大都市鄉村公共服務可達性評價及空間治理啟示以上海市青浦區203個村居單元為例

代兵

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

2017年，中國百萬人口以上的大城市有102個，千萬人口以上的超大城市有13個[1]，這些大都市周邊的鄉村比傳統鄉村區域受到更強烈的城市化影響，城鄉發展不平衡的矛盾更加明顯。上海作為中國城鎮化水平最高的城市，人口城鎮化水平達到90%以上[2]。然而，上海鄉村與建成區之間同樣存在明顯發展差距。2015年末上海行政村數量為1585個，自然村數目達到3.4萬個，其中30戶以下的零星分布自然村占到77.56%[3]。鄉村人口老齡化嚴重，人口吸引力逐年減弱，農村戶籍人口由2006年194.78萬人下降至2013年142.76萬人，外來人口在內的農村常住人口也呈現年均4%的下降[4]。零星分散的農村居民點布局和日益減少的鄉村人口導致新增鄉村基本公共服務不僅難以達到最低服務人口門檻，且新增服務成本也將居高不下[5]。因此，亟需客觀評估鄉村公共服務空間布局現狀，精準診斷和識別出適宜增加公共服務的鄉村區域，真正提高鄉村基本公共服務保障水平，從而促進鄉村振興目標的落實。

可達性是居民克服距離和出行時間等阻力到達一個服務設施或活動場所的愿望和能力的定量表達，它是衡量公共服務空間分布合理性的重要指標[6]。可達性受到不同因素的影響，主要劃分為空間因素和非空間因素[7-8]。空間可達性強調可達性的空間屬性，指區域內任意一點到達最近的公共產品服務中心的時間或距離，忽視收入、偏好、階層等經濟社會屬性對可達性的影響[9-10]。隨著GIS技術的應用與發展，地理學、規劃學等將空間可達性評價廣泛應用于公共服務設施的規劃布局合理性評價，尤其是醫療空間可達性、教育空間可達性及養老設施空間可達性[11-16]。然而，現有文獻雖然取得了富有成效的成果，但是受城鄉二元結構以及數據所限，主要集中在城市建成區公共服務可達性的研究，鄉村區域研究相對薄弱，難以有效支撐鄉村振興戰略目標。與此同時，由于空間可達性測度方法與模型種類豐富[17]，服務半徑的劃分標準也有顯著差異[18]，現有研究幾乎以某一類單項服務的空間可達性為主，僅有少量研究嘗試系統分析區域內幾種公共服務的綜合可達性特征并提出相應的治理政策[19]。

基于此，本文以上海市青浦區為案例，選擇基礎教育、基本醫療和養老三種最受關注的公共服務為對象，首先基于GIS以2SFCA方法評價各單項服務設施的空間可達性，進一步建立基于GIS的大都市鄉村公共服務綜合可達性等級劃分模型，分析大都市郊野基本公共服務空間可達性的特征，并據此提出空間治理的啟示。

1 研究區概況及數據來源

1.1 研究區概況

青浦區位于東經 120°53?～121°17?、北緯 30°59?～31°16?之間，地處上海市的西南部、太湖流域的下游、黃浦江的上游，是上海唯一連接江蘇和浙江兩省的行政區。區內地勢平坦，平均海拔高度在2.8-3.5m之間，境內江河縱橫交錯。區總面積668.52 km2，距上海市中心約40 km。2016年年末，常住人口121.5萬人，戶籍人口47.8萬人，其中非農人口35.0萬人。全區包括3個街道和8個鎮，轄97個居民委員會和184個行政村，有近70%的區域面積屬于鄉村區域。評估對象包括184個行政村，受數據限制，將3個街道合并處理成39個空間單元，最后共計203個評價單元。

1.2 數據來源

所需數據主要來源如下：（1）2015年青浦區行政區劃數據（GIS數據），校正配準后主要用來提取青浦區各居委會和行政村的行政邊界，在GIS中計算提取中心質點；（2）上海市1:2000基礎地理信息數據庫要素，主要包括青浦區各級道路、河流等；（3）2017年百度地圖中位于青浦區的21個綜合醫院與社區衛生服務中心、35個小學以及21個養老院的空間位置，以及它們的官網上列出的醫生數量、教師數量以及養老院床位數；（4）上海市農村統計年鑒中青浦區各街道、鎮的常住人口統計信息，以及2017年行政村、居民委員會常住人口、65歲以上老人以及12歲以下兒童人口數量的補充調查數據；（5）《上海城市綜合交通發展報告》中的道路交通指數及上海市政網公布的上海市公路網交通量分布、上海市公路網車速分布、上海市公路網交通擁堵度分布等評價數據。

