國家治理體系和治理能力現代化在青海藏區的實踐

王立明 余釗飛

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”為了進一步落實國家治理體系和治理能力現代化，今年10月28日至31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在北京召開，全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，實現“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢有重大的指導作用和重大的理論意義及現實意義。

《決定》第九部分是“堅持和完善共建共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”，其中第一要點是“‘完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制。堅持和發展新時代‘楓橋經驗，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，健全社會心理服務體系和危機干預機制，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。”本文以青海省久治縣實行“十戶長制”為切入點，就國家治理體系和治理能力現代化在青海藏區的實踐總結如下：

一、久治縣基本情況及縣域治理創新

久治（藏語意為“團結”）縣是青海省果洛藏族自治州轄縣，屬純牧業縣。該縣位于州境東南部，地處青、川、甘三省交界處，東南與四川省阿壩縣毗鄰，南與班瑪縣相連，西與達日縣相鄰，西北瀕臨黃河與甘德縣隔河相望，東北與甘肅省瑪曲縣接壤，海拔在3568米至5369米之間。久治于1955年3月建立久治縣人民政府，下轄5鄉1鎮。總面積8757.25平方公里。人口2.8萬，主要有藏族、漢族、回族、蒙古族、土族等民族，其中藏族2.4萬人，占總人口的95.6%。久治縣內有藏傳佛教寺院10余座。全縣有22個行政村，有的村距離鄉（鎮）政府所在地有40公里；有的村距離鄉（鎮）政府所在地有65公里。可見，牧戶居住分散是本縣的特點之一。

近幾年，久治縣結合自身實際，以“楓橋經驗”為引領，不斷強化社會治安綜合治理；以“平安久治”建設為導向，積極探索“楓橋經驗”本土化路徑，尤其是通過不斷完善調解制度，來化解各種矛盾或糾紛。我們知道，“楓橋經驗”的核心是依靠群眾、目標是善治、基點是預防，并以此推動由鄉村治理體系建設向城鎮、社區治理體系建設的延伸。近期，筆者走訪青海省久治縣了解到，該縣推行“楓橋經驗”本土化的具體做法是創設了“十戶長制”，該項制度獨具特色，有推廣的價值。

二、實行“十戶長制”旨在發揮人民群眾的作用

針對久治縣社會治安綜合治理工作的實際，久治縣委參照《村民委員會組織法》等有關規定，于2015年提出了“十戶長制”的創新型工作模式。所謂“十戶長制”，就是根據久治縣下屬22個行政村居住的自然狀況，依據就近連片、方便工作的原則，按一定居住戶數量劃分為若干戶區，并在該戶區中推選1戶家庭的1名主要家庭成員，稱其為“十戶長”，亦即“十戶”設一長。同時，選舉“十戶長”時側重于具有一定政治素養、能帶頭執行黨和國家政策，政策觀念強、有責任心，能自覺維護社會穩定，善于做群眾工作，在村里有一定威望和能夠正確傳達各類信息的退休干部、護林員和牧民群眾。其目的在于發掘群眾中優質管理資源，參與政府的管理；其功能在于協助村“兩委”班子做好“上情下達，下情上傳”工作，當好“組織的好幫手，群眾的解難人”，密切基層群眾與政府機構的聯系，為縣委決策提供事實依據。

該縣實行的“十戶長制”工作機制，是在全縣推選“十戶長”495名，“十戶長”是所轄“十戶”矛盾排查的化解員還充當著黨的政策宣講員、環境的治理員、治安的聯防員、扶貧的聯絡員等角色。實行“十戶長制”的工作機制，將就近群眾連成一片、全縣連成一網。此種做法將全縣網格化工作劃分至戶，確保了全縣社會治理工作的全覆蓋、無死角。

三、推行“十戶長制”亦是為了善治

根據不同時期的形勢任務，不斷賦予“楓橋經驗”新的內涵，使其功能效果不斷拓展，成為新時代社會治理的新使命。堅持以自治、法治、德治相結合的善治，是新時代“楓橋經驗”的實現目標，也是新時代基層社會治理創新的發展方向。該縣推行“十戶長制”以來，其善治主要表現在如下四個方面：其一，開展人口排查登記工作。各“十戶長”組織對轄區內的常住人口進行登記，做到轄區內人口“四知”，即知道每個住戶家庭情況以及社會關系、經濟狀況、政治表現、遵紀守法情況；“三清”，即清楚轄區內重點人員、流動人口、出租房屋登記管理情況；“四掌握”，即掌握轄區內群眾訴求、宗教人士、宗教場所、各類積極分子發揮作用情況。通過“十戶長”的協助，今年全縣共排查掌握久居該縣的外來人員165名，有效預防了外來人員的違法犯罪。其二，開展矛盾化解工作。按照屬地管理原則，在開展矛盾糾紛排查時，“十戶長”做到了早發現問題、早報告問題，有效預防了糾紛擴大、矛盾升級。通過“十戶長”排查、基層人民調解委員會調解，該縣矛盾糾紛基本實現了“小事不出鄉、大事不出縣、矛盾不上交”的目的。其三，掌控轄區重點人員。“十戶長”作為“大家長”，要履行對重點人員的管控義務，切實掌握轄區重點人員的相關信息和思想動態。其四，政策宣傳。“十戶長”經常集中或入戶對轄區群眾進行政策法律普及宣講，進一步提高了基層牧民群眾依法辦事、依法解決矛盾糾紛的思想認識。

