城市網格精細化管理困境與深化路徑

陳海松

摘要：網格化管理已從城市管理向社會治理和公共服務延伸，但面臨條線化、碎片化的困境，制約著社會治理整體效能。以上海市閔行區網格精細化管理為背景進行實證分析發現，社會治理“一張網”必須搭載于城市網格基礎平臺之上，只有把基礎圖層畫好，才能激活城市精細化管理“神經末梢”，提升社會治理整體效能，實現共建共治共享的社會治理格局。

關鍵詞：網格精細化;基層社會治理;整體效能

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.005

網格化管理是加強和創新社會治理的基本路徑。2004年，北京市東城區首創萬米單元網格化城市管理模式后，迅速在許多城市被復制、推廣，逐步由城市管理向消防、社區、黨建、突發事件等社會管理領域以及公共服務領域延伸，呈條線狀發展態勢。網格化管理是現代技術與城市管理的有機結合，具有精細化、責任化、科學化、高效化特征，但也面臨著網格劃分不夠細、責任不夠明、功能不夠全，以及條線化、碎片化的困境。如何深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理，進而提升社會治理整體效能，這是滿足人民日益增長的美好生活需要、建設人民滿意的服務型政府的必然要求。上海市閔行區以網格化平臺為基礎，以多部門聯動、管理力量下沉、社會自治共治、智能輔助等為主要手段，以條線力量和自治力量嵌入基層網格的方式，彌合基層社會治理的縫隙，探索一條以網格精細化管理提升社會治理整體效能的新路徑。

一、網格精細化管理的閔行實踐

2009年，上海市閔行區首創了城市綜合管理和應急聯動機制，建成了區、街鎮、居村三級“大聯動”平臺。2015年，隨著市委“創新社會治理、加強基層建設”的推進，閔行區繼續深化“大聯動”機制，重點做強街鎮網格化綜合管理平臺，向街鎮下沉執法力量，增強解決問題能力。2017年，以黨建引領基層社會治理，以居村“班長工程”建設為抓手，做實居村網格化工作站，加強基層社會自治共治。2018年下半年以來，深入探索網格精細化管理，為群眾提供精準有效的管理和服務。

（一）以區網格化中心統籌網格精細化管理

閔行區城市網格化綜合管理中心統籌推進“區-街鎮-居村”三級城市網格化綜合管理體系優化，對居、村、街面和拓展責任網格進行調整，并將網格向下細化至責任塊（段），現已劃分責任網格835個、責任塊（段）5 589個，形成“區-街鎮-責任網格-責任塊”四級網格，初步實現屬地化管理橫向到邊、縱向到底的全覆蓋。同時，在區網格中心的牽頭下，各街鎮又基于自身特點不斷創新網格管理模式，如新虹街道以20分鐘步行巡視范圍劃分“微網格”，將城管、公安、市容、綠化、養護、環衛、交通等執法管理養護力量整合，形成城市管理“最小作戰單元”，實現全天候動態管控。

（二）以力量下沉支撐城市網格精細化管理

1.執法力量向街鎮集中，解決基層政府權責不一致的難題

閔行區堅持眼睛向下，將房管、規土、水務、城管等6個部門管理執法力量下沉到街鎮，實現“街（鎮）屬、街（鎮）管、街（鎮）用”，使街鎮成為實施城市精細化管理的主體。同時，推動執法力量相對集中辦公，實現物理位置融合，并成立街鎮聯動執法辦，建立了“2+X”（公安、城管為主）多部門聯動執法模式，進一步落實街道綜合管理權。例如，馬橋鎮將網格化中心、城管中隊、水務站、派出所警務室等八個部門集中辦公，信息溝通更及時，隊伍集合更快速，聯勤聯動更高效。

2.整合隊伍向社區下沉，為源頭管理提供強力支撐

閔行區將原來由條線部門管理使用的綜治協管、房屋協管、城管協管、市容環境協管等人員與物業保安、自愿者等組成綜合巡管員隊伍，充實到居村網格工作站，解決了基層網格巡查力量不足的問題。江川路街道將城市管理、房屋管理、公安民警、市場監管、綜合巡管和專業律師等六支力量下沉到居村、社區，實行定崗、定人、定責、定時，形成了“六進六協同”的工作模式，將城市頑癥和民生訴求發現在初期、處置在前端、解決在基層，初步實現了“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的基層治理“微循環”和“自循環”。

