鄉村振興的人力資源核心能力研究

摘要：村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任（“一肩挑”）來源于基層實踐，在2019年發布的中央一號文、《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》中均有表述。這種模式是在全面加強黨的領導的宏觀背景下，為全面推動鄉村振興戰略、回應日益復雜的鄉村治理環境而做出的制度安排，目的是更好地贏得群眾認同、促進村莊整合、提升治理效能。同時也要注意農村的差異性，注重完善相關配套制度，不斷加強村支部帶頭人隊伍建設。

關鍵詞：“兩委”關系;鄉村治理;一肩挑

一、 農村“兩委”關系的歷史脈絡

中國向現代國家轉型的過程，也是鄉村治理方式和權力結構變遷的過程。“皇權不下縣”是傳統中國治理的基本模式，以皇權為中心的官僚體系和以士紳為主導的鄉村自治體系并存，并在持續互動過程中維持了平衡，費孝通稱之為“雙軌政治”（費孝通，2006）。中國共產黨掌握政權后的土地革命和人民公社時期，實現了對基層的全面控制，為鞏固國家政權、推進國家工業化建設提供了政治基礎，同時，也標志著“雙軌政治”完成了向“單軌政治”的轉變。在這個過程中，士紳治理所代表的非正式治理逐步瓦解，國家代理人為代表的正式治理登上歷史舞臺。

村級黨組織、村民委員會是代表國家權力發揮治理作用的正式組織，這種“正式組織”的基本特征，就是權力來源具有合法性，并被納入到了國家治理體系之中。先來看村級黨組織的建設。建國以后，黨組織在鄉村的建立經過了一個循序漸進的過程，由于初期在新解放區發展黨員較慢，黨員數量較少，因此在一個相當時期內村莊一級，甚至鄉一級沒有健全的黨組織（景躍進，2004）。隨著鄉村黨員的逐步發展，到了合作化后期，行政村絕大多數已經建立黨組織并發揮政治體制的上下連接作用。

在合作化運動中發展起來的農村集體組織表現為政社合一的人民公社，然而在改革開放以后，集體經濟組織的解體意味著合作社形式的結束，農村秩序的維護需要有新的組織形式來維護。1982年頒布的《憲法》賦予了村委會群眾性自治組織的法律地位，明確“農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”。1987年全國人大常委會通過《村委會組織法》，自此村民自治在全國普遍展開。1998年11月，全國人大常委會頒布修訂后的《村委會組織法》，明確村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

對于村級黨組織和村民委員會的關系，《村委會組織法》（2018修訂版）給出了這樣的界定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。2019年1月印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》提出“村黨組織領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。

然而在實踐中，村級黨組織和村民委員會之間的關系卻并沒有“文本”表述這么簡單，學術界對此有比較豐富的研究。對于農村黨政關系類型，郭正林根據黨支部的影響力和村委會的影響力交互劃分為黨強村強、黨弱村強、黨強村弱、黨弱村弱四種類型，并分析了由村民選舉引入的自下而上的民主權力促使鄉村一元權力結構向二元權力結構轉變（郭正林，2001）。在這種權力結構的轉型過程中，不可避免導致了“兩委”之間的矛盾、沖突、博弈。有學者認為可以從職能維度、人際關系維度、制度的維度來分析“兩委”之間的矛盾（景躍進，2004）。也有學者認為兩委矛盾的形成既有人事方面的原因，又有制度方面的原因，后者又包括職能不同、職權重合、互不隸屬三個方面（廉如鑒等，2009）。梳理目前的文獻不難發現，“兩委”之間存在的制度張力在一定程度上削弱了鄉村治理的能力，不利于鄉村善治的實現。無論在學術層面還是實踐層面，都在探索有效化解“兩委”矛盾的有效路徑。

“一肩挑”是指村黨支部或村黨委和村民委員會主任由一人擔任的模式。2002年，中辦、國辦下發的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》提出，村黨支部領導班子成員按照規定的推選程序擔任村民選舉委員會成員，不能硬性規定或由組織指定、委派。這是中央層面的文件首次提出“一肩挑”。

2019年，中央層面下發的三份文件從“頂層設計”層面提出將全面推行“一肩挑”模式。年初下發的《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（即中央一號文）明確，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任。在1月印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》和8月印發的《中國共產黨農村工作條例》中，對這個問題均有相同的表述。

從上述文件精神可以看出，“一肩挑”模式將在全國范圍內推廣和實踐。本文將試圖回答，為什么在這個時點全面鋪開？將對鄉村治理產生怎樣的影響？保證“一肩挑”的有效運行需要怎樣的制度保障？

