基于“多規合一”的建設項目使用林地審核審批探討

鄧章寧，林作武

（1.海南省森林資源監測中心，海南海口 570203；2.海南省農業學校，海南海口 571158）

1 “多規合一”的基本含義

“多規合一”是指以國民經濟和社會發展規劃為依據，強化城鄉建設、土地利用、環境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業等各類規劃的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。海南省已把各類規劃統籌協調，并實現一張圖管理，即《海南省總體規劃（空間類2015-2030）》。

2 建設項目使用林地審核審批制度

2.1 建設項目使用林地審核審批性質

建設項目使用林地的性質包括長期性使用林地、臨時占用林地和直接為林業生產服務的工程設施使用林地。

2.2 建設項目使用林地審核審批權限

根據《中華人民共和國森林法》和《海南經濟特區林地管理條例》及有關法律、法規，建設項目使用林地審核審批權限如下：

2.2.1 建設項目長期性使用林地審核權限

征收、征用或者占用防護林林地、特種用途林林地面積10hm2以下的，用材林、經濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35hm2以下的，其他林地面積70hm2以下的，由省人民政府林業主管部門審核。征收、征用或者占用林地超過以上面積的，依法報國務院林業主管部門審核。

2.2.2 建設項目臨時占用林地審批權限

臨時占用除防護林和特種用途林以外的其他林地面積2hm2以下的，由市（縣）人民政府林業主管部門審批；臨時占用防護林或者特種用途林林地以及其他林地面積2hm2以上的，由省人民政府林業主管部門審批。

2.2.3 建設項目直接使用林地審批權限

森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業生產服務的工程設施占用林地的審批權限，由縣級以上地方人民政府林業主管部門按照省、自治區、直轄市有關規定辦理。其中，重點國有林區內的建設項目，由省級林業主管部門審批。

2.3 建設項目使用林地審核審批具必備材料

2.3.1 項目業主應提交的材料

一是用地單位或者個人提出使用林地申請，并填寫《使用林地申請表》；二是用地單位的資質證明或者個人的身份證明；三是建設項目有關批準文件，包括：可行性研究報告批復、核準批復、備案確認文件、勘查許可證、采礦許可證、項目初步設計等批準文件，屬于批次用地項目，提供經有關人民政府同意的批次用地說明書并附規劃圖；四是《海南省總體規劃（空間類2015-2030）》局部圖（林地部分，可由所在市縣的多規委或林業主管部門出圖）；五是如屬于臨時占用林地的項目，用地單位應當提供原地恢復林業生產條件的方案或者與林權權利人簽訂的臨時占用林地恢復林業生產條件的協議；六是具有編制單位做出的建設項目使用林地可行性報告或者林地現狀調查表。

2.3.2 市（縣）林業主管部門應完善的材料

一是指派2 名以上工作人員進行用地現場查驗，并填寫《使用林地現場查驗表》；二是將擬使用林地用途、范圍、面積等內容進行公示；三是編制建設項目使用林地占補平衡方案（如屬于臨時占用林地，可免）和生態公益林占補平衡方案（屬于占用規劃為生態公益林用地的長期項目），并上報省政府批準；四是編制建設項目使用林地異地還林方案（如屬于臨時占用林地，可免）；五是需要報上級人民政府林業主管部門審核和審批的建設項目，應當將初步審查意見和全部材料報上級人民政府林業主管部門。

2.3.3 修筑直接為林業生產服務的工程設施項目的必備材料

由森林經營單位提出使用林地申請，應當填寫《使用林地申請表》，提供相關批準文件或者修筑工程設施必要性的說明，并提供工程設施內容、使用林地面積等情況說明。

3 建設項目使用林地審核審批實踐問題

3.1 關于使用林地性質的確定問題

有些項目用地性質介于長期用地和臨時用地之間的，如采石場、電線路等項目，采石場的開采期限往往有6～8 年，可滾動開采，這樣可按臨時分期申請審批；高壓電線走廊為便于施工要采伐底下的林木，竣工后可種植灌木樹種以防止樹木長高對線路的影響，這樣也可按臨時申請審批。但目前林地管理政策對該類項目的用地性質未作統一規定，有些市、縣按長期用地申請辦理手續，有些則按臨時用地報批，致使項目用地性質的確定具有較大隨意性，對林地規范化審核審批管理帶來影響。

3.2 關于臨時占用林地恢復林業生產條件問題

臨時占用林地指占用林地期限不超過2 年，不在占用的林地上修筑永久性建筑物，用地單位在占用期滿后必須恢復林業生產條件。而對于恢復林業生產條件，有關林業法規只是規定用地單位提供原地恢復林業生產條件的方案或者與林權權利人簽訂的臨時占用林地恢復林業生產條件的協議，沒有交納復墾押金，對于項目期滿后的恢復林業生產條件沒有起到保證作用。

