政處罰。

再來看宋朝地方政府的第三類部門：公共救濟機構。我們前面看到的慈幼局、慈幼莊、及幼局、居養院、實濟院、養濟院、施藥局、惠民局、安樂廬、安濟坊、漏澤園，就是公共救濟機構。

政府簡樸化未必是好事

由于宋朝的各個州郡均配備了幕職官、諸曹官、監當官以及管理福利機構的官員，宋王朝需要更多的文官。南宋紹熙二年（1191年），內外文武官員數目為“三萬三千一十六員”；慶元二年（1196年），增至“四萬二千有奇”，其中以州郡幕職曹官、知縣為主的選人有“一萬三千六百八十員”。

以前我們總是從“冗官冗員”的角度理解宋朝官制——這當然也沒有錯，因為宋王朝確實存在著相當嚴重的冗官現象。但現在，在參觀了宋朝地方政府配置之后，我們不妨換一個視角：宋朝官員數目龐大，其實也是政府配置比較完備、政府職能比較發達的體現。

修撰于元朝的《至順鎮江志》說：“宋自南渡，視京口（鎮江）為重鎮，會府劇司多寄治于此，郡縣之職，自通判而下，至于筦庫之微，莫不皆有廳事。”其中主管經濟部門的監當官有七員。但入元之后，這些政府部門“自通判以下至此皆廢”。重新設立的政府機構“混一崇樸汰奢，凡偃息游宴之所，壹皆撤去，漕所戎司，更治易局”。

明代的地方政府設置延續了元朝的簡樸，甚至演變得更為“簡陋”，比如明朝蘇州府的政府機構比宋朝時至少減少了一半，職能部門出現嚴重的萎縮。部門配置的簡樸化，結果是府一級政府的職能被弱化。有鑒于此，明末清初的有識之士曾主張恢復府郡的權責：“厚其責于守令”，“并監司之權，以予太守”。

但吊詭的是，清政府卻進一步壓縮了府郡的職能，將掌治刑獄的推官裁撤掉，同知與通判也被視為閑曹，這一點清朝的君臣從不掩飾，如雍正朝田文鏡的《請停分緝協緝疏》稱：“同知通判，名系州縣上司，實屬佐貳閑曹。”《乾隆朝實錄》載吏部議：“查同知系府佐閑曹，尚可黽勉供職。”

表面上看，簡樸的政府部門設置，可以將官員數目控制在最小規模，并以很低的稅率來維持政府運轉。我們可能也習慣于認為，“精兵簡政”“輕賦薄斂”是好事情，但實際上，稅率過低、政府過簡，亦難以形成優良的治理。

為什么這么說呢？讓我們先來聽聽孟子老人家的說法。

魏國的執政官白圭曾向孟子請教：“我計劃二十稅一（按5%的稅率征收），您覺得如何？”孟子反問他：“人口萬戶的都城，只有一人制作陶器，可以嗎？”白圭說：“不可以。這樣的話，器皿將不夠用。”孟子告訴他：對啊，二十稅一的道理也是如此。只有在政體、社會經濟形態落后的北方部落，才可以用二十稅一的超低稅率維持。中國是超大規模之國，需要提供“城郭、宮室、宗廟、祭祀之禮”等公共品，需要“百官有司”治理國家，二十稅一怎么夠？

孟子心儀的是“什一稅”，即10%的稅率。在孟子那個時代，政府的職能還比較簡單，什一稅是適當的，但到了宋朝、明朝的時候，社會的發展要求政府提供更多的公共品，什一稅顯然已經偏低了。朱元璋創立、明清相承的低稅率、低配置政府，只能維持最低水平的運轉，而無法提供稍多一點的公共品，以致明代嘉靖年間山東夏津縣修志，引述時人之感嘆：“今之守令，凡城池、學校、公署、鋪舍、橋梁之屬，以興修為大禁，廢不舉，敝不葺，荒頹敗落之甚，竟諉之不知。”直至晚清之時，但凡城市的消防、筑路、造橋、街道整修、路燈安裝等公共事務，地方政府亦都無力主持，只能靠紳商辦理。別說向社會提供公共品，甚至連政府本身的運轉，都需要依靠私人性的支持。

眾所周知，“冗官冗政”是一種弊政，但我們也不能因為冗官有弊，便以為政府越簡越好，官員越少越好。恰如其分、切合時代需要、契合社會發展的政府配置，才是可取的。