二、 “一肩挑”的現實基礎

1. 加強黨對農村工作的全面領導是宏觀背景。黨的十九大報告強調，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，并將“堅持和加強黨的全面領導”作為新時代黨的建設總要求。回顧中共產黨近百年歷史不難發現，農村基層黨組織始終是動員、組織和治理廣大農民的關鍵力量，并始終與新民主主義革命、社會主義革命以及改革開放時期的鄉村建設同頻共振。黨的十八大以來，“三農”問題依然是全黨工作的重中之重，每年召開中央農村工作會議、出臺中央一號文件，研究農村的重大政策、重要改革和重點任務。總結過去的實踐經驗和規律，做好新時代農村工作，黨的領導是政治和組織保障。2019年印發的《中國共產黨農村工作條例》是新時代黨全面領導農村工作的基本遵循，提出加強黨對農村的經濟建設、社會主義民主政治建設、社會主義精神文明建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設的領導，對加強農村工作隊伍建設、完善黨管農村工作保障措施等作出了明確規定。在這樣的宏觀背景下，“一肩挑”即是加強農村黨的建設的必然路徑。

2. 實施鄉村振興是戰略任務。顯而易見的是，改革開放以來我國城鄉發展之間存在顯著不平衡，與資源要素快速向城市集聚形成反差的是，鄉村發展日益緩慢，鄉村日益衰落。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，是在把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征的基礎上，順應農民對美好生活的向往，對“三農”工作做出的重大決策。2018年，《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》印發，對鄉村振興戰略中的各項重點任務進行安排部署，并提出黨在農村工作中要始終發揮總攬全局、協調各方的作用。可以說，黨的領導作用的發揮是實施鄉村振興的關鍵，推進鄉村振興是現階段農村基層黨組織的歷史使命和重大任務。農村基層黨組織建設與鄉村振興之間具有高度的關聯性和互動性（霍軍亮、吳春梅，2019），黨組織建設是基礎和保障，鄉村振興的推進又可以進一步鞏固黨組織的領導核心地位。

3. 鄉村社會環境日益復雜是客觀事實。首先是村莊“空心化”嚴重。改革開放以來，隨著戶籍制度的松動以及城市的快速發展，大量農村人口流動到城市，并逐步形成一個龐大的農民工群體。2017年全國農民工監測報告顯示，我國農民工總數達到28652萬人，大量健壯勞動力的外流不可避免會削弱農村的生機和活力，導致村落的“空心化”，農田荒蕪、耕地浪費、房屋閑置現象普遍存在。其次是村莊內部整合難度增大。國家政權建設的過程，也是村社共同體逐漸瓦解的過程（王向陽，2017），在村莊自我供給道路、水里、教育等公共產品的時代，村莊內部整合有實現的可能，隨著國家自上而下對公共產品的供給，村莊內部的自我整合功能逐漸失去了抓手。隨著農民分化程度的加深，人們對集體經濟、土地、公共產品的依賴程度發生分化，村民“一人一個調，個吹個的號”，異質性的增加和集體行動的困境增大了村莊整合的難度。最后是非正式規則在鄉村秩序中的作用顯現。比如宗族勢力控制"兩委"，鄉村幫派勢力、黑惡勢力死灰復燃，給鄉村秩序帶來動蕩和不穩定因素。

4. 基層的充分實踐是現實依據。為了理順農村“兩委”之間的關系，早在中央頂層設計之前，基層就開始了“一肩挑”的試點和實踐。目前研究普遍認為，廣東省順德市和山東省威海市首創了“一肩挑”模式。威海的探索開始于村委會第一次進行直選的1998年，傾向于讓黨支部書記在村民選舉中接受群眾投票的考驗，先期選取三個村莊進行試點，三個村莊的黨支部書記成功當選為村主任。隨后，在全市推廣農村黨支部書記參選村委會主任的“一肩挑”模式。但需要注意的是，威海的“一肩挑”并不是硬性的行政任務，在具體操作中不搞一刀切，大致采取了一種分類指導、因村制宜的辦法（景躍進，2004）。順德模式與威海模式的不同之處在于，不僅黨支部書記可以通過法定程序當選村主任，支部委員同樣可以通過合法程序成為村委會委員，從而實現村黨支部和村委會成員的交叉任職。在兩地首創的基礎上，其他地方也做了相應的實踐和嘗試，湖北于2015年開始在全省層面推進村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，目前“一肩挑”的比例較高。地方的充分實踐為在全國層面推廣“一肩挑”提供了現實依據，在一定程度上降低了政策風險。