3.3 關于建設項目使用林地占補平衡問題

建設項目使用林地占補平衡工作比較繁瑣，按照有關規定要申請、核實、告知、公示、確認、編制方案、審核審批及備案等程序。在這幾個環節中核實最繁瑣，核實是由市縣林業主管部門牽頭，組織發展改革、規劃、國土資源、環境保護等有關部門，相關鄉鎮政府、土地所有者、土地使用者或承包經營者等相關權利人以及技術人員對擬補劃林地地塊進行現場核實，并出具意見后方能上報省政府審批。在實施過程中，最后往往因土地所有者、土地使用者或承包經營者一方有不同意的而無法實施林地占補平衡的地塊。

3.4 關于同一項目多次審批問題

如同一項目，同時涉及海岸帶、自然保護區、生態保護紅線區和生態公益林地等，再加上占補平衡方案的申請和審批，要上報省政府審批達6 次之多。項目的前置審批過多，不符合政府簡化便捷服務于企業的原則。

3.5 建設項目使用林地審核審批程序繁瑣問題

如省級審核審批的建設項目，市（縣）林業主管部門受理業主的申請材料后經初審并組織相關材料（包括立項、林地可研、占補平衡方案、公益林置換方案、異地還林方案、現場查驗、公示等）上報林業省局，省林業局受理材料后要審核、再次現場查驗、專家評審、局專題會、局黨組會、局領導簽發、報省政府或國家林草局審核審批等，審核審批程序過于繁瑣。

4 建設項目使用林地審核審批中的幾點建議

4.1 科學確定項目用地性質及一般原則

進一步細化建設項目用地性質管理，建立項目用地性質目錄。各項建設項目使用林地，通常是通過征收或租賃兩種途徑取得。如果是征用的，一般應辦理長期使用手續。如果是租用的(林地的承包期一般為30～50 年)，則分情況辦理臨時或長期使用林地手續。如果在2 年使用期內可以歸還林地的，或使用期雖然超過2 年，但項目建設無需占用林地上修筑永久性建筑物，且使用后可以恢復的，則辦理臨時用地手續，臨時用地期滿后確需延期的要按規定辦理審批手續。否則，一律辦理長期使用手續。

4.2 保證臨時占用林地的恢復

目前對臨時占用林地的恢復, 有關規定實施主體為項目用地單位，但行政強制措施的落實，法律法規尚無明文規定。建議明確林業部門為監督管理的主管地位,臨時用地要向林業主管部門交納“林地復墾押金”，確保臨時占用林地的恢復。同時，因臨時用地未改變林地性質，建議對臨時用地的森林植被恢復費征收標準應低于長期用林地的收費標準。

4.3 簡化占補平衡程序

海南省在“多規合一”規劃時，各市、縣都保留有一定數量的后備林地，當有項目建設占用林地需占補平衡時，市、縣林業主管部門只需劃出等量的后備林地供給多規委作意見并備份即可。在項目所在地難以進行占補平衡的，可以在省級范圍內實現林地占補平衡。

4.4 簡化審批流程，實行“多批合一”

如個別項目用林比較復雜的，需同時使用特殊區域（如海岸帶、自然保護區、生態保護紅線區、生態公益林）林地的，均需省政府事先批準后方可申請辦理使用林地手續，以及林地占補平衡方案也需省政府事先批準。建議上述使用林地前置審批事項的申請材料由市縣政府完善后上報省局，由省局連同使用林地審核意見同時上報省政府審批，真正實現一個建設項目使用林地只需向省政府報送一次材料，省政府也只需批準一次。

4.5 建立不見面審核審批制度

建立建設項目使用林地審核審批管理信息系統。由縣（市）林業主管部分將該項目申報材料掃描并作出意見后從網上向省林業局申報，省局主管處室接到材料后轉給辦理人員審核（如材料不齊全要詳實說明，并補正或退回材料），審核通過后組織專家評審，評審通過后由局主管處室作出意見上報局領導審批。最后收繳森林植被恢復費后核發審核(批)同意書，實現不見面審核審批。

5 結束語

“多規合一”只是把城鄉建設、土地利用、環境保護和林地保護等多種規劃合并為“一張圖”規劃和管控，并非解決所有項目使用林地的問題，建設項目使用林地還在逐年增加。因此，必須加強林地保護管理，規范審核審批程序，確保林業的可持續發展。