精細化治理：城市治理現代化的路徑

張丙宣 狄濤 董繼軍 倪瑋苗

摘要：精細化治理是以人為本的包容性治理，旨在構建良性治理的生態圈，促進城市持久繁榮。以杭州市富陽區“一巡多功能”的綜合巡查機制為例，探索精細化治理通往城市治理現代化的路徑。研究表明，構建平臺型治理結構，建立簡約高效的治理體制，提升了城市治理的能力;未來的城市治理應該提高統籌層級，從縣級統籌提高到設區的市、甚至是都市圈的統籌，為避免過度治理，需要推動治理體制與治理技術的持續革新，從政府主導、技術驅動轉向因勢利導，提高社會的內生能力。

關鍵詞：精細化治理;城市治理現代化;良性治理的生態圈;巡查機制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.004

一、問題的提出

城市治理的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，習近平總書記指出，超大城市管理應該像繡花一樣精細。黨的十八屆五中全會提出：“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化。”然而，我國城市依然普遍存在著交通擁擠、環境污染等“城市病”，以及多頭管理帶來的治理過度與治理不到位等問題。近年來，北京、上海、廣州等超特大城市不斷創新治理體制機制，持續探索精細化治理，備受各界關注。那么，什么是精細化治理？精細化治理如何促進城市治理的現代化？

在城市治理方式上，既有研究有兩種觀點：一是行政化。在借鑒和運用現代企業管理的理念和方法基礎上，持這種觀點的學者主張通過城市治理的頂層設計，[1]制定整體性系統性規劃，[2]推進行政執法體制的改革，提升城市服務水平，[3]強化國家對城市空間的塑造能力，[4]其中，信息、制度和能力是推進治理的重要手段。[5]二是技術治理。這種觀點認為超大特大城市的精細化治理，本質上就是技術治理，[6]政府運用ICT、傳感器等搜集數據，運用算法，重組和整合城市內部各種設施和資源，[7]精細精準地治理城市，使得城市治理存在明顯的技術驅動的傾向。[8]

既有研究基本認同這一觀點，即政府和技術是城市精細化治理不可或缺的兩種力量，這為本研究奠定了堅實的基礎。然而，由于城市的類型、所處的發展階段、面臨的問題不同，城市的需求也不盡相同。實際上，不管是政府還是技術，都不是包醫百病的良方。城市是動態的演進過程，不能從靜態的視角思考城市，否則，過度強調行政化，精細化治理淪為精細化管控和過度治理，[9]過度強調技術驅動、算法，將加劇偏見與歧視。構建良性的創新生態圈，持續產生創新與內生能力，推動城市走向繁榮，實現人的全面發展，這是任何城市和城市治理現代化追求的共同目標，精細化治理應該服務而不是損害該目標。

本文以杭州市富陽區“一巡多功能”的綜合巡查機制為例，研究城市治理現代化的實現路徑。富陽區屬于郊區，正處于城市擴張和建設階段。近年來，富陽區持續深化改革，創新治理體制，2008年率先建立“專委會制度”和2014年試點權力清單和責任清單制度，對我國全面深化改革產生重要影響。2017年1月，在綜合行政執法體制改革的基礎上，富陽區抓住巡查這個關鍵環節和城市環境治理等重點領域，探索建立“一巡多功能”綜合巡查機制，取得積極成效，這一探索為思考我國城市精細化治理和城市治理現代化提供了契機。在結構安排上，本文首先將精細化治理視為簡約高效治理體制的具體形式，接著描述“一巡多功能”綜合巡查機制的運行，在此基礎上分析精細化治理通往城市治理現代化的路徑。

二、精細化治理與簡約高效的治理體制

城市是混合的空間。雅各布斯在《美國大城市的死與生》一書中指出，城市由多個不同的部分組成，各部分也表現出無窮的多樣性。大城市的多樣性是自然天成的。[10]在這個混合空間中，城市首先是生產性空間，生產性空間由市場和資本主導，旨在促進資本積累和市場的擴張。[11]同時，列斐弗爾認為城市還是國家權力支配的政治空間和民眾生活的社會空間，政治空間受到官僚自上而下支配控制，具有自我收縮、自我封閉的特征，[12]社會群體使用和生活的空間是具體的開放的空間;這兩種空間性質不同但又相互作用，相互競爭。[13]正是由于這種混合的特征，城市才能形成創新生態，不斷產生新思想、新技術、新發明，引領社會進步。然而，活力與秩序是任何城市都需要認真考慮的問題。城市空間的活力與秩序往往由企業、城市政府、民眾等多主體共同塑造。