三、 “一肩挑”的實現路徑及功能發揮

從字面意思來看，“一肩挑”的實現方式有兩種，一種是先舉行黨支部選舉，當選的村書記參加村民委員會競選，競選成功就可以實現“一肩挑”。另一種是先舉行村委會選舉，讓當選的村主任通過黨內選舉當選村支書。從政策意蘊來看，顯然已經框定了“一肩挑”只可能是前一種方式，即村書記通過競選村委會主任實現“一肩挑”，當然也有競選失敗的可能。這種實現路徑的選擇背后有深層的政治意涵，對村書記的群眾基礎提出較高要求，在很大程度上，能否競選成功是對黨組織建設情況的群眾檢視。“一肩挑”對鄉村振興和鄉村治理的功能發揮主要體現在以下幾個方面：

一是獲得群眾認同。通過村民選舉的村主任，代表大多數村民的利益，村民可以通過直選表達利益訴求，從權力結構上是一種“自下而上”的邏輯，要對全體村民負責。村支部書記是由為數不多的黨員選舉產生的，村民對其沒有影響渠道，在權力結構上是“自上而下”的邏輯，要對上級黨委負責。這兩種截然不同的政治邏輯的運作會導致權力結構的緊張和沖突。例如，郭正林認為，村支兩委的矛盾，其實質就是在村民直選所貫徹的民主原則，同農村幾十年來所形成的黨的領導的運行慣例的不協調以及這些不協調所引發的一系列矛盾沖突（郭正林，2001）。從黨的性質和宗旨的層面來看，黨來自于群眾，又服務于群眾，人民擁護和支持是黨執政的最牢根基，黨支部必須實現、維護和發展村民的利益。從村支部和村委會的最終目標來看，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，代表、維護和發展村民利益同樣也是它的目標。可以說，村黨組織和村委會的服務對象、最終目標是一致的。“一肩挑”的重大意義在于，加強了村書記與廣大群眾的廣泛鏈接，通過選舉提升了書記的群眾基礎，進而提升了黨組織的權威。原來造成沖突的兩種不同的權力運作邏輯，在“一肩挑”模式中合二為一，“一肩挑”的書記、主任既要對上級黨委負責，也要對全體村民負責，具有雙重權力、雙重身份，消除了矛盾產生的制度性根源。

二是促進村莊整合。村莊是一個有邊界的、相對封閉的地理空間。在這個地域空間中，因血緣和地緣而形成自然村落，并以此為紐帶組成家族群體所聚居的宗族村落（費孝通，2006）。村莊是人們生產、生活、社會交往的空間，也提供了教育、宗教、文化傳承等功能，個人、家庭、宗族的聯結形成了村莊的關系網絡。可以說，鄉土中國積淀的秩序傳統、非正式制度與正式的制度結構共同影響著村莊的秩序與整合。兩委“一肩挑”既能夠將黨和國家的意志全面、高效地貫徹落實，也能為村民提供公共產品和服務，同時，由于在選舉過程中獲得了大多數村民的選票，可以通過正式權力整合起不同家族、宗族的共同利益。同時，村級黨組織的凝聚力和向心力還體現在，通過黨員與群眾的密切聯系，暢通利益表達的渠道，充分了解村民的訴求表達，聽取農民的愿望和意見;同時注重民主協商，在一定的原則條件下調整利益關系，化解矛盾沖突，從而實現利益的整合，維護村莊的良好秩序。

三是提升治理效能。從資源供給的角度來看，分稅制改革和稅費改革以后，鄉村公共服務依靠自上而下的財政轉移支付來供給，鄉村需要通過相互競爭在不同職能部門的有限資源中分一杯羹，當這些資源以“項目”的方式呈現時，由于部門之間的協作有限、效率低下，資源在鄉村會呈現“碎片化”的特點;從村干部的日常工作來看，“上面千根線，下面一根針”是基層干部的工作常態，承擔著包括經濟建設、村莊環境政治、文化建設、扶貧任務等在內的各項工作，同時還需要面對來自上級的各項繁雜的檢查和考核任務。從分散走向集中，從部分走向整體，是整體性治理的基本思路。面對“碎片化”的資源和“多元化”的任務，“一肩挑”將二元的權力結構整合成為一個統一的鄉村治理權威，從而在一定程度上整合村莊資源，提高信息傳遞效率、決策效率和執行水平，推動鄉村治理效能的提升。

