“十四五”時期閔行區實施 “幸福樂園”工程的初步探討

■ 郁達義

按照《閔行區鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》及《閔行區鄉村振興戰略實施方案（2018－2022年）》的總體要求，閔行區實施鄉村振興戰略，重點要貫徹落實本市關于推進“三園”工程、實施六大行動計劃、落實三大保障機制的鄉村振興戰略實施方案。“三園”工程是指以全面提升農村環境面貌為核心的“美麗家園”工程，以全面實現農業提質增效為核心的“綠色田園”工程，以全面促進農民持續增收為核心的“幸福樂園”工程。本調研報告就建設“幸福樂園”過程中的若干問題展開論述。

一、調研情況

閔行屬于上海中心城區拓展區，近年來農業人口快速減少。至2018年，戶籍鄉村人口僅剩余1.82萬人，集中在馬橋鎮、浦江鎮和浦錦街道3個街鎮。閔行區規劃建設用地比例較高，預計2035年，建設用地規模將達到228平方公里，占行政區總面積的77.1%。

2010－2018年，閔行區農村居民人均可支配收入增速高于城鎮居民，城鄉居民收入比逐年縮小。2012－2018年，閔行區城鄉居民人均最低生活保障金額差距日漸縮小。2014年起，農村居民人均低保發放金額首次超過城鎮居民。2018年，城鎮居民、農村居民人均低保發放金額分別達到11775元、12590元。

閔行區農業農村類型多樣。至2018年末，閔行區共有街鎮13個、行政村118個，行政村共有戶籍人口20.90萬人，其中農村戶籍人口1.82萬人，擁有農村常住人口38.98萬人，實現農業總產值32854萬元（含區農委）。閔行區現有村鎮可以分為以下四種類型：

第一類，永久保留保護村。涉及街鎮2個，行政村10個（其余行政村均為撤并村）。其中，馬橋鎮有保留保護村3個，分別為同心村、民主村、彭渡村。浦江鎮大治河以南納入上海自貿區新片區的行政村。

第二類，規劃撤并上樓的行政村。在閔行區現有的118個行政村中（2018年末），共有規劃保留保護村10個，撤并村108個。在108個撤并村中，僅有戶籍人口而沒有常住人口的村有13個（空殼村）。在其余95個擁有常住人口的行政村中，仍有農業和農業從業人員的行政村有42個，另外53個行政村已不再從事農業生產。

第三類，城市化地區的行政村。2018年，閔行區118個行政村擁有農村常住人口389789人，其中外來人口278332人，常住從業人員271566人，村集體共形成經濟總收益316743萬元。涉農街鎮7個、行政村52個。擁有戶籍農業人口的村鎮，涉及街鎮3個。截至2018年，共有農村戶籍人口18200人。

第四類，上海自貿區新片區的行政村。浦江鎮有保留保護村7個，分別為永豐村、光繼村、匯中村、匯南村、匯東村、革新村、正義村，其中大治河以南的6個村納入上海自貿區新片區的范圍。

對四類行政村要采取不同的振興方案和政策配套措施。其中第一類和第二類是“十四五”期間的重點，第三類是需要持之以恒不斷創新突破的，第四類是需要做好近期建設與國家遠期戰略規劃相結合。

二、問題與瓶頸

一是農村綜合幫扶不夠深化和精準

近年來，本區加大了生態環境保護，農業不斷調整產業結構，生態效益提高，但經濟效益明顯降低。種植業圍繞減肥減藥、休養耕地，減少夏熟麥面積，擴大綠肥和冬季深耕面積，生態效益明顯，但經濟效益較低。對于遠郊基層薄弱的農村地區來說，開展綜合幫扶是尤為迫切的一項工作。農村基層反映，在搭建幫助經濟薄弱村蓄水池功能的平臺中遇到了一些問題，如村級興趣不高、投資周期長、投資回報率低、風險較大、精準度不夠等。

二是農村“造血機制”與產業發展不平衡

在落實鄉村振興中，推動產業興旺應該是政府引導、社會資本與村集體經濟自治。而目前我們的“造血機制”剛剛處于起步階段，相關的聯動機制還不夠健全，有些資源都是政府主導的，社會力量參與不足。農村集體經濟普遍面臨土地資源不足、發展空間狹窄的瓶頸，但土地資源的再開發、提高容積率受規劃控制，尤其是集建區外的農村集體經濟二次改造，缺乏合法通道。