城市文明的進程既是治理的過程，也是治理的結果。人類從未停止對城市本質和理想城市的探索。從18世紀治理城市的公共衛生、控制空氣的污染，探索建立田園城市，到20世紀，緩解城市交通、治理城市貧困問題等，推進郊區化，以及21世紀探索建立智慧城市。在某種意義上，任何時代的城市治理都是精細的。然而，精細化治理并不是行政部門運用權力任意支配城市空間，揮刀斬斷各種復雜的關系網;精細化治理也不是政府運用城市規劃的工具打造整齊劃一的城市。那是靜態的短期的粗放式管理，并不是真正意義上的精細化治理。

精細化治理包括城市自治、技術治理和各類公共服務。在城市中，各類自治性、公益性、互助性團體和協會等在社區治理和行業治理中扮演著基礎性作用，互助增強了人們的信任與社區的韌性，給城市街區帶來歸屬感和安全感，在災難面前，幫助人們度過難關。近年來，技術逐步成為城市精細化治理的重要手段，ICT、各種傳感器、大數據等在城市交通、醫療衛生等領域扮演著越來越重要的作用。但是，精細化治理并不局限于此。

精細化治理是以人為本的治理，它是內生的，是市場、社會與政府在既有的實踐與制度中持續互動構建的，它推動城市合作，持續創造新價值，促進城市的高質量發展。在精細化治理中，政府應該從主導轉向因勢利導，激活市場與社會的機制，推動跨界的合作。城市治理是復雜的精細的，但是，對政府而言，精細化治理是簡約高效的治理。2018年2月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中提出建立簡約高效的治理體制。簡約是體制的簡約，高效是簡約的結果，是治理能力的體現。[14]在精細化治理中，政府的角色應該是推動、促進和管理合作過程，促進城市良性治理生態的維持，持續保持城市的多樣性、開放性和創造性。[15]

三、杭州市富陽區“一巡多功能”的實踐

為應對城市基層治理普遍存在的鎮街看得見管不著、執法部門扯皮造成的監管空白以及重復執法導致的過度治理等老問題，滿足人民對城市美好生活的期待，迫切需要開展精細化精準化治理，創新城市治理方式，改革城市治理體制機制。2017年以來，杭州市富陽區抓住巡查這個關鍵環節，在城市環境治理等重點領域，創新“一巡多功能”的綜合巡查機制，并取得了顯著成效。

（一）抓住關鍵環節，系統謀劃全域精細治理

抓住關鍵環節，變被動為主動。城市治理千頭萬緒，不應該眉毛胡子一把抓，而應該抓住關鍵環節。在前期綜合行政執法體制改革的基礎上，富陽區重心前移，抓住、抓好巡查這個關鍵環節，更快更早發現問題，將問題解決在萌芽狀態，不是坐等問題出現被動解決，更不是坐等問題變大不計成本的解決。富陽區通過抓好巡查，把城市治理從“被動處理投訴”轉向“主動巡查發現”，從“由事后執法”轉向“事前介入”。

系統謀劃，全域精細治理。一流的城市需要一流的治理。以巡查為突破口，富陽區系統謀劃城市精細化治理體制，打破部門之間、層級之間以及部門和層級之間的壁壘，開展跨部門跨層級的綜合巡查機制改革，整合優化多部門的巡查力量，建立“一巡多功能”的全域精細治理體系，實現一次巡查覆蓋多領域問題，綜合履行多項職能，快速現場處置，高效督辦解決問題，讓執法部門和鎮街高效協同，切實提高城市治理的能力和城市治理的水平。

整體設計，分步實施。2017年1月，富陽區整體設計全域“一巡多功能”的治理機制，首先在城區車輛的超載、超限和超負荷領域試點，6月底，在城市核心區全面試行“一巡多功能”機制，其他區域先行先試“建設工程管理和拋灑滴漏”等領域的綜合巡查機制;2018年，在全區范圍全面推廣“環境管理”等6個重點領域的綜合巡查機制。

