我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算編制方法評(píng)價(jià)及完善思路

文/周鑫，鄭州市財(cái)政局國(guó)庫(kù)支付中心

1 概念

政府預(yù)算報(bào)告，狹義的理解是財(cái)政部長(zhǎng)(廳局長(zhǎng))提交給人代會(huì)的預(yù)算執(zhí)行情況和下一年度預(yù)算草案的報(bào)告，以及部門預(yù)算草案及附表。廣義的理解還包括財(cái)政部門向立法機(jī)關(guān)提交的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算決算報(bào)告及績(jī)效管理報(bào)告等內(nèi)容。本文研究的政府預(yù)算報(bào)告是狹義的概念。具體講，政府預(yù)算報(bào)告是財(cái)政部門代表政府向人代會(huì)所做的預(yù)算執(zhí)行情況和下一年度預(yù)算草案的報(bào)告;預(yù)算草案及附表是部門預(yù)算的詳細(xì)安排和計(jì)劃。按照相關(guān)法律規(guī)定，政府預(yù)算報(bào)告需要向社會(huì)公開(kāi)。預(yù)算公開(kāi)是政府在限定期限內(nèi)公開(kāi)預(yù)算環(huán)節(jié)涉及的全部信息，或者是公民申請(qǐng)希望了解的信息，這些信息必須是真實(shí)的、完整的，而且這些信息的內(nèi)容和公開(kāi)的過(guò)程都應(yīng)該符合法律法規(guī)的規(guī)定。

2 預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

預(yù)算最早出現(xiàn)在奴隸社會(huì)，在我國(guó)的夏朝就有關(guān)于財(cái)政收支的粗略記錄。在古羅馬共和國(guó)時(shí)期，它的元老院就負(fù)責(zé)編制每一年的政府預(yù)算?，F(xiàn)代的政府預(yù)算是隨著資本主義的發(fā)展而出現(xiàn)的。世界上最早確立現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家是英國(guó)，從1217年的《大憲章》到1689年的《權(quán)利法案》，都是英國(guó)預(yù)算制度逐步確立的重要法律文件。但直到18世紀(jì)，英國(guó)才最終確立了資本主義性質(zhì)的政府預(yù)算，其他國(guó)家受此影響也逐漸開(kāi)始實(shí)行政府預(yù)算。

3 人大代表和社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的訴求

3.1 人大代表的訴求

第一，提前并延長(zhǎng)預(yù)算報(bào)告的審查時(shí)間。每年“兩會(huì)”期間供代表參閱的預(yù)算資料已有9本，合計(jì)多達(dá)上千頁(yè)，但可供代表審查預(yù)算的時(shí)間太短，大部分代表進(jìn)入討論會(huì)場(chǎng)后才第一次看到材料，來(lái)不及仔細(xì)琢磨，4個(gè)小時(shí)內(nèi)不僅要看材料，還要發(fā)言，實(shí)際上能看預(yù)算材料的時(shí)間十分有限。許多人大代表認(rèn)為真正要做到負(fù)責(zé)任的預(yù)算審查，就必須改變時(shí)間安排，審查人員應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行之前幾個(gè)月拿到材料以便于認(rèn)真系統(tǒng)地思考，并進(jìn)行細(xì)致地了解和認(rèn)識(shí)，才可以提出全面客觀的意見(jiàn)。

3.2 制定預(yù)算報(bào)告的范本和模板

為避免各級(jí)財(cái)政部門編寫報(bào)告時(shí)在概念、術(shù)語(yǔ)、專用詞匯、計(jì)算口徑等方面的“百花齊放”現(xiàn)象，有人大代表認(rèn)為應(yīng)在充分借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)報(bào)表做統(tǒng)一規(guī)范設(shè)計(jì)，建立國(guó)家至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)預(yù)算報(bào)告專用表格模板，采用統(tǒng)一的概念、口徑、計(jì)算方式，表格可設(shè)立收入、支出、債務(wù)、資產(chǎn)等欄目，各地只需如實(shí)填寫即可。

4 現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式的完善思路

我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算模式自新中國(guó)成立以來(lái)歷經(jīng)發(fā)展，逐漸形成了一套自己的模式，相比預(yù)算制度建立之初，有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在預(yù)算的監(jiān)督和執(zhí)行方面，也建立了一套較為完整的監(jiān)督體系，但該體系中仍然存在執(zhí)行上的困難，下面將根據(jù)其存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決方案。