四、開展“十戶長制”的具體做法

（一）“十戶長”的工作方法。“十戶長”充當著基層政策宣講員、矛盾調解員、情報搜集員、環境治理員、治安聯防員、扶貧聯絡員的角色，并已成為基層各項工作的中流砥柱。該縣智青松多鎮德合龍開展“十戶長”藏族牧民求保的工作方法，歸納起來，主要有如下四方面：其一，督促轄區內家庭落實防火、防盜、防搶和防事故等治安防范措施，并協助協警員開展治安巡邏，組織“十戶聯防、五戶聯保”，做好鄰里守望、義務巡防、演練、搶險救災等工作。其二，搜集上報信息。及時掌握和上報轄區內影響社會穩定的因素、事故隱患、違法犯罪線索及群眾反映的社情、輿情和民情信息，對轄區內“危安”重點人員盯死看牢。其三，加強流動人口管理。對所轄戶做到“四知、三清、四掌握”，及時做好轄區內外來流動人口管理。其四，開展矛盾糾紛化解。走家串戶，積極排查矛盾糾紛，摸清上訪苗頭問題，及時做好矛盾糾紛的化解、勸解工作。經他調解的民事糾紛沒有一起激化或者轉化為刑事案件，2017年他被評為全州維護穩定工作先進個人。

（二）“十戶長”協助政府做好外來人員的排查管控工作。青海省久治縣地處青甘川三省交界處，居住在該縣的外來人口逐年增多，治安管控壓力大這種情況，2017年8月，久治縣委政法委員會設計了《久治縣久居外來人員身份信息核查表》，要求按照“鄉不漏村、村不漏戶、戶不漏人、人不漏項、項無差錯”的原則，對轄區內從事生產、生活但無戶籍的與本地人結婚后在此定居的、入贅為婿的、投親靠友的外來人員進行全面核查。“十戶長”協助各村、各鄉鎮、各派出所核查外來人員，切實做到了“底數清、情況明、管得了、控得住”的目的。

（三）“十戶長”利用商鋪視頻監控協助公安機關偵破案件。久治縣是青海的“東大門”，近幾年來該縣務工、經商、旅游的人員不斷增多，入室盜竊等刑事案件頻發，為此，該縣擬在商鋪門口設置報警聯網系統。這樣做一則消除監控死角和盲區；二則提高處置突發事件能力；三則可以有效預防犯罪，且能對案件偵破提供證據。通過商鋪報警聯網建設，“十戶長”可以直觀了解掌握監控區域內的動向，及時發現各類突發事件，并向公安機關報告。此種做法，可以減少街面商鋪入室盜竊案件的發生，提高公安機關打擊違法犯罪的力度，并提升破案率。

（四）“十戶長”參與民間糾紛調解。青海省久治縣針對戶與戶、村與村、鄉（鎮）與鄉（鎮）之間債務、買賣、打架、家庭、交通事故、草山等民事糾紛不斷發生的實際，采取了比較可行的人民調解機制，“十戶長”參與其中，具體做法是：縣委政法委員會牽頭；縣公安局負責治安；縣司法局提供法律援助；鄉（鎮）人民政府負責人參與；人民調解員由包括“十戶長”在內的5人構成；當事人各由10人組成；調解地點一般選在兩村或兩鄉（鎮）的中間地域，并搭建臨時帳篷。此種做法深受藏族牧民青睞。

總之，青海省久治縣實行的“十戶長制”，遵循了處理事務“變與不變”的辯證關系；堅持了以人民為中心的黨的群眾路線；推動了由鄉村治理體系建設向城鎮、社區治理體系建設的延伸。

（作者系青海民族大學法學院教授，法學博士，青海省委政法委員會法律顧問；杭州師范大學沈鈞儒法學院副教授，法學博士）

責任編輯：崔雅麗