（二）搭建平臺型治理架構

數字時代，平臺型組織成為一種最具有競爭力的組織模式。平臺是開放的組織類型，它由一個相對穩定的架構、一組互補的模塊以及相對穩定而又持續更新的平臺規則構成。[16]蒂瓦納等人認為，一個平臺必須具有四個屬性，即簡單、有韌性、可維護和可演變。[17]實際上，平臺型組織不僅廣泛存在于商業領域，還廣泛應用于協調溝通跨部門跨層級事務之中，其中，領導小組是一種最具代表性的平臺型組織。

富陽區的“一巡多功能”采取了領導小組的平臺型架構。區委區政府成立“一巡多功能”綜合巡查領導小組，領導小組由區委副書記任組長，區紀委書記、區委組織部長和分管副區長任副組長，負責統籌、落實重大問題協調等工作。領導小組下設辦公室（簡稱為區綜巡辦），辦公室設在區城管局，負責組織日常巡查、巡查信息梳理、問題交辦、整改督辦、工作考核等常規工作。同時，“一巡多功能”包括區級層面的一級平臺和延伸到鎮街的二級平臺。

平臺通過模塊發揮作用。“一巡多功能”平臺的常設機構是區綜巡辦，綜巡辦的工作人員有兩部分構成，一部分是從城管局、公安分局、住建局、交通局、國土分局等單位抽調的24名執法巡查人員構成，另一部分是公開招聘的協管員。這兩部分人員分別組成“環境管理”“建設管理”“運輸管理”“防違控違”等6個專項整治工作模塊。

（三）重構巡查職能，推進重點領域的改革

重構巡查職能。在城市日常管理中，城管、公安、住建、規劃、交通、國土、農林、水利等11個部門都有巡查的職能，富陽區重構這些部門的部分日常檢查、現場整改、工作督查等職能，并在主要道路沿江兩岸的風貌、礦山碼頭的環境整治、渣土運輸、超載超限等重點問題、重點領域的治理以及重點行業、重點區域的防違控違等，開展專項整治工作。

其中，區綜巡辦履行的職能主要包括六個方面：沿路沿江沿景地帶的道路、樹木、湖泊、田園等的景觀風貌以及亂設廣告、亂設攤點、亂拉掛、亂堆放、亂占道、亂搭建等的檢查督查;礦山、碼頭的道路污染、綠化帶內的死株缺株、城區河道非法入河排污等環境的檢查督查;工地建設中防止揚塵、污水排放、亂搭建等檢查督查;渣土運輸消納、拋灑滴漏等，運輸車輛的超載、超限、超負荷等的檢查督查;重點區域內的各類防違、控違建設行為檢查督查，重點問題、重大事件的重點督辦;區委區政府交辦的其他階段性、臨時性工作任務以及配合相關部門開展的其他活動。

（四）構建部門與屬地的制度化銜接機制

精細化治理涉及的主體多覆蓋面廣。“一巡多功能”的綜合巡查機制只是精細化治理的一部分，它需要與其他體制機制銜接，并為其他體制機制的運行提供支撐，尤其是將區屬執法部門與屬地的鎮街有機銜接起來。

銜接區級執法部門。綜巡辦協調整合區級層面的巡查職能，綜合行政執法局整合區級層面部分行政執法權和執法力量。但是，各執法部門仍然是最主要的執法主體。為此，“一巡多功能”的綜合巡查機制旨在進一步明確區綜合執法局和各個區屬執法部門協同合作的邊界與合作規則，執法功能依然由執法部門和綜合行政執法局履行。通過抓住綜合巡查這個關鍵環節，綜巡辦建立制度化協調和銜接機制，解決多個執法部門扯皮推諉、不落實工作的難題。