4.1 優(yōu)化資源配置，重新分配預(yù)算編制權(quán)限

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算編制方法中，已經(jīng)暴露出財(cái)政預(yù)算編制權(quán)限的分配過(guò)于細(xì)化，使得各單位之間的預(yù)算相互分離，不能形成有機(jī)的結(jié)合。此時(shí)政府應(yīng)該在預(yù)算的制定中起到協(xié)調(diào)作用，由原來(lái)的各單位擬定各單位自身的財(cái)政預(yù)算，變?yōu)橛缮霞?jí)主管政府主導(dǎo)并協(xié)調(diào)的預(yù)算編制模式，打通各單位之間預(yù)算數(shù)據(jù)的壁壘，從政策渠道避免“閉門造車”情況的發(fā)生。在政府協(xié)調(diào)的情況下，各部門之間除了數(shù)據(jù)的互通，還能在編制過(guò)程中根據(jù)本單位的發(fā)展需要合理地分配預(yù)算項(xiàng)目，真正從管理層面優(yōu)化資源配置，使得預(yù)算真正發(fā)揮最大的用處。

4.2 建立完善的預(yù)算編制和監(jiān)督體系

在政府預(yù)算的監(jiān)管層面，國(guó)家動(dòng)用現(xiàn)代化力量發(fā)布了許多利于監(jiān)管的政策和方法，例如“國(guó)家稅務(wù)總局金稅三期工程”就可以在部分省市的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)稅務(wù)信息的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控和智能預(yù)警。再比如已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間的中央財(cái)政預(yù)算單位公務(wù)用卡的制度，都起到了很好的效果，從一定程度上完善了預(yù)算的監(jiān)督體系。但這種監(jiān)督體系還停留在比較基礎(chǔ)的層面上。我國(guó)的稅務(wù)信息和財(cái)政收入信息依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，依然做不到從源頭上追溯從預(yù)算到執(zhí)行的全過(guò)程的監(jiān)督體系，在這一方面仍然有改進(jìn)的巨大空間。我國(guó)的政府預(yù)算編制與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下建立統(tǒng)一的量化監(jiān)督體系，使得國(guó)家層面的監(jiān)督工作可以在標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督體系的環(huán)境中監(jiān)督從預(yù)算到執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，真正做到有效溯源。這樣做不僅僅是監(jiān)督整個(gè)執(zhí)行過(guò)程，更是對(duì)政府預(yù)算編制的有效風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

4.3 加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部控制制度建設(shè)，彰顯監(jiān)督職能

以財(cái)政監(jiān)督制度為準(zhǔn)繩，落實(shí)各參與方的職責(zé)，以確保財(cái)政資金監(jiān)督發(fā)揮實(shí)際作用。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)與有關(guān)企業(yè)和單位保持持久性的交流，以期能進(jìn)一步了解并掌握資金的使用情況。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)在符合相關(guān)法律法規(guī)的情況下，重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理部門，完善崗位設(shè)置，培養(yǎng)具備扎實(shí)業(yè)務(wù)能力及優(yōu)秀職業(yè)道德素養(yǎng)的人才，保證財(cái)政監(jiān)督人員工作的相對(duì)獨(dú)立性。為了方便檢查監(jiān)督工作的開(kāi)展，也可聘請(qǐng)事務(wù)所相關(guān)人員協(xié)助檢查。單位相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)采取積極措施保證內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行，并在實(shí)際操作中總結(jié)探討，逐步健全內(nèi)控制度。定期評(píng)價(jià)內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，不斷完善內(nèi)控制度，堵塞漏洞。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)的政府預(yù)算制度雖然歷經(jīng)了長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展和探索，在當(dāng)前實(shí)行過(guò)程中仍然存在一定的問(wèn)題，這也就成為了我國(guó)財(cái)政制度改革的動(dòng)力所在。本文簡(jiǎn)單地梳理了在我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算制度模式下所存在包括現(xiàn)行的預(yù)算制定權(quán)限過(guò)于分散、預(yù)算的支出缺少有效的監(jiān)管和制約、現(xiàn)行政府預(yù)算編制缺乏技術(shù)平臺(tái)的支撐、現(xiàn)行制度下的預(yù)算公平性有待提升等四點(diǎn)問(wèn)題，并相應(yīng)地提出了優(yōu)化資源配置、重新分配預(yù)算編制權(quán)限、建立完善的預(yù)算編制和監(jiān)督體系、堅(jiān)持信息化預(yù)算平臺(tái)建設(shè)，不斷打造強(qiáng)大的信息平臺(tái)，結(jié)合多種方式，完善編制方法等四條完善的思路。