2 研究方法

2.1 評價思路

依據2018年國務院辦公廳《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，納入中央與地方共同財政事權范圍的基本公共服務領域目前暫定為八大類，包括：義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助、基本住房保障。對于研究區域來說，由于城市化水平較高，鄉村居民獲取商業、文化等公共設施的可達空間已超過鎮域甚至達到區域中心[19]。但是，鄉村居民對基礎教育、社區醫療和養老等基本公共設施的可達性，卻仍受到鎮域行政范圍的限制。因此，采用教育（小學）、醫療和養老這三種基本公共服務為評價對象。

評價過程分為兩步：首先，采用適當的方法，分別逐一評價青浦區203個評估單元對應的教育（小學）、醫療和養老的空間可達性。其次，依據第一步評價結果，結合專家咨詢結果，建立公共服務綜合可達性等級的劃分標準，進一步分析青浦區203個評估單元的綜合可達性空間特征。

2.2 單項公共服務空間可達性評價方法

基于GIS的公共服務空間可達性評價的常用方法主要包括潛能模型法、重力模型法和移動搜索法[17]。兩步移動搜索法（two-stepfloating catchment area method，以下簡稱2SFCA）是一種由Radke等提出的度量可達性的GIS空間分析方法[20]，之后Luo等做了進一步改進[21]。2SFCA通過計算給定地區（通常是一個行政管轄單元如縣域或鎮域）內供給與需求的比例來度量空間可達性，其特點是考慮到了供給和需求兩方面，分別以供給點和需求點為基礎，移動搜索兩次。2SFCA實現了地理學空間概念與經濟學供需平衡的結合，考慮到區域的空間差異和人口分布問題，方法規范、操作簡便，在醫療、教育、公園等公共服務空間可達性評估方面均有廣泛應用[11,14,20-22]。因此，本文的單項公共服務空間可達性評估采用2SFCA。主要參數說明如下：

（1）交通方式：依據2018年公布的上海市第三次農業普查結果（共調查了125個鄉鎮及涉農街道園區，1583個村級單位，29941個自然村，276個2006年以后新建的農村居民定居點，70.95萬個農戶），全市農村平均每百戶擁有小汽車40.2輛。雖然這個比例已經高于全國大多數的鄉村，但是仍然不適宜作為大多數居民出行的可選交通方式[22]。同時，考慮到大都市為緩解擁堵而普遍推行的公共交通優先導向，以公交車作為空間可達性評估的出行交通方式顯然更具有合理性。

（2）服務閾值：雖然不同等級的服務設施點的服務半徑具有差異，并且這種差異在不同服務設施點之間的體現也需要考慮，但2SFCA的優點在于采用每個服務設施點的服務能力（比如醫生數量或教師數量）來表示供給能力，允許以設定的服務半徑為情景評估空間可達性，從而可以有效解決不同類型、等級的服務設施點如何確定共同服務半徑的問題。本文分別計算和比較了公交車15分鐘、30分鐘、45分鐘、60分鐘等不同情景下醫療、教育和養老設施的空間可達性，最后以覆蓋大部分鄉村的最小服務閾值為原則，確定以公交車通行方式下30分鐘作為三種公共服務的共同閾值，進而比較它們的空間可達性特征。

2.3 綜合可達性等級劃分標準

綜合評估模型的一般思路是對模型中各分項進行賦權重，再通過加權計算得到總的評價結果。如按照綜合模型的思路，分別將教育、醫療和交通的可達度設置不同權重，加總得出區域公共服務的綜合可達度[19]。然而，同一鄉村的多種基本公共服務可達性之間可能會有一定的相關聯系，鄉村基本公共服務的空間綜合可達性也應當是各項基本公共服務的綜合表現，但它并不是各項基本公共服務空間可達性的簡單疊加。因此，在鄉村基本公共服務空間綜合可達性評價中將單項公共服務的空間可達性疊加以反映其綜合可達性，其思路的可行性有待商榷。