四、 更好發揮“一肩挑”功能的對策建議

“一肩挑”是發端于基層，在解決現實問題的過程中逐步發展成型的一項制度安排，為“中國民主制度改革的深化探索了一條新路子”（黨國英，2001）。但任何一項制度安排都不可能完美，有的學者認為，“一肩挑”對于解決個人間沖突是有效的，解決組織沖突的能力是有限的，對權力間沖突則無能為力（徐增陽、任寶玉，2002），同時還可能因為權力過于集中而導致權力濫用，村民自治受到侵蝕，“一肩挑”村干部任務繁雜等。本文對于如何更好地發揮“一肩挑”功能，提出以下對策建議。

1. 充分考慮鄉村之間的巨大差異。我國幅員遼闊，農村樣態更是千差萬別。從經濟發展水平來看，東部地區農村工業化水平更高，人均收入顯著高于其他地區，中東西部之間存在明顯差異，如上海等地的農村外來人口多，周邊企業聚集，而廣大中西部農村則人口外流嚴重，產業形態主要以農業為主，無法享受不能享受產業集聚和基礎實施投資帶來的土地增加值。從村莊社會結構來看，華中村治研究學者將中國的農村劃分為華南宗族團結型地區、中部原子化分散型地區和華北小親族分裂型地區三大區域（吳海龍，2013）：宗族型村莊主要分布在湘南、江西、福建及兩廣地區，這些地區有著高度統一的宗族結構與宗族規范、宗族組織與宗族意識;小親族村莊主要分布在華北和西北地區，沒有形成地緣與血緣一體的宗族村莊結構，不同的小親族之間會有競爭和沖突關系;原子化村莊主要分布在長三角、兩湖地區，這些村莊的內生性規范比較脆弱，村莊的社會結構呈現原子化樣態。從村莊的組織形態來看，沿海發達地區農村更傾向于“正規治理”的基層組織形態，而中西部農業型地區農村呈現出“簡約治理”的組織形態（王向陽，2019）。除了以上這些方面的不同，村莊的歷史變遷、利益考量、整合情況也各不相同，因此，實行“一肩挑”的過程中要綜合考量村莊各方面的因素，在保證村莊穩定、促進村莊整合的前提下穩步推動。

2. 完善相關制度，推進規范化建設。“一肩挑”可能會導致權力過于集中，“一人說了算”的不良局面，在一定程度上弱化了村級組織間的相互約束力，權力很難得到有效的監督和制約，容易導致腐敗行為的產生。誰來監督，是“一肩挑”模式最受質疑的一個問題，不解決好這個問題，“一肩挑”就不可能在實踐中獲得認可。有效防止腐敗，必須實現村級治理的制度化、規范化、程序化，完善配套制度措施。一方面要讓一元權力在陽光下運行。制定決策程序，對于涉及到村內的基礎設施建設、三資租賃出讓、低保分配調整、危房改造等群眾關注的重大事項，嚴格按程序進行決策。嚴格落實黨務、村務公開，梳理村莊辦事清單，明確辦事權限、流程和時限，及時回應群眾關注的熱點、焦點問題;另一方面要拓寬廣大村民的公共參與渠道。讓村民、黨員、社會組織、鄉賢等多元力量廣泛參與到鄉村治理過程中來。村“兩委”要自覺接受監督，在被監督的過程中贏得群眾的認可。此外要強化監督檢查制度。要堅持經濟責任審計制度，對村干部任期內的村財務收支情況、資產保值、增值情況的審計結果向村民公開，發現問題及時糾正。

3. 加強農村黨組織帶頭人隊伍建設。2018年10月，習近平同志在廣東考察時強調，要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，注重培養選拔有干勁、會干事、作風正派、辦事公道的人擔任支部書記。“一肩挑”對身肩黨務、村務兩種職能，同時代表“國家利益”“村民利益”的黨組織帶頭人提出了黨性、業務、素質等方面的較高要求。一旦出現失范行為，將嚴重影響村莊的發展、瓦解村民信任。因此，選出合格過硬的黨組織帶頭人是“一肩挑”的關鍵所在。要提升黨組織帶頭人的能力，努力提升思想理論素養，提高組織協調能力，增強解決矛盾問題的能力，在實踐中提升密切聯系群眾，做好群眾工作本領。可以通過優化選人用人機制體制，注重人才的梯隊培養，真正把村里奮發有為、積極進取的青年人才培養為“兩委”后備力量。

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作者簡介：李佳婧（1986-），女，漢族，山西省長治市人，中國人民大學社會與人口學院博士生，研究方向：組織社會學和城市社區。

收稿日期：2019-10-08。