淺析海南省五指山市林地變更

周暉子

（海南省林業(yè)科學(xué)研究所，海南海口 571100）

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是林業(yè)賴以生存和發(fā)展的根基，加強(qiáng)林地保護(hù)管理是森林資源保護(hù)管理工作的長(zhǎng)期核心任務(wù)和政治責(zé)任。開(kāi)展林地變更調(diào)查，及時(shí)更新林地“一張圖”，并結(jié)合海南省“多規(guī)合一”工作，使之與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃充分銜接，保持了林地?cái)?shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)性、實(shí)效性和準(zhǔn)確性，提高了森林資源的監(jiān)管能力，為簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目使用林地手續(xù)，制定林地保護(hù)利用決策提供了重要依據(jù)。

1 工作開(kāi)展情況

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局的統(tǒng)一安排和相關(guān)文件要求，海南省于2015 年第一次在全省范圍內(nèi)開(kāi)展林地變更調(diào)查工作，期間，因海南省開(kāi)展省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)，國(guó)家林業(yè)局作出部署，將海南省的“多規(guī)合一”工作納入林地變更調(diào)查一并考慮。由此，五指山市開(kāi)展了2016 年度林地變更工作，變更時(shí)點(diǎn)截止到2016年12 月31 日。

五指山市林地變更工作從2015 年2 月開(kāi)始，至2017 年4 月基本結(jié)束，歷時(shí)27 個(gè)月。根據(jù)工作內(nèi)容大致可分為調(diào)查準(zhǔn)備階段、調(diào)查實(shí)施和多規(guī)合一銜接階段、成果編制與上報(bào)等三個(gè)階段。

1.1 調(diào)查準(zhǔn)備階段

制定五指山市2016 年度林地變更調(diào)查工作方案；組建調(diào)查隊(duì)伍并開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)；同時(shí)完成前期林地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)（即：前期林地“一張圖”）檢查、林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料（包括林地征占用、造林、采伐、案件等）收集整理、全市前后兩期遙感影像數(shù)據(jù)處理、最新的國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)、最新的地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)以及其他相關(guān)資料的收集整理等工作。

1.2 調(diào)查實(shí)施和多規(guī)合一銜接階段

以五指山市前期林地“一張圖”為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合海南省森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)、最新的國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)和地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)等資料，充分利用省林業(yè)廳下發(fā)的分辨率較高的前后兩期遙感影像衛(wèi)片，對(duì)矢量資料進(jìn)行全面的判讀、區(qū)劃與糾錯(cuò)，實(shí)事求是地界定林地范圍。在判讀區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)收集到的林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料核實(shí)變化圖斑。對(duì)于依據(jù)遙感影像或資料不能完全確認(rèn)的有疑問(wèn)小班（包括變化圖斑和查漏糾錯(cuò)所修改的圖斑），利用GPS、平板電腦等定位和測(cè)量?jī)x器，必須進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)，并采集變化圖斑的各個(gè)屬性因子，完成數(shù)據(jù)錄入。

海南省是全國(guó)“多規(guī)合一”試點(diǎn)省，將林地變更有效結(jié)合“多規(guī)合一”成為該次林地變更調(diào)查工作中的難點(diǎn)和亮點(diǎn)。將初步更新的林地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)與五指山市“多規(guī)合一”進(jìn)行銜接的過(guò)程中，林業(yè)部門(mén)嚴(yán)格根據(jù)省委省政府指導(dǎo)精神來(lái)協(xié)調(diào)林業(yè)和國(guó)土、住建等其他部門(mén)管轄范圍內(nèi)的空間沖突，以實(shí)現(xiàn)省政府批復(fù)的林地保護(hù)利用規(guī)劃下達(dá)的林地保有量在林地變更及“多規(guī)合一”中不減少，以及按期實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率和森林蓄積量“雙增”目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾十輪的反復(fù)對(duì)接與調(diào)整，將最終劃定的林地控制線與初步更新的林地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行整合，形成最終的五指山市林地“一張圖”。