基于此，本文提出大都市郊野鄉村基本公共服務空間綜合可達性評價模型，不采用直接加權計算綜合結果的思路，而是直接采用教育、醫療、養老這三種公共服務空間可達性進行交互分類。即首先將三種公共服務的空間可達性值各自劃分為不同等級，然后結合專家咨詢結果，建立綜合可達性等級的具體劃分標準，再進一步確定綜合可達性等級。其中，單項公共服務空間可達性等級劃分采用均值與標準差法確定[21,23]。以均值+1倍標準差、均值+0.5倍標準差、均值-0.5倍標準差以及均值-1倍標準差為劃分標準，將單項公共服務的空間可達性劃分為5級（高、較高、中、較低、低）。在此基礎之上，咨詢來自醫療、教育、養老領域的學校專家和相關政府部門共5位專家的意見，建立綜合可達性等級的劃分標準，如表1所示。

表1 大都市郊野基本公共服務空間綜合可達性等級劃分標準Table 1 The criteria for comprehensive accessibility classification of basic public service spaces in metropolitan suburbs

3上海青浦區基本公共服務可達性空間特征

3.1 單項公共服務的可達性空間特征

教育空間可達性評價結果如圖1所示。可達性指數范圍0.1541-3.8426，平均數為1.8882，標準差為0.7954。說明可達性指數跨度較小，所有評價單元空間可達性分布較為平均，且有102個村莊（約占總評價單元的50%）的可達性指數達到中間值，表明青浦區小學教育公共服務空間分布具有一定的公平性。從評價單元小學可達性空間分布來看，可達性指數處于[0.0000，0.7171]的區域可達性最差，共19個行政村，零星分布在朱家角鎮、練塘鎮、白鶴鎮等地，占評價單元的9.36%；可達性指數處于[2.8488，3.8426]的區域可達性最好，包含24個評價單元，主要分布在香花橋街道、趙巷鎮以及金澤鎮北靠淀山湖的幾個村，占總數的11.82%。

醫療可達性空間分布如圖2所示。可達性指數處于[0.0000，1.1232]的區域可達性最差，共40個村居，這部分約占五分之一，主要分布在金澤鎮和朱家角鎮大部分村莊等；可達性指數處于[1.1233，2.7667]的區域可達性較差，共56個村居，主要分布在練塘鎮、白鶴鎮、夏陽街道和朱家角鎮部分村莊等，占村莊總數約28%；可達性較好和可達性好的村居共有84個，可達性指數處于[2.7668，6.3158]，主要分布在華新鎮、徐涇鎮、朱家角鎮和練塘鎮部分村莊等，合占村莊總數的40%；可達性指數處于[6.3159，8.8569]的區域可達性最好，共23個村居，主要分布在香花橋街道、趙巷鎮、重固鎮，占村莊總數的11.33%。

養老院可達性空間分布如圖3所示。可達性指數處于[0.0000，9.1933]的區域可達性最差，共68個村莊，這部分約占36%，主要分布在金澤鎮和練塘鎮鎮大部分村莊以及白鶴鎮西北方向幾個村莊等；可達性指數處于[9.1934，23.7406]的區域可達性較差，共38個村莊，主要分布在練塘鎮中部、朱家角鎮以及華新鎮部分村莊等，占村莊總數約19%；可達性較好和可達性好的村莊共有72個，可達性指數處于[23.7407，43.8608]，主要分布在夏陽街道、盈浦街道、香花橋街道、趙巷鎮以及朱家角鎮北部村莊等，合占村莊總數的35%；可達性指數處于[43.8609，60.5350]的區域可達性最好，共25個村莊，主要分布在趙巷鎮、重固鎮，占村莊總數的11.33%。

圖1 青浦區教育可達性空間分布（30min,公交）Fig.1 The spatial distribution of education accessibility in Qingpu (30min, bus)

圖2 青浦區醫療可達性空間分布（30min,公交）Fig.2 The spatial distribution of health accessibility in Qingpu (30min, bus)

3.2 公共服務綜合可達性空間特征

依據表1所示教育、醫療、養老的可達性高、中、低不同等級的劃分標準，經計算青浦區基本公共服務綜合可達性評估結果如圖4所示：綜合可達性高的村莊有61個，主要分布在青東地區，涉及趙巷鎮、重固鎮、香花橋街道東南部、華新鎮南部和北端、盈浦街道東部和夏陽街道北端，徐涇鎮與趙巷鎮交界處、白鶴鎮與重固鎮交界處，以及朱家角鎮盛家埭村，總面積17882.16hm2，占青浦區總面積的28.70%，總人口約50.81萬人，占青浦區總人口的50.27%。這部分村莊三種公共服務可達性指標中，至少兩種可達性指數較高，公共服務設施可基本保障區域內的服務需求。