（三）以黨建引領推動城市網格精細化管理

1.扎實推動“班長工程”

推動“班長工程”，就是要強化居民區黨組織統籌協調權，將資源、服務、管理力量整合進社區、入網格。過去，面對違法群租、違法搭建等頑癥時，居委會不得不通過職能部門來處置，而在處置的流程運轉中往往又耗費了大量的時間，錯過了最佳的整治時機。如今，通過居民區黨組織統籌，建立了以城管為骨干，公安為保障，市場監管、房管等職能部門共同參與的“社區小聯動”機制，實現社區綜合治理前端化、社區矛盾處置源頭化。

2.堅持“自治+共治”原則

在社區治理方面，閔行區率先提出“黨建領航·紅色物業”構想，推進居民區由黨組織引領，居委會、業委會、物業“三駕馬車”協同運轉，破解住宅小區物業治理難題。在街面治理方面，閔行區首創路管會、市場化公司、網格員、路段長、總路段長“五級治理”機制，通過路管會的自治與職能部門的共治，共同消除街面亂象。目前，全區建立路管會自律組織62個，大部分街鎮聘用市場化公司人員擔任網格巡查員，依靠第三方公司參與管理，黨建引領街面自治共治初步形成。

（四）以管理標準保障城市網格精細化管理

1.統一制定網格化管理工作標準

區網格中心聯合區法制辦，牽頭26家區級職能部門逐項梳理職責清單，統一案件辦理的操作流程和工作標準，制定了《閔行“大聯動”三級管理平臺案件辦理工作手冊》，明確16類、261項事（部）件的執法管理依據、職責管理任務、辦案操作流程、結案標準等，為案件辦理提供了統一的工作規范。同時，統一制定居、村、街面和拓展責任網格的前端管理任務清單。其中，居、村責任網格涉及公共管理、公共安全、公共服務等3類10項任務，街面責任網格為3類11項任務，拓展責任網格為3類5項任務。

1.強化工作推進機制

在區級層面建立集規劃決策、統籌協調、督查考評為一體的基層社會治理“一張網”推進工作領導小組，由區主要領導牽頭抓總，區委、區政府相關分管領導協同推進，確定總體目標，統一規劃建設，統籌項目推進。

2.完善城市綜合運行體系

以城市網格化綜合管理體系為基礎，整合應急管理指揮平臺、城管執法應急指揮平臺等，建立區級城市運行綜合管理中心，加掛“區城市網格化綜合管理中心”牌子，同步開發街鎮城市運行綜合管理分中心（加掛“街鎮城市網格化綜合管理中心”牌子），構建“1個區級中心+14街鎮分中心+610居村工作站”城市運行三級管理體系，形成“多平臺合一、多任務切換”的城市運行管理新模式，遇到緊急事件，城市運行中心轉為非常態應急指揮平臺。

3.推進街鎮“多網合一”建設

利用現有城市網格化基礎，在街鎮層面將上級部門在基層設置的多個網格整合為一個綜合網格。先期將基層黨建、網格化管理、應急管理、綜合治理“四網合一”，構建基層社會治理“一張網”，將網格管理、綜合治理、社區管理、應急管理等資源和力量統籌運用。條件成熟后，采取審核準入制，逐步將其他公共管理、公共服務、公共安全等內容，疊加進入基層社會治理“一張網”，增強社會治理的整體性、系統性、協同性、精準性和高效性。

（二）畫好網格基礎圖層，激活城市精細化管理“神經末梢”

社會治理“一張網”搭載于城市網格基礎平臺之上，基礎圖層一定要畫好。

1.網格再精細，由基礎網格向專業網格延伸

在區網格化中心主導下，按照邊界無縫銜接、規模大小適度、服務管理方便、資源配置有效、屬地管理為主、條線監管到位的原則，街鎮制定網格精細化劃分標準，將居委、村委、街面三類責任網格確定為基礎網格，并細化至責任塊和具體路段;將拓展責任網格確定為專業網格，并細分為教育、醫療、養老、河道、綠地、安全生產等十三種類型，形成“基礎網格+專業網格”模式，實行責任網格統一編號管理。

2.標準再提高，因地制宜推進網格標準化建設

一是在區級精細化管理標準底板上，各街鎮結合自身特色制定個性化標準，并針對城區、近郊區、鄉村、工業區不同地域類型，以及進博會區域等重點地區的差異性，因地制宜制定分類分級標準體系。二是加快填補新型城市管理部件、事件的管理標準。

