論土地經營權流轉中農民權利的法律保護

李慧芳 林鑫慧

【摘 要】 沙縣模式是以信托方式流轉土地經營權的模式，實踐中該模式出現了農戶集體流轉土地經營權的穩定性保障不足的問題。其原因在于土地經營權的法律性質模糊，導致實踐中難以采取強有力的保護措施。為此，為確保農戶集體流轉土地經營權的權利得到真正實現，應將土地經營權的法律性質界定為實行物權保護的債權，以使其在某些特定領域如違約、經營期限等方面具有對抗一般人的效力。

【關鍵詞】 農村土地;經營權流轉;農民權利;法律保護;沙縣模式

2018年12月修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）正式確立了“三權分置”制度，這為穩定農村土地承包關系和促進土地經營權流轉提供了法律保障。2015年，沙縣被國務院列為全國33個農村土地經營權流轉試點縣之一。在試點前已有的土地流轉實踐基礎上，經過近幾年的試點，沙縣的土地經營權流轉日漸成熟，外界稱其做法為“沙縣模式”。沙縣模式是以信托方式流轉土地經營權的一種模式。它是在堅持農村土地集體所有權、土地承包關系和土地的農業用途穩定不變的前提下，農戶集體基于對信托公司的信任，依法自愿委托村委會全權代理土地經營權信托事務;村委會把土地經營權委托給信托公司，信托公司接受信托后，以自己的名義把土地租賃給經營主體，收取地租并全額分配給農戶，最終實現土地經營權的流轉。但在實踐中，該模式中的農民權利保護問題仍然嚴峻，其中暴露出來的許多細節問題可以說是全國土地經營權流轉中的縮影。因此有必要研究沙縣模式中的農民權利保護問題，研究解決這些問題的法律對策，以期未來立法進一步完善“三權分置”制度。

一、沙縣模式中的農民權利保護現狀

在沙縣模式的實踐中，農戶集體流轉土地經營權的穩定性保障不足。出現該問題與沙縣模式的公共性及不可分性的特點有關。

公共性。農民基本上都是一畝三分田，一戶也就幾畝田地而已，這使得農戶流轉土地經營權舉步維艱。另外，經營主體為了提高利潤空間，發展規模生產，提高風險抵御能力，一般要求受讓的土地能夠形成規模化經營，而單個農戶的土地無法滿足其要求。為了突破土地經營權流轉的困境，沙縣采取了村委會推進、農戶自愿的做法。村委會整合這些農戶集體的土地，代理土地經營權信托事務。在信托期間，村委會組織和管理與土地經營權信托流轉有關的所有事務。通過村委會集中統一管理整合土地，促成土地形成規模化，降低交易成本，發揮規模效應，這些效應是單個農戶無法做到的。

不可分性。一方面，農戶集體達成共同意志且做出共同的意思表示，使得各自的土地在土地經營權信托流轉期間形成了有機聯系的整體;另一方面，信托公司接受信托的最低要求是土地必須達到100畝以上。故土地經營權信托流轉期間，土地具有不可分性。不可分性是信托和土地規模化的基礎。

沙縣模式的公共性表明了集體流轉土地經營權勢在必行，只有這樣方能實現土地經營權的順利流轉。而不可分性表明在土地經營權流轉期間，任何農戶都不得單獨違約。

實踐中存在個別農戶流轉土地經營權后強行收回土地或強行要求提高租金的現象。強行收回土地或提高租金的行為直接侵害了經營主體的經營權益，也間接侵害了農戶集體流轉土地經營權的權益。土地和地租是維系農戶和經營主體的利益紐帶，二者的穩定狀況制約著土地經營權流轉的發展。而土地經營權流轉的發展反過來也制約著農戶集體流轉土地經營權的穩定性。

我們深入沙縣調研，發現有的經營主體因為經營權益得不到有效保障，最終會以一定方式把土地退回給信托公司，如直接一走了之或解除租賃合同。而現階段的信托公司由于不具備經營土地的能力，也會把土地退回給農戶，結束土地經營權信托。這樣一切又回到了起點，大多數農戶的土地再次荒置。個別農戶的違約行為直接侵害了經營主體的權益，損害農戶集體流轉土地經營權穩定性，最終導致農戶集體的權利無法真正實現。