銜接鎮街的“四個平臺”。由區政法委牽頭的“四個平臺”是實現區屬執法部門力量下沉，解決鎮街有責無權問題，提高鎮街治理能力的重要措施。然而，由于執法部門的人員并沒有真正下沉，“四個平臺”其實并沒有完全運轉起來，鎮街有責無權的老問題并未得到有效解決。在鎮街層面，區綜巡辦把區級層面的協調機制延伸到鎮街，在鎮街建立二級平臺，與鎮街的“四個平臺”對接，并成為“四個平臺”的一部分，補充和充實“四個平臺”的力量，從而在區屬執法部門、“四個平臺”與鎮街之間新增一條協調通道，為“四個平臺”的運行提供體制機制和執法力量的支撐。

（五）優化流程和機制，提高綜合治理能力

在流程上，日常工作按照綜合巡查—現場整改—聯合執法—抄告交辦—督查督辦的模式進行。承辦不力的通過媒體曝光—專項通報—移交區委區政府督查室—抄送領導進行批示—紀檢、組織部門介入處理，督促責任單位認真履職，工作實效與考核掛鉤，形成發現問題、處置問題、最終解決問題的循環回路，促進各類問題的有效處置、提升工作效率。為保障“一巡多功能”的順利開展，富陽區還建立了綜合巡查、交辦督辦、工作通報、聯合執法、協調會商、工作聯系以及責任追究等7個機制。另外，還邀請人大代表、政協委員以及普通市民代表對重點領域的整治工作進行檢查評議，并通過宣傳、媒體曝光、重點打擊等方式實現城市的精細治理。

自2017年試點以來，“一巡多功能”綜合巡查機制運行得更加順暢，協調作用越來越顯著，城市建設、環境治理、防違控違等領域的重點突出問題得到有效解決。2019年1～9月份，富陽區共巡查發現各類問題線索4 290件，現場整改、自行處置到位3 375件;抄告交辦915件，有效處置636件;督辦21件;道路運輸專項整治共查扣各類違法違規貨運車輛764輛，已處理完畢370輛，卸貨15 716.83噸。[18]

四、精細化治理通往城市治理的現代化路徑

富陽區“一巡多功能”的創新實踐，為思考精細化治理和城市治理現代化提供了重要線索和依據，這里主要從城市治理體制、政府作用以及社會內生能力等方面，思考精細化治理通往城市治理現代化的路徑。

（一）建立簡約高效的治理體制

城市治理的現代化需要構建簡約高效的治理體制。精細化治理的關鍵要落實到治理的體制機制上，因地制宜地設計符合地區要素稟賦結構和未來城市發展目標的治理體制，是城市治理現代化的內在要求。富陽區抓住城市治理的關鍵環節，創新綜合巡查體制，向城市精細化治理邁出了關鍵一步。

不同于以往由部門主導設計城市治理體制，建立新的治理機構，比如城市綜合執法局等，富陽區則是由區委區政府主導統籌各部門的責權，建立靈活簡約的平臺性架構，圍繞重點領域的工作建立多個相關執法部門協同合作的模塊，模塊與平臺對接，確保了平臺的穩定性和可擴展性，以及模塊的多樣性與獨立性，為未來的城市治理奠定了基礎。

最優的城市治理機制應該全域覆蓋。富陽區是郊區區縣，在主城區之外，并保持著相對獨立的經濟社會空間，在縣級層面統籌設計治理體制機制相對合理。然而，對于超大特大城市，在城市治理體制機制的設計上，應該提高統籌層級，從縣級提高到設區的市甚至都市圈，自上而下地設計簡約的治理體制。

（二）避免精細化治理演變成過度治理

城市治理現代化是適度治理、適應性治理，[19]應該避免從精細化治理轉向過度治理，高度警惕打著精細化治理的旗號實質上是過密過頻精細化監控的現象。長期以來，由于城市監管部門間邊界模糊、責權交錯，部門與屬地之間的權責脫節，形成治理的碎片化，導致重復執法擾民。解決這些問題不是過度治理，而是城市治理的內在要求。富陽區的創新實踐表明，抓住城市治理的關鍵環節、重點領域，著手整合優化部門的權責關系，從整體上構建簡約高效的工作機制，促進部門間合作，減少重復執法，是可能的，也是可行的。

