土地利用總體規劃調整完善前后對比分析

何新花

摘要? ? 目前，建甌市土地利用總體規劃調整完善工作已完成，本文就規劃調整完善前后的任務指標和布局優化等方面進行對比分析，得出以下幾點結論：規劃調整更加重視耕地保有量以及永久基本農田保護工作;規劃調整完善后，新增建設用地通過充分挖掘建設用地存量，并為新農村建設預留用地;規劃調整進一步強調生態保護的重要性，并落實在規劃用途管制中。

關鍵詞? ? 土地;規劃調整完善;對比分析;福建建甌

中圖分類號? ? F301.23? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2019）22-0254-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

Abstract? ? At present，the adjustment and improvement of the overall land use planning of Jianou City has been completed.This paper compared and analyzed the task indicators and layout optimization before and after the planning adjustment and improvement，and drew the following conclusions.The planning adjustment payed more attention to the amount of cultivated land and permanent basic farmland protection.After the adjustment，the newly added construction land would fully excavate the stock of construction land and reserve land for the new rural construction.Planning adjustment further emphasized the importance of ecological protection and implement it in the planning use control.

Key words? ? planning adjustment and improvement;comparative analysis;Jianou Fujian

土地利用總體規劃是規范和指導土地管理的綱領性文件，是落實土地參與宏觀調控、嚴格用途管制和統籌城鄉發展的依據。《建甌市土地利用總體規劃（2006—2020年）》自批準實施以來，堅持以科學發展觀為統領，認真落實耕地保護和節約集約2個最嚴格的土地管理制度，嚴格執行各項規劃指標，統籌協調開發利用與資源保護的關系，為建甌市經濟社會發展提供了用地保障[1]。但隨著生態文明、新型城鎮化等國家新的重大發展戰略的提出，以及建甌市“十三五”期間社會經濟發展形勢的變化，土地利用和管理出現了新問題，規劃與客觀實際、發展需求之間出現了不協調，影響全市社會經濟發展。因此，需對現行土地利用總體規劃進行調整。

1? ? 研究區概況

建甌市簡稱“芝”，位于福建省北部、閩江上游、武夷山脈東南側，總面積4 233 km2，總人口55.54萬人，其中農業人口37.7萬人，是福建省面積最大、閩北人口最多的縣級市。建甌生態優美、氣候宜人，屬亞熱帶海洋性季風氣候區，年均氣溫19 ℃、降雨量1 673 mm。建甌物產豐富，竹、木等農林資源總量位居全國前列，林業用地面積35.06萬hm2，森林覆蓋率79.8%，是全國重點林業縣（市）。下轄10個鎮、4個鄉、4個街道，是全國農村產業融合發展試點示范縣、中國竹子之鄉、中國錐栗之鄉、中國根雕之都、國家現代農業示范區、國家有機產品認證示范創建區、中國東南白酒名城。2018年全市共完成地區生產總值266.70億元。

2? ? 對比分析

2.1? ? 任務指標對比

2.1.1? ? 耕地保有量與基本農田任務對比。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件，到2020年，全國耕地保有量不少于1.24億hm2，永久基本農田保護面積不少于1.03億hm2。至2020年，建甌市耕地保有量由不少于40 730 hm2調整為不少于38 048.67 hm2。改進耕地占補平衡管理，嚴格落實耕地占補平衡責任。實行新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤。探索建立土地用途轉用許可制，強化非農建設占用耕地的轉用管控。至2020年，新增建設用地占用耕地規模由742.67 hm2調整為984.64 hm2以內。繼續推進土地綜合整治，建設高標準基本農田，適度進行土地開發和復墾，在改善農村生產生活條件和生態環境的同時，增加新增耕地面積，提高耕地質量。至2020年，全市通過開發、整理、復墾補充耕地義務量由2 228.67 hm2調整為不低于984.64 hm2。根據南平市下達的指標要求，在原來基本農田數量和布局的基礎上，根據數量和布局基本穩定，維持不變，而優質耕地優先納入永久保護的原則，對永久基本農田進行合理的調整和優化。建甌市永久基本農田面積規模由35 141.34 hm2 調整為34 126 hm2，并且，永久基本農田布局得以優化，質量有所提高，整體上符合上級的劃定要求。