3.責任再明晰，管理責任由體制內向體制外延伸

以區網格化中心為主導，明確各類自治共治主體的管理責任。一是將社會治理的管理事項、管理標準、管理力量對應進入網格，確定責任網格基礎信息模板，逐步將責任網格基礎數據統一錄入信息平臺，與責任網格關聯對應，實現動態顯示和追溯管理。二是按照網格管理全覆蓋和“多網合一”要求，進一步明確基礎網格和專業網格的監管主體責任，相關職能部門分別在基礎網格和專業網格的監管任務。三是合理確定網格監管任務和事項，科學配置網格員力量，實行定人、定崗、定責。四是街鎮相關部門應按照“誰主管誰負責、誰得益誰負責”原則，將所屬網格巡管責任履職到位，并通過宣傳引導和剛性約束，推動沿街商戶、企事業單位等落實自我管理、自我約束的主體責任。五是完善績效考核制度。區網格中心會同區政府督查室等部門，對網格精細化管理機制推進、案件處置績效等項目任務落實情況，階段性開展專項督查活動。

4.資源再整合，將執法管理力量延伸到網格化管理前端

以各街鎮為主體，重點推廣“六進六協同”工作模式，把城管、市場監管等執法人員下沉到居村網格工作站，對于區域面積較大或社會管理任務較重的街鎮，執法力量無法做到居村一一對應的，可以將若干個居村網格設置為一個管理單元，以一對多的方式，對接進入居村網格，提高第一時間發現問題和前端處置問題的能力。

5.機制再優化，由部門聯動聯勤到社會協同共治

社會治理的重心在基層、在社區。黨建引領社會治理的工作重點就是要緊緊依靠基層黨組織的力量，給基層賦能，調動各方力量，形成共建共治社會治理格局。一是推進黨建引領下的街面自治共治機制。在街面責任網格上建立黨支部或黨小組，通過區域化黨建聯建方式，動員轄區內企事業單位參與網格化管理，進一步發揮“路管會”等自治組織作用，完善“五級治理”責任清單和運行機制。二是完善黨建引領下的居村自治共治機制。繼續推進“班長工程”，建立居村與職能部門的連帶責任制度，實現條塊之間責任相捆綁，促使各支力量真正形成共治合力。

6.效能再提升，由點到面有序推進“智能+精細化管理”

信息化智能化建設和體制機制建設不可偏廢，但要科學評估智能化建設投入產出成效，按照實用與必要原則，在確保信息安全前提下，有序推進信息化智能化建設。一是持續推進馬橋鎮人工智能創新試驗區建設，建立“智能+精細化管理”示范高地，形成可復制、可推廣的典型經驗。二是加快推進區級“城市中腦”建設，上接市級“城市大腦”，下通街鎮“城市小腦”，重點圍繞城市管理、社會治理、民生服務等需求，搭建豐富的人工智能應用場景，探索跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，推動城市網格化管理與社會綜合治理的深度融合，全面提高城市精細化管理水平。

四、結論

當前，城市管理網格作為社會治理的基礎網格，與其他專業網格，呈條線狀發展，資源沒有得到整合，社會治理的整體效能沒有發揮出來。因此，借助整體性治理理論，通過整合、協調、責任治理機制，提高社會治理整體效能是重要路徑。首先是整合，形成基層社會治理一張網。即以城市網格化綜合管理體系為基礎，整合應急管理指揮平臺，建立區級城市運行綜合管理中心，并協調推進街鎮“多網合一”建設。其次是需要從網格劃分、責任、標準、機制、資源、效能等方面，進一步推動網格精細化管理。最后，本文只是對閔行區進行個案研究，缺乏對比研究，這需要在后續研究中加以深化。

Abstract：Grid management has been extended from urban management to social governance and public services， but it is linear and fragmented， which restricts the overall efficiency of social governance.We take the refined management based on grid in Minhang district of Shanghai as the context to carry out the empirical analysis，and find the " net" of social governance must be set on the city grid platform. Only when we lay the foundation well， we can then activate the "nerve endings" of refined city management， promote the overall efficiency of social governance， realize ?the social governance structure which is built by all， governed by all and shared by all.

Key words：grid refinement;grassroots social governance;overall efficiency

責任編輯：王 ?縉