社會幫扶網絡體系下的困境兒童問題研究

賈雯婷 吳俊燕 陳楊

摘要：相對于普通兒童來說，困境兒童在自身、家庭等多方面均存在著各種各樣的問題。以上海市閔行區為研究重點，梳理上海市困境兒童社會幫扶體系發展現狀，主要對目前有關政策展開相應評估，提出現有政策的瓶頸;面向未來，分析上海困境兒童社會幫扶體系發展趨勢，構建未來戰略目標;并綜合設計既繼承傳統又有所創新的上海困境兒童社會幫扶體系。

關鍵詞：困境兒童 社會幫扶體系 福利多元化

中圖分類號：G521? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009—5349（2019）21—0083—03

近年來，社會的變遷和流動加快推動著婚姻家庭向脆弱化和小型化的方向發展，破壞了原先的家庭模式，將家庭中的兒童置于危機和問題之中。困境兒童，是近些年來一個新的群體，他們沒有辦法像普通兒童一樣健康快樂地成長和生活，他們的很多基本權利也處于一個缺失的狀態，急需政府部門等多方主體的政策保障。

一、上海閔行區困境兒童現狀、支持措施及成效

（一）上海閔行區困境兒童現狀

本文在前期由青少年社工及村居委訪問員歷時2個月排摸形成的初步檔案的基礎上，結合本次110例困境兒童的生活現狀問卷調查情況，現將上海市閔行區困境兒童的基本情況、家庭結構與監護狀況，歸納整理如下：

1.困境兒童數量

目前上海共約有4000多名困境兒童，本次課題前經過青少年社工及村居委訪問員歷時2個月的上門走訪，閔行區內共累積排摸人數242人，其中符合條件完成短卷100份，長卷22份。

2.困境兒童類型

一般來說，遇險兒童是指因各種原因生活困難的兒童。 本文選擇兒童困境的困境和需求差異作為復合標準的類型，將困境中的兒童類型劃分為以下三種。

（1）家庭貧困。由家庭貧困引起的貧困兒童是指因缺乏物質生活而無法滿足其生存和發展的正常需求的兒童。調查發現，有困難兒童的家庭收入普遍較低，大多數有貧困兒童的家庭屬于社會低收入階層。具體而言，非低收入家庭占21.5%，低收入家庭占69.4%。最低生活保障的家庭占9.1%，表明生活津貼或接近生活津貼的家庭約占80%。

（2）身體殘疾。身體殘疾主要是指由于先天性或后天性原因引發的不同程度、類型的殘留疾病，比如身體、精神等方面的疾病。這些疾病通常會影響他們的正常生存和發展。在接受調查的110名受困兒童中，有20名患者感到不適或生病，占被調查兒童總數的18.18%。在20名兒童中，有15名殘疾兒童和5名患病兒童。其中，殘疾兒童的殘疾類型主要包括四種類型：多種殘疾、身體殘疾、智力殘疾和精神殘疾。

（3）家庭監護缺失或監護不當。監護不當是指由于監護權缺少、失職和其他因素，兒童無法獲得監護人的照顧和支持，進而陷入困境。一般來說，監護不當主要包括兩種情況：其一是長期監禁，強迫吸毒，父母一方或雙方死亡或失蹤（人民法院判決或公安機關證明）;其二是監護人對兒童生活、學習和交流不夠關注。這導致監護質量差，這在代替監護中尤為明顯。

在這項研究中，監護不當情況非常普遍。在調查問卷顯示的110名受困兒童中，近78名處于困境中的兒童處于父母一方或雙方都缺乏監護權的狀態，導致陷入困境的兒童處于高危生活狀態。

3.困境兒童生活現狀

通過上述的數據統計和訪談，我們可以發現因缺乏家庭監督或不當監護而受到人身安全威脅或侵犯的兒童，如虐待、遺棄、意外傷害或非法侵權等，通常會覆蓋成因多元性、呈現隱蔽性、事件突發性等特點，往往屬于政策無法及時覆蓋到的困境兒童，因此也是目前介入幫扶的重點類型。

（二）主要支持措施

1.基本生活幫扶支持

2018年1月1日，上海市建立“困境兒童基本生活保障制度”，保障標準參照散居孤兒，對所有符合條件的困境兒童，都可以申請領取每人每月1800元的基本生活費。另外，政策要求，根據困境兒童的不同情況，將一些滿足條件的困境兒童納入特困人員救助供養范圍或散居孤兒基本生活保障范圍。要求對存在突發性、緊急性或暫時性基本生活困難等狀況的兒童，在提供臨時救濟時，適當提高對這類兒童的救濟水平。[1]

2.醫療與康復幫扶支持

在醫療與康復幫扶支持上，首先政策規定，要進一步做好本市兒童參加城鄉居民基本醫療保險、大病保險和少兒住院基金的工作。對符合上海醫療救助條件的低收入和低保家庭的兒童，應當及時給予救濟。積極推進將小兒行為聽力檢測等醫療康復項目納入基本醫療保障范圍。目前上海市還實行“陽光寶寶卡”政策，為0—16歲的智力、聽力、肢體、視力、自閉癥兒童提供康復服務補貼。

3.教育幫扶支持

對經濟困難家庭的兒童，要繼續落實和完善義務教育階段的教育資助政策和“兩免一補”政策。殘疾兒童享有學前教育、義務教育、高中等階段的免費教育。支持殘疾兒童在特殊教育學校、普通幼兒園、獲準辦學的殘疾兒童康復機構和條件允許的殘疾兒童福利機構接受早期教育。支持兒童福利機構特教班為社會殘疾兒童提供特殊教育。完善義務教育輟學控制機制，保障困難兒童入學、留校，依法完成義務教育。