2.1.2? ? 建設用地規模對比。重點保障建甌市城鎮、工業、交通等各類建設用地，根據“十三五”期間各部門用地需求、新型城鎮化建設發展實際，統籌各業各類用地，優化建設用地結構。到2020年，建甌市建設用地總規模由9 611.87 hm2調整為10 766.67 hm2，城鄉建設用地規模由5 333.87 hm2 調整為7 663.99 hm2以內。按照集約用地的原則，以“城市讓生活更美好”為目標，突出“建管并舉，內修外拓，互聯互通”，打造宜居、宜業的美麗、品質城市。2006—2020年新增建設用地由2 451.93 hm2調整為2 591.17 hm2以內。統籌優化城鎮用地，用經營城市的理念不斷拓寬城市框架，推進城鎮化進程。實施產城融合發展，優化產業功能布局，建設生產、服務、消費等多功能為一體的經濟園區。扎實推進國家級農業科技園區、省級高新園區建設，提升“中國筍竹城”品牌。至2020年，城鎮工礦用地由1 725 hm2調整為2 765.23 hm2以內。按照科學規劃、合理布局、適度超前原則，以支撐產業發展和城鎮建設為導向，積極爭取國家、省、市支持，加快交通、能源、水利等基礎設施建設。至2020年，建甌市交通水利及其他建設用地規模由4 278 hm2調整為3 102.68 hm2。

2.1.3? ? 其他規模對比。園地調整：加強對現有中低產園地的改造和管理，引導園地發展優質果園、茶園，建立優質果產品和茶葉生產基地，強化園地集約利用，提高園地單產和效益。規劃至2020年建甌市園地規模由21 515.6 hm2調整為64 237.17 hm2。林地調整：抓好建甌市生態建設工作，更好地保護生態林、公益林和天然林等。加強生態功能區內的生物多樣性保護，維護物種安全，作為發展戰略性新興產業的重要物質基礎和戰略資源。規劃至2020年全市林地規模由324 231.13 hm2調整為282 647.05 hm2。新增建設占用農用地、耕地指標調整：全面貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，嚴格控制新增建設占用農用地，特別是耕地。規劃至2020年，建甌市新增建設占用農用地規模由1 887.33 hm2調整為2 383.88 hm2以內，新增建設占用耕地規模由742.67 hm2調整為984.64 hm2以內。

2.2? ? 布局優化對比

2.2.1? ? 耕地與基本農田布局對比。結合永久基本農田劃定，加強優質、集中連片耕地保護。一是基本穩定微小調整，在保持原有基本農田總體布局基本穩定的基礎上，對現有基本農田進行局部的微小調整與補劃;二是優先保護高標準農田，保證高產穩產的優質耕地優先劃入永久基本農田保護區;三是保證達到永久基本農田目標規模，同時質量不能降低。

調整后的基本農田在全市的各鄉鎮均有分布，本次調整增加了中心城區的永久基本農田面積和耕地保護率。劃定后耕地平均質量等別有提升，布局更加集中連片;同時與山體、河流、林地等天然生態邊界，在各組團之間、組團與中心城區之間形成綠色空間，構建了全市的生態保護屏障。

2.2.2? ? 建設用地布局對比。第一，城鄉建設用地布局。統籌優化城鎮用地，用經營城市的理念不斷拓寬城市框架，推進城鎮化進程。在充分銜接建甌市城市規劃、建甌市產業規劃、建甌市園區規劃等相關規劃的基礎上，對原規劃布局進行調整，基本滿足各部門、各鄉鎮至2020年的用地需求，并進行了適度預留。銜接城區城市總體規劃，做大做強建甌市中心城區，以點帶面，帶動全市域城鎮發展，形成“一個中心、兩個城市發展主軸、四個中心鎮、八個一般鎮”的發展格局，明確城鎮化的發展方向、目標任務、布局形態和機制體制。始終秉持“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求，加快實施鄉村振興戰略，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。推進水美城市建設向鄉村延伸，建設生態美、環境美、經濟美、人文美融合發展的“四美”精品示范村，打造美麗鄉村升級版[2-3]。