1.3 成果編制與上報(bào)階段

通過(guò)完成變化小班的因子錄入、數(shù)據(jù)質(zhì)檢等工作建立林地變更數(shù)據(jù)庫(kù)，并完成數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總。通過(guò)分析林地資源現(xiàn)狀、林地動(dòng)態(tài)變化情況及變化原因等數(shù)據(jù)編寫(xiě)林地變更報(bào)告，并將最終的成果（包括：五指山市2016 年度林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)、林地變更調(diào)查報(bào)告、成果統(tǒng)計(jì)表）上報(bào)省林業(yè)廳。

2 工作成果分析

五指山市調(diào)查范圍包括7 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)：沖山鎮(zhèn)、南圣鎮(zhèn)、毛陽(yáng)鎮(zhèn)、番陽(yáng)鎮(zhèn)、水滿鄉(xiāng)、暢好鄉(xiāng)和毛道鄉(xiāng)（包括從保亭縣新劃轉(zhuǎn)的暢好農(nóng)場(chǎng)部分范圍），土地總面積114497.81hm2。

結(jié)合五指山市“多規(guī)合一”工作的“一張藍(lán)圖”，五指山市林地分林業(yè)部門(mén)管理（即“多規(guī)合一”林地控制線內(nèi)）和非林業(yè)部門(mén)管理（即“多規(guī)合一”林地控制線外）兩種類型。林業(yè)部門(mén)管理的林地面積為104475.15hm2，占林地總面積的98.67%；非林業(yè)部門(mén)管理的林地面積為1403.12hm2，占1.33%，其中包括住建部門(mén)管理的建設(shè)用地中現(xiàn)狀林地面積572.28公頃，以及國(guó)土部門(mén)管理的農(nóng)地中的現(xiàn)狀林地面積為830.84hm2。

2.1 林地范圍變化情況

五指山市林地總面積105878.27hm2，增加10339.14hm2，減少1023.63hm2，較前期凈增加9315.51hm2。

導(dǎo)致五指山市林地總量增加的原因有以下三個(gè)：一是在海南省“多規(guī)合一”中，經(jīng)和國(guó)土、水利等部門(mén)協(xié)調(diào)后，調(diào)入的原林地“一張圖”外的林地，主要是從現(xiàn)狀地表覆蓋為林地、園地（橡膠園、果園、茶園等）、草地的地塊中補(bǔ)充而來(lái)。二是在林地落界工作中，由于各種原因?qū)е铝謽I(yè)部門(mén)管理的地類被錯(cuò)劃為非林地的，本次變更調(diào)查中，通過(guò)對(duì)比森林資源歷史檔案數(shù)據(jù)、外業(yè)調(diào)查核實(shí)等方法，對(duì)落界中漏劃、錯(cuò)劃的斑塊嚴(yán)格核對(duì)后，重新納入林業(yè)部門(mén)管理的林地。三是保亭縣劃撥了1349.6hm2暢好農(nóng)場(chǎng)的土地給五指山市，使得五指山市土地總面積增加導(dǎo)致林地總量增加。

林地減少主要原因有兩個(gè)：一是前期錯(cuò)劃。二是發(fā)生林地征占用。

2.2 林地資源狀況

五指山市現(xiàn)有林地總面積105878.27hm2，其中：有林地面積104571.82hm2，占林地面積的98.77%；灌木林地面積200.34hm2，占0.19%；未成林地面積287.68hm2，占0.27%；苗圃地面積5.25hm2；無(wú)立木林地面積18.73hm2，占0.02%；宜林地面積782hm2，占0.74%；林業(yè)輔助生產(chǎn)用地面積12.45hm2，占0.01%。本期與前期林地資源對(duì)比詳見(jiàn)表1。

表1 前后期各地類面積變化統(tǒng)計(jì) 單位：hm2、%

有林地的增加主要是“多規(guī)合一”規(guī)劃調(diào)整、調(diào)查因素、原來(lái)的未成林地自然郁閉成為有林地、以及造林更新導(dǎo)致的。