二、農民權利受損的成因分析

我們認為，實踐中農戶集體流轉土地經營權的穩定性保障不足，原因在于土地經營權的法律性質不明。土地經營權是經營主體的核心權利，明確界定它的法律性質是設計具體保護制度的基礎。然而遺憾的是，新修訂的《農村土地承包法》淡化了土地經營權的法律性質，導致土地經營權的法律性質至今不明。根據《農村土地承包法》第37條和第42條可知，目前只是按照雙方的合同約定來保護土地經營權。但是在沙縣模式中，經營主體只與信托公司發生租賃法律關系，而和農戶之間不存在任何的法律關系。因此實踐中發生個別農戶強行收回土地或提高租金侵犯土地經營權的情況時，經營主體并不能有效對抗租賃合同以外的第三人即農戶。

土地經營權的法律性質不明、保護力度不足，導致實踐中出現個別農戶違約時，經營主體的土地經營權保護顯得捉襟見肘，土地經營權流轉的穩定性也無法保障。由于存在連鎖效應，最終導致農戶集體流轉土地經營權的權利無法真正實現。

三、農民權利的法律保護對策

土地對農民的重要意義不必贅言，通過上文分析，要解決農民權利受損的問題，就要從根本上明確土地經營權的法律性質。我們認為，土地經營權應界定為實行物權保護的債權。

理論界對土地經營權的法律性質至今未達成統一認識。其中主要有三種觀點，第一種認為土地經營權是用益物權，第二種認為是租賃性債權，第三種認為是實行物權保護的債權。

有學者主張運用多層權利客體理論，把土地承包經營權與經營權的客體分別界定為農用地和土地承包經營權，界定土地經營權的法律性質為用益物權，從而有效避免違反“一物一權原則”。“土地集體所有權與土地承包經營權是承包地處于未流轉狀態的一組權利。土地集體所有權、土地承包權和土地經營權是承包地處于流轉狀態的一組權利，是‘三權分置。兩組權利關系并行不悖。”流轉期間，土地承包經營權分置為土地承包權和土地經營權，合同到期則恢復土地承包經營權。可見，流轉承包地是設立土地承包權和土地經營權的前提，流轉期間完整的土地承包經營權包括土地承包權和土地經營權。由于土地承包經營權在承包地流轉之前就已經存在，若把土地經營權的客體設定為土地承包經營權，則意味著承包地流轉之前就已經存在土地經營權，這顯然是違背法律規定的;承包地流轉后，若土地經營權的客體是土地承包經營權，即等同于土地經營權的客體包括土地承包權和土地經營權。“土地經營權的客體包括了土地經營權自己本身”，似乎無從說起。所以，運用多層權利客體理論而主張把土地經營權的法律性質界定為用益物權的做法欠妥。

有學者主張，“將經營權界定為債權但賦予優先效力，強化其物權化保護措施。”土地經營權和土地承包權同時派生于土地承包經營權，界定土地經營權的法律性質，必然離不開界定土地承包權的法律性質。承包地流轉后，農戶擁有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，取得土地承包權有兩個條件：一是具有本集體經濟組織的成員資格;二是通過與發包方簽訂承包合同獲得了承包地。據此可知，土地承包權和土地承包經營權的根本功能是相同的，即都是保護農民最根本的生活保障。因此，土地承包權的法律性質應界定為用益物權。在此基礎上，為避免違反“一物一權原則”，應將土地經營權的法律性質界定為債權。為防止土地被隨意收回，穩定土地經營權流轉的秩序，穩定經營主體的經營預期，宜對土地經營權實行物權保護措施，使其在某些特定領域如違約、經營期限等方面具有對抗一般人的效力。因此，土地經營權的法律性質應明確界定為實行物權保護的債權。

四、結語

農民權利保護是土地經營權流轉中的重點。沙縣模式切合了農民的需求，其意義不言而喻。但實踐中農民權利保護仍具有現實的緊迫性和必要性。未來立法宜將土地經營權的法律性質界定為實行物權保護的債權，確保土地經營權流轉的穩定性。只有這樣才能保證農民流轉土地經營權的權利真正得到實現。

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[4] 李飛，周鵬飛.鞏固和完善農村基本經營制度——劉振偉談農村土地承包法修改[N].農民日報，2019-01-04（01）.

【作者簡介】

李慧芳（1995.8—）女，漢族，廣東肇慶人，福建師范大學法學院2016級本科生，研究方向：法學.

林鑫慧（1998.3—）女，漢族，福建三明人，福建師范大學法學院2017級本科生，研究方向：法學.