第二，基礎設施及其他建設用地布局。交通用地布局：適應鐵路、航道港口，公路的需求，實施建設“東出西進”的交通發展戰略，構建快速便捷的交通網絡體系，逐步形成以高速公路為主體，普通公路干線網、農村公路網互補充的綜合、智慧、綠色、平安交通運輸體系，基本實現交通現代化。水利用地布局：統籌安排水利發展布局，保障水資源可持續利用，努力形成保障民生、服務民生、改善民生的水利發展格局。加快高鐵新區水廠及輸配水管網建設，盡快啟動城區水廠選址擴建工作，加快14個鄉鎮集鎮水廠及供水管網改造建設，加快實施并完成城市第二水源工程，基本建成炮臺峽水庫，不斷提升全市城鄉供水普及率。能源用地布局：以創建新能源示范城市為抓手，做好選址確定后的中石油西氣東輸天然氣管道三線工程建甌段的用地規劃保障。推動建甌（三峽）48 MW籌嶺風電場、80 MW迪口風電場項目建設;加強電網規劃和建設;新建、擴建和改造一批鄉鎮變電站和電網工程。其他用地布局：規劃期間，其他建設用地的調整完善，主要是為了保障風景名勝用地及配套設施的用地需求，加快推進全域旅游配套基礎設施建設，主要以云際山公園、陳家山大峽谷、北苑茶文化旅游、仁山體育旅游、歸宗巖北津湖旅游、蟹龍崗旅游、川美生態旅游等旅游配套設施為主，提升風景區檔次，優化旅游景區環境。

2.2.3? ? 生態保護用地布局對比。為了保護生態、環境、國土安全等，推進土地生態環境體系建設，統籌人與自然和諧發展，推進建甌市生態安全網絡共建，加強國土資源綜合整治，防止環境污染、水土流失和突發性地質災害，增強經濟社會可持續發展能力。本次規劃調整依據生態紅線劃定成果，對限制建設區、禁止建設區范圍進行調整。

3? ? 結論

3.1? ? 重視耕地與永久基本農田保護

土地利用總體規劃是落實耕地保護制度和實現土地用途管制的基礎，是對基本農田實行特殊保護的重要保證。本次調整完善工作要求優先將中心城區、交通沿線的優質耕地劃入永久基本農田，同時對于不符合劃定要求的建設用地、未利用地及質量不符合要求的基本農田按照“優進劣出”的原則進行調整補劃，杜絕基本農田“上山下海”的現象。

3.2? ? 挖掘建設用地存量，更好地為新農村服務

原則上新增建設用地總規模是不變動的，通過存量建設用地規模的挖潛、建設用地集約度的提高、建設用地的結構和布局的調整等方式來解決。規劃調整完善工作充分與新農村建設的各類規劃相銜接，科學預測新農村建設所需的用地數量與布局，為新農村建設充分做好用地預留，建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村。

3.3? ? 強調生態保護，并落實用途管制

規劃調整完善工作，充分銜接各類保護區與生態保護紅線。國家和省級自然保護區的核心區應納入禁止建設區，其他保護區原則上納入限制建設區或禁止建設區;生態保護紅線中的禁止開發區域，不得納入允許建設區與有條件建設區，生態保護紅線中的評估數據范圍，原則不得納入允許建設區與有條件建設區。嚴格按規劃中用途管制規則保護好生態[4]。

4? ? 參考文獻

[1] 國土資源部.《國土資源部辦公廳關于印發〈土地利用總體規劃調整完善工作方案〉的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）[A/OL].[2019-07-01].http：//www.lcrc.org.cn/zhzsk/zcfg/gwgb/bwj/201508/t20150807_

31283.html.

[2] 國土資源部.《國土資源部關于印發全國土地利用總體規劃綱要（20

06—2020年）調整方案的通知》（國土資發〔2016〕67號）[A/OL].[2019-07-01].https：//www.gzlpc.gov.cn/gzlpc/zwgk_zcfg/201611/03456c7df833

40dfa13b3c57462d3019.shtml.

[3] 劉波.新形勢下土地利用總體規劃調整完善探析[J].安徽農學通報，2015，21（10）：1-2.

[4] 黎誠，李建華，陳顯光，等.土地利用總體規劃調整完善工作探討：以廣東省云浮市為例[J].安徽農業科學，2016，44（8）：247-250.