三是發展思想觀念跟不上需要與專業人才相對匱乏

部分鎮村干部對鄉村振興發展、農村集體經濟發展壯大站位不高、思想不重視，對抓地方經濟指標過于重視，對農村發展、農民保障等問題普遍忽視，主動花心思為農村集體經濟發展想辦法、謀出路更是少之又少。農民對村集體經濟發展關心不多，想要收益分紅卻不想承擔其他責任和義務。經濟管理類人才匱乏，尤其是發展農村集體經濟管理模式落后、村干部的經濟管理水平不足等問題也不同程度存在。

四是農村文娛、養老設施、公共服務等不全

調研發現，郊區農民除了物質不夠豐富，農村文娛、養老設施、公共服務等普遍不全。不少村民反映，當前文娛、養老設施、公共服務資源沒有下沉到村，導致娛樂文化活動單調、層次低，而且養老、公共服務等問題沒有得到解決，普遍存在各種公共服務設施建設不平衡、不充分的現象，公共服務類資源的需求對接不精準，與村民需求沒有充分匹配和對接。

五是農村“三新”經濟培育發展瓶頸多

近年來，閔行區的農村產業融合發展取得了一定的進展，但總體上尚處于初級發展階段，農村各產業之間融合程度仍然較低。一是合作社與熱門旅游景點之間缺少發展聯動。如召稼樓古鎮的歷史文化資源和客流量并未很好地導入合作社生產運營中，其品牌價值和區位優勢有待進一步開發和利用。二是合作社運營模式和農產品銷售模式都較為單一，沒有很好實現全產業鏈開發，農產品附加值不高。區域內的合作社大多是以農戶家庭為單位，各自單獨經營，以果蔬種植和采摘為主，農業經營效益不高，除去生產成本，基本上屬微利，合作社運營模式和農產品銷售模式都有待提升。三是產業發展基礎薄弱。如浦錦街道豐收村發展文創、民宿產業的基礎配套薄弱。宅基地原有水管老化、電表缺失、宅前屋后電線桿雜亂無章，安全隱患突出，基礎電量不足，需要增容，寬帶網絡信號缺失。目前老百姓都傾向于動遷，對民宿發展不關注，多數處于觀望狀態，進而使民房收儲遇到瓶頸。

三、對策與建議

結合《閔行區鄉村振興戰略實施方案（2018－2022年）》提出的“幸福樂園”工程的主要內容，從促進農民持續增收、提升農民美好生活水平、提升鄉村治理能力等方面提出相應的對策措施。

（一）優化模式、提升效益，加大政策支持力度

在用地規劃方面，各街鎮應充分理解好、運用好現有農村集體經濟發展相關的政策，做好加法，積極統籌盤活存量土地資源。建議拓寬物業資金來源，集建區外的撤并村獲得的土地減量化獎補資金有機會用于優質物業收購，支持農村集體經濟“造血”機制建設。建議集體經濟組織實施建設用地減量化騰挪出的土地指標可以部分優先用于農村集體經濟發展，鼓勵農村集體經濟組織以聯營、入股、租賃等方式與市場化主體進行合作開發。

在項目建設方面，對各街鎮存量二次改造項目在土地、市場、消防、環保、工商等環節存在的問題，建議相關街鎮對地區內所涉無證或用途調整變更項目進行梳理。由區牽頭召集相關職能部門召開專題會議，研究實行各環節評估登記備案制度的可行性，明確意見后形成會議紀要，確定日常行政審批路徑和監管模式。

在資金扶持方面，按照區委、區政府出臺《關于落實鄉村振興戰略促進都市現代綠色農業發展和農民長效增收的工作意見》，認真落實好貸款貼息、生態補償、農民培訓、鼓勵就業等一系列支持農村集體經濟發展和農民增收的政策措施，并認真聽取街鎮意見，為農村集體經濟發展爭取更多的政策支持。建議地方政府在條件允許情況下，對集體經濟組織發展過程中上繳的各類地方獲得稅收通過先征后返的方式全額或部分支持鎮級集體經濟發展壯大。

在研究加快撤村與退出機制方面，堅持應撤就撤、先撤后處置的原則,加快完善撤村方案和具體行動。爭取放寬“農民全部農轉非、村民小組全部撤銷、人均耕地少于0.2畝”的撤村條件，實行先撤后加快處置。以街鎮為責任主體，相關部門積極配合，督促剩余農業戶口人員辦理農轉非手續，做好社會保障接續工作，同時出臺鼓勵政策遷移空掛戶口。積極穩妥地處置村級負債問題，深化集體經濟產權制度改革，加快實施剩余土地帶征計劃。對已撤村建居、集體土地全部征收、舊村改造全面完成、社會保障和社會事務管理已與城市完全接軌的農村集體經濟組織，探索集體經濟組織退出機制。對于資產數額較小的集體經濟組織，可通過清產核資、資產兌現，在以資金形式全部分配給全體股民后，予以解體。對于資產數額大的集體經濟組織，探索試行向股份公司轉型，并為原股民退出建立交易機制。