綜合可達性低的村莊有78個，主要分布在青西地區，涉及金澤鎮、練塘鎮南部、夏陽街道與朱家角鎮交界處、白鶴鎮西部，以及朱家角鎮的西南部、東南部和北端，總面積25878.82hm2，占青浦區總面積的41.53%，總人口約18.21萬人，占青浦區總人口的18.02%。這部分村莊三種公共服務可達性指數中，至少兩種可達性指數較低，公共服務設施無法保障區域內的服務需求，應根據分析結果尋求緩解服務空缺壓力的途徑。

綜合可達性中的村莊有64個，主要分布朱家角鎮中部、練塘鎮中部、金澤鎮新巷村、東天村、蓮湖村，以及青東的邊緣區域 ，總面積18554.03hm2，占青浦區總面積的29.77%，總人口約32.05萬人，占青浦區總人口的31.71%。這部分村莊的三類公共服務可達性指數相對不均衡，可通過優化公共服務設施布局提升綜合可達性。

圖3 青浦區養老可達性空間分布（30min,公交）Fig.3 The spatial distribution of aging care accessibility of public services in Qingpu (30min, bus)

圖4 青浦區公共服務綜合可達性空間分布（30min,公交）Fig.4 The spatial distribution of comprehensive accessibility of public services in Qingpu (30min, bus)

3.3 影響因素分析

從教育、醫療和養老三類公共服務空間差異對綜合可達性的影響來看，教育可達性在整個青浦區相對較為均衡，而醫療和養老可達性的空間差異更為顯著，它們對綜合可達性的影響相對更大。引起青浦區公共服務綜合可達性空間差異的根本原因在于城市化發展水平的差異。無論是從人口城市化還是土地城市化來衡量，青東地區均高于青西地區，這與公共服務綜合可達性以及單項公共服務可達性所呈現出的青東地區優于青西地區的一般趨勢保持一致。當然，這種趨勢并不是絕對的，并且，公共服務綜合可達性或單項可達性的空間差異也突破了青東和青西這一相對籠統的區域劃分，表現為在鎮或村的尺度上存在的明確的空間差異。

進一步分析，基于2SFCA的公共服務空間可達性是人口、服務能力與交通路網之間的一個均衡考量，青東與青西地區的空間綜合可達性差異受以下因素影響：首先，空間區位的差異。青東地區毗連上海市中心城區，大部分又處于青浦新城的范圍之內，直接受到中心城與青浦新城的城市化發展的帶動與影響；與之相反，青西的金澤鎮、練塘鎮等作為上海市距離中心城最遠的邊緣區域，受到中心城和新城的輻射帶動作用相對較低。其次，公共服務設計配置標準差異。傳統公共服務設施配置的重點是城市，配置方法則是依據規模和等級配置相應的公共服務設施。青東地區尤其是其中的新城區域，按照城市標準配套公共服務設施，而青西地區則按照鄉村標準配套公共服務設施，鄉村和城市配置標準相差過大，無論是路網密度還是服務點及服務人員的數量，這種差異決定了青東地區和青西地區在公共服務綜合可達性上的差距。第三，人口的差異。青東地區城市化水平較高、人口吸引力較強，人口的總量和增長快速，過高的需要人口數量反倒降低了公共服務可達性，這一特點突出體現在與中心城區毗鄰的帶狀區域，這些村莊的空間可達性與青東其他區域相比較低；而青西地區鄉村人口持續減少，在某些村莊的公共服務可達性程度保持在較高水平。然而，如果從未來和動態的角度來看，隨著上海市持續推行產業結構調整、人口數量控制及建設用地減量化等相關政策，將對郊區外來人口產生較大的沖擊，引起需求人口的新的變化趨勢；另外，鄉村振興戰略導向下城市人口向鄉村的回歸、青西地區民宿發展也將會引起人口數量變化以及相應需求重點的調整。