城市治理機制的交錯與城市的混合型特征是一致的。不同類型治理機制之間需要協同配合。當然，這種協同配合的前提是各類機制之間的核心功能和邊界范圍應該是清晰的。只有在理清不同執法部門責權邊界、讓各部門各司其職的基礎上，設計跨部門、跨層級、跨領域的合作治理機制，這樣的治理才是有效的，否則，沒有分工的合作，城市治理可能重演治理不足與治理過度的困境。

（三）政府驅動的不可或缺性與有限性

城市治理現代化需要同時發揮政府、市場和社會機制在各自領域中應有的作用。政府是城市治理的重要主體，糟糕的城市治理往往與無能的政府共生。在城市治理中，政府的角色與作用受到城市所處的發展階段、城市治理的現實需要以及其他條件成熟程度等的約束。處于開發建設中的城市，迫切需要解決城市轉型發展的難題，社會治理主體發育滯后，缺乏治理能力，這都要求政府主導城市治理。從短期看，政府主導、技術驅動的城市治理，是必要的，也是有效的，當然，也是有限的。

城市治理是個動態過程。從長期看，政府主導城市精細化治理的成本高昂、不可持續，跨層級跨部門的合作機制存在績效改善的極限。[20]復雜的城市，應該有多種治理機制同時發揮作用。政府治理只是其中的一部分，并不能涵蓋城市治理的所有面向，不能也無法替代市場和社會機制的作用。那些試圖以政府治理取代市場機制，取代社會互助互惠的機制，不僅增加治理成本，而且增強了社會對政府的依賴度，導致社會應有功能的喪失與治理生態的惡化。

（四）因勢利導激活社會的內生能力

持續創新與內生能力是城市繁榮的源泉。良性的城市創新生態源源不斷產生內生能力與創新，城市創新生態的惡化是城市衰退的根源，繁榮與衰退的關鍵是城市能否形成并持續維護良性的創新生態。為構建良性的城市創新生態，需要推動治理體制與治理技術的持續革新，需要從政府主導轉變到因勢利導，激活社會的內生能力。

從行政主導城市治理轉向因勢利導激活社會的活力，是精細化治理邁向城市治理現代化的關鍵步驟。缺乏社會內生能力支撐的精細化治理，注定要淪為過度治理。未來的城市治理中，政府應該因勢利導構建包容性制度，促進社會機理的生長，推動微觀社會機制和社會功能的自我修復，增強社會的韌性，[21]讓社會回歸自我，擔當其應有的責任與功能，增強社會應對風險的能力。

因勢利導構建良性的創新生態。未來的城市治理中，政府應該在尊重城市的多樣性和差異性基礎上，因勢利導促成和推動跨界合作。城市治理短板的確認與解決，經由民主參與的方式，而不是政府簡單的城市規劃。[22]城市治理是精密的、復雜的、動態的，需要政府、社會與市場等主體合作互補，而不是替代和對抗。

簡言之，精細化治理是通往城市治理現代化的關鍵一步。為構建良性治理生態圈、促進城市的持久繁榮，未來的城市治理應該以人民為中心，避免精細化治理演變成過度治理和精細化管控，適時從政府主導、數字驅動轉向因勢利導，構建包容性制度，激活社會內生能力，推動社會合作創造價值。

說明：本文是中共杭州市委黨校社會治理與地方政府創新研究中心課題“數字城市治理的風險防控與提質增效機制研究”（編號：2019JD45）、浙江省哲學社會科學規劃委托重點課題”嘉善縣域發展示范點實踐研究”（編號：17NDWT06ZD）的部分成果。

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Abstract：Refined governance is people-oriented and inclusive governance， aiming at building a ecosystem of positive governance and promoting the lasting prosperity of cities. Taking the comprehensive inspection mechanism of "an inspection for multiple functions" in Fuyang District of Hangzhou city as an example， we explore the pathway through refined governance to the modernization of urban governance. The research shows that the construction of platform-based governance structure， the establishment of simple and efficient governance system， would improve the ability of urban governance; The future urban governance should improve the overall coordination level， from the country level to the city level with districts， or even the urban circle level， in order to avoid excessive governance， we need to promote the continuous innovation of governance system and governance technology， shifting from the government-led， technology-driven mode to the situation-guided mode， improve the endogenous capacity of the society.

Key words：refined governance;modernization of urban governance; ecosystem of positive governance;inspection mechanism

責任編輯：王明洲