（二）探索新模式、發揮原優勢，開拓集體經濟來源新渠道

試點擴大村級集體經濟組織的自主發展權，要依托集體建設用地積極持有物業、投資物業，通過物業經營擴大資產收益。政府可以通過示范村建設注入資產，并可探索劃歸集體經濟組織的方式方法，以此來增加集體經濟組織的資產擁有。支持村集體投資家庭農場及創辦農業休閑旅游業公司，對其收益實行稅收減免。支持集體建設用地或用地指標通過入股方式發展農貿市場、科技創業園、城鎮綜合體等新業態、新載體。一是由村集體統籌承包地流轉，統籌承包地轉包收益分配。即轉包給家庭農場（專業農戶）和專業農業公司的租金收益，部分用于承包戶股權分紅，部分留于村集體。二是按一定的比例劃出地塊用于建設農業休閑旅游業設施。這部分設施用地應視作農業用地，并允許村集體租賃經營，獲得租金收益。三是區、鎮政府對承包地的轉包提供一定補貼，以增加集體收益。如吳涇鎮依托特色小鎮建設，通過環境整治及減量化生態復墾，將放鶴路北側208畝拆違地塊建設成為集農業科技、家庭園藝和休閑觀光于一體的特色農業復合項目——放鶴谷景觀生態園，并引入“線上+線下”的園藝新商業模式，打造“上海國際家庭園藝生產展示基地”。浦錦街道以豐收村為試點，將村民空置房屋租賃給專業團隊，通過提前安置就業、房屋免費改建、老人安置補貼等手段完成收儲，幫助村民實現“不動遷也能改善生活”的“豐收夢”。分批實施閑置存量物業的改造升級，以出租方式，引入啟客集團、歸園居文化發展公司等社會資本，打造“文化藝術集”和“海派藝術長廊”。

（三）統籌兼顧、激發活力，農村集體經濟轉型發展

農村集體經濟發展壯大是鄉村振興的重要基礎，各級政府應該進一步提高思想認識，把握好方向和思路。一是各級政府應將農村集體經濟發展納入地區經濟發展大局通盤考慮，以城鎮化帶動農村發展，發展中兼顧農民利益，讓農民能夠共享發展成果。二是增收平臺應以鎮為主體搭建，實現市場化運作，并與農民紅利分配脫鉤。農民長效增收平臺的經營、開發和管理，都要遵循市場規律，以市場化方式進行，不能突破政府的財政負擔底線，用持續的財政托底來代替自身發展。三是發展工作應聚焦純農地區及經濟薄弱地區，做好各項補貼政策疊加，探索適合自身的發展類型，補齊發展中的短板。四是對早期征地農民，已按相關政策享受征地補償，應從農民群體中剝離，除享受鎮、村產權制度改革量化收益外，不建議再額外搭建平臺進行扶持。可以通過提高社保水平、加強就業培訓、實行困難救助等方式幫助其融入城市生活。五是應積極引導農村集體經濟成員在享受收益權利的同時履行相應義務，如物業費收繳、垃圾分類等，提高參與社會治理的積極性與主動性。六是圍繞鄉村產業融合發展，重點引導和支持青年村民走創新創業致富之路。要采取積極措施，既要留住青年人，還要吸引流動出去的青年人回流鄉村。

（四）促進多樣化人口融合發展，建立城郊型鄉村善治模式

針對閔行鄉村人口結構復雜、流動性大的特點，以包容、融合為導向，探索建立城郊型的鄉村善治模式。深化村民自治實踐，健全農村公共法律服務體系，充分發揮村規民約作用。大力倡導鄉賢文化，充分發揮鄉村精英在社會治理、公共服務中的作用。吸收外來常住人口參與鄉村治理，建立健全信息溝通機制和村務活動參與機制。

（五）推進健康鄉村建設，建立高質量衛生養老教育文化體系

提升農村養老服務能力，形成鎮有“院”、片有“所”、村有“點”的設施網絡，建議每個鎮至少有1個與轄區養老服務需求相適應的保基本養老院；在鎮域范圍形成若干個片，每個片區設有1個托老場所；在村里，大力發展互助式養老服務，推廣示范睦鄰點建設，建設“農村版”長者照護之家。在文娛方面，建議加大農民喜聞樂見的文化配送力度，推進農村標準化綜合文化活動室建設，為農民舉辦參與文藝演出、體育健身、民俗集慶等活動提供場所和平臺。深入挖掘鄉村特色文化符號，打造一批特色鮮明的鄉村傳統文化精品。