4 大都市鄉村公共服務空間治理啟示

4.1 結合鄉村人口集中政策布局公共服務設施

在傳統單項公共服務可達性評估的基礎上，綜合分析多項公共服務可達性，從而客觀地診斷和識別出人口遷移的鄉村和真正需要增加公共服務的鄉村。即一方面通過傳統的公共服務緊缺區域布局新的公共服務點或增加單個公共服務點的服務能力，提高這些區域的公共服務可達性水平，從而達到整個區域公共服務的公平性目標；另一方面則可以篩選出公共服務最緊缺區域并進一步分析這些村莊的人口發展趨勢、經濟社會發展條件評估等，結合鄉村振興戰略下鎮村規劃布局，優先將它們列入需要實施村莊整治的遷并村。通過政策支持將這些村莊的人口遷移到城區或鎮區，并不新增加公共服務設施點，從而減少不合理的公共服務新增，避免資源浪費。本文所建立基于村莊尺度的醫療、教育、養老的綜合可達性評估分析可作為編制鎮村規劃與公共服務設施布局規劃的支撐，即金澤鎮、練塘鎮南部、夏陽街道與朱家角鎮交界處、白鶴鎮西部，以及朱家角鎮的西南部、東南部和北端等綜合可達性低的78個村可作為優先列入遷并村的備選，進一步結合這些村莊的人口發展趨勢、經濟社會發展條件評估確定最終的遷并村。

4.2 建立大都市鄉村“30分鐘”生活圈

“生活圈”概念源于日本，是居住于有地理和社會連貫性的聚落中的人群的、有關日常生產生活的各種活動的面分布，與擁有集團方向性的地域性領域的重合[24]。《上海市城市總體規劃（2016-2035）》提出以“15分鐘社區生活圈”作為營造社區生活的基本單元，在居民步行可達范圍內，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。然而，依據本文的評價結果，青浦區作為代表性大都市鄉村區域，按照公共交通方式下30分鐘服務半徑計算，其公共服務綜合可達性為高的村莊61個，占所有村居的30.05%，涉及全區總人口的50.27%。由此可以看出，上海市城市與鄉村在公共服務方面的差異非常顯著，而其城市總體規劃中提出的“15分鐘社區生活圈”明顯并不適合作為未來上海鄉村地區公共服務的規劃目標。因此，提出上海鄉村地區建設“30分鐘”生活圈的規劃目標，可為正在編制的鄉村振興規劃提供決策支持。

5 討論與結論

（1）本文建立了大都市郊野公共服務綜合可達性評估等級劃分模型，在ArcGIS的支持下，嘗試將教育、醫療、養老三種公共服務的空間可達性值，以指標均值與標準差的和差為標準，劃分為5個等級，進一步確定綜合可達性等級。以上海市青浦區為實證案例，采用多源空間數據、統計數據和調查數據，評價其公共服務綜合可達性的空間分布特征，結果顯示：綜合可達性高的村居有61個，主要分布在青東地區的趙巷等鎮，少數分布在青西地區的朱家角鎮，占所有村居的30.05%，總人口的50.27%；綜合可達性低的村居有78個，主要分布在青西的金澤等鎮，占所有村居的38.42%，總人口的18.02%；綜合可達性中的村居有64個，主要分布在練塘等鎮，占所有村莊的31.53%，總人口的31.71%。

（2）伴隨著后城市化階段大都市鄉村人口日益減少的趨勢，應當將公共服務緊缺區的識別篩選與大都市鄉村人口集中以及鄉村公共服務有效供給統籌考慮，并不建議單純增加最緊缺地區的鄉村公共服務設施；借鑒上海市建成區“15分鐘”生活圈的理念，鎮村空間規劃中建議建立大都市鄉村“30分鐘”基本公共服務圈，具體支撐鄉村振興目標。

（3）公共服務的可達性除了受空間因素的影響，還受到居民收入、偏好、階層、意愿等經濟社會屬性的影響，本文僅針對空間因素評估了三種主要公共服務的空間可達性分布特征，后續將增加居民經濟社會屬性的分析對評估結果做進一步的修正。其次，雖然本文單項公共服務可達性評估采用的2SFCA系統考慮了需求區位置、人口數量、交通路網、服務設施位置及服務供給能力等空間因素，但是忽略了不同服務設計提供的服務質量的差異，這也是公共服務均等化的重要內容之一。另外，文中評價對象包括203個評價單元，個別評價對象的老年人口數據、12歲以下人口數據為所在周邊區域的平均值，可能會對研究結果產生些許影響。

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