灌木林地的減少，主要是“多規(guī)合一”規(guī)劃調(diào)整、以及調(diào)查錯(cuò)劃所致。

未成林地的減少，主要原因是原來(lái)的未成林地自然郁閉成為有林地，以及“多規(guī)合一”將部分未成林地調(diào)整出林地。

苗圃地的增加，主要原因是近年來(lái)新建的苗圃地及規(guī)劃調(diào)入。

無(wú)立木林地減少，主要原因是五指山市歷來(lái)重視生態(tài)建設(shè)，響應(yīng)省林業(yè)廳“綠化寶島”等綠化工程。

宜林地的增加，主要是由于“多規(guī)合一”規(guī)劃調(diào)整補(bǔ)入了一些草地等地塊，以及原落界中錯(cuò)劃。

2.3 林地權(quán)屬情況

權(quán)屬為國(guó)有的林地面積為50635.09hm2，占林地總面積的47.82%；權(quán)屬為集體的林地面積為55243.18hm2，占52.18%。本期與前期林地權(quán)屬情況對(duì)比詳見(jiàn)表2。

表2 前后期權(quán)屬情況面積變化統(tǒng)計(jì) 單位：hm2、%

該期參考國(guó)土局地籍圖對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行區(qū)劃核實(shí)，且林地調(diào)入調(diào)出的量比較大，故前后兩期土地權(quán)屬變動(dòng)較大。

2.4 森林類別情況

該期公益林地總面積78506.08hm2，較前期凈減少5121.11hm2。 其中重點(diǎn)公益林地凈增加10302.33hm2， 一般公益林地面積凈減少15423.44hm2。

規(guī)劃調(diào)整是公益林地面積減少的主要原因。調(diào)查期內(nèi)，根據(jù)海南省生態(tài)公益林區(qū)劃落界工作，對(duì)符合生態(tài)區(qū)位進(jìn)行修正和調(diào)整，同時(shí)對(duì)五指山生態(tài)公益林指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)減，造成重點(diǎn)公益林地和一般公益林地范圍變動(dòng)。

該期商品林面積27372.19hm2，較前期凈增加14436.62hm2。 其中重點(diǎn)商品林地凈增加3069.09hm2， 一般商品林地面積凈增加11367.53hm2。全縣公益林區(qū)劃落界調(diào)整是造成商品林地面積變化的主要原因。本期與前期森林類別情況對(duì)比詳見(jiàn)表3。

表3 前后期森林類別情況面積變化統(tǒng)計(jì) 單位：hm2

2.5 林地保護(hù)等級(jí)變化情況

I 級(jí)保護(hù)林地面積12249.3hm2，較前期凈減少29910.4hm2；II 級(jí)保護(hù)林地面積66574.71hm2，較前期凈增加25107.17hm2；Ⅲ級(jí)保護(hù)林地面積12578.3hm2，較前期凈增加3069.09hm2；IV 級(jí)保護(hù)林地面積14475.96hm2，較前期凈增加11049.68hm2。本期與前期林地保護(hù)等級(jí)變化情況對(duì)比詳見(jiàn)表4。

表4 前后期林地保護(hù)等級(jí)變化情況面積變化統(tǒng)計(jì) 單位：hm2

與前期“林地一張圖”相比，各保護(hù)等級(jí)均發(fā)生了變化，I 級(jí)保護(hù)林地面積減少，II、III、IV 級(jí)保護(hù)林地面積增加。變化的主要原因一是林地總面積的變化；二是對(duì)前期區(qū)劃不合理的進(jìn)行了調(diào)整。

3 林地變更的重要性

該次林地變更，針對(duì)五指山市所有的林地資源，提高了五指山市森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，優(yōu)化了林地空間功能格局，促進(jìn)了林地有效保護(hù)和科學(xué)利用。

同時(shí)，此次林地變更與“多規(guī)合一”工作進(jìn)行了充分銜接，納入到“多規(guī)合一”規(guī)劃體系，這有利于實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面的“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，不僅擴(kuò)大了林地“一張圖”的使用范疇，而且有利于其在其他林業(yè)規(guī)劃、調(diào)查中發(fā)揮更大作用，提高工作效率，對(duì)保障五指山市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。