4.司法保護制度

該政策規定，如果已建立父母或領養關系的養父母不履行監護職責，則應依法追究父母和養父母的法律責任。公安機關應當詢問是否有未成年子女需要為決定實施行政拘留的人或者實施人身自由刑事強制措施的犯罪嫌疑人委托臨時照顧;對于為囚犯提供服務或強行隔離吸毒者的未成年人，執法機構應為委托臨時生活護理提供協助（包括通過委托親屬，民政部門設立的其他成人或兒童福利機構，以及救助和保護機構進行臨時登記。此外，上海市高級人民法院建立了法苑兒童基金，專門用于訴訟案件中處于特殊困境下的未成年人）。

（三）實施成效

1.建立聯合排查機制

根據《國務院關于加強困難兒童工作的意見》和《關于加強保障城市困難兒童工作的上海市人民政府的意見》，閔行區收到排摸下發民政困境兒童人數228人。青少年社工及村居委訪問員全面展開排查工作，歷時2個月的上門走訪，摸清區域內困境兒童數量規模、分布區域、結構組成、家庭狀況、生活照料、教育就學等基本情況，共累積排摸人數242人，其中符合條件完成短卷100份，長卷22份。同時，通過對困境兒童進行深度訪談調查，了解困境兒童心理狀況、相關人員的監護能力等，建立完整的個人檔案，保障困境兒童的長期幫扶和信息更新。

2.構筑初步的支持體系

2018年，閔行區團區委與閔行區司法社會工作促進會積極合作，通過項目化形式，針對困境兒童的不同特征提供心理咨詢、精神護理、家庭教育指導和維權等服務。通過排摸走訪，確定困境兒童重點幫扶對象，對接“一對一”幫扶社工，并建立起信息較為完善的服務檔案。針對個性化問題與危機事件，以困境兒童需求為導向，為兒童及家庭提供心理疏導、親職教育、學業輔導等，幫助困境兒童緩解心理壓力，形成良好人際互動關系。

3.探索幫扶操作規程

目前，上海頒布的“運作規則”明確了發現報告，它更有效地指導和規范了基層兒童的安全保護。建立健全“城市、區、街道和村（村）4級受困兒童安全工作網”，在全市每個街道都設置了“困境兒童社區工作者”。根據村委會的說法，第一次找到遇險兒童，為遇險兒童提供全面援助的初步程序規范。2017年5月31日，上海首例宣傳申請撤銷民政部門監管的案件。根據法律規定，司法部門將對違法者實施刑事處罰，并撤銷其監護資格。

二、上海閔行區困境兒童保護服務現狀

（一）幫扶主體不能及時介入

政府在困境兒童幫扶中占主導地位是閔行區現行的兒童福利政策的一個鮮明旗幟，但這樣做沒有充分調動其他非政府組織的力量，不能形成暢通的多元主體參與機制，而且各主體的介入存在很大局限性。[2]例如南京的“女童餓死案件”，由于父親的入獄，且母親因為吸毒而喪失照顧孩子的能力，從理論上講，其他親屬、社區和政府的工作人員都應該是福利主體，但是因為他們并沒有及時介入導致了悲劇的發生。

（二）福利制度保障力度較小

閔行區現行的兒童福利政策大多將關注點放在困境兒童自身上，而忽視了兒童成長的家庭環境和兒童家庭所處的一個整體環境。這樣雖能快速解決兒童身上存在的一些問題，但卻沒有辦法深層次地挖掘問題本身的本質和原因。可在短期內發揮政策的成效性和顯著性，但從長期的角度來講，卻是治標不治本。困境兒童是一個較為復雜、綜合的問題，亟待系統而長遠地考量。

（三）采取傳統福利策略

“問題導向”仍然是兒童福利制度的主要模式，而“積極福利”這一策略則尚未被采用。而在西方國家，如何最大限度地預防困境兒童的產生，早已成為社會上福利政策的積極理念，包括對兒童成長過程中各個階段（如家庭、社區、早教等）的支持。在考慮“治療是否有效”這一問題時，西方更注重思考的問題是“為什么我要去醫院治療”和“為什么預防性服務沒有用”。因此，對比西方國家，我們要做的便是如何將困境兒童的工作盡可能地解決在成型之前。

（四）福利提供內容較少

在傳統觀念影響之下，家庭是提供兒童福利的重要甚至是唯一主體。除此之外，其他的主體則對兒童福利的介入少之又少，如政府、社區和社會組織等。與此同時，兒童福利提供的方式和內容也十分單一，主要為補貼或者津貼，鮮有其他更加靈活豐富的形式，缺乏福利政策的多元性，難以滿足兒童的實際需求。

三、困境兒童社會幫扶網絡體系構建

針對目前上海閔行區困境兒童幫扶所存在的問題，本文以期建立多層次、網絡化的困境兒童幫扶體系，加強社會力量在困境兒童幫扶工作中的參與度，構建創新型困境兒童保護的專業化、規范化、制度化與法治化發展路徑。

（一）構建多方協同的支持網絡

1.政府主導

國家及各級政府是主導，提供強制性支持。2016年6月頒布的《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》中第一次提出了“困境兒童”的概念，是指導困境兒童幫扶工作的綱領性政策。政府是組織困境兒童救助工作開展最有力的主體，應從法律層面著手真正地保障兒童權益，并向發展性保障政策轉型，盡快頒布《兒童救助法》，明確救助的額數、方式與范圍等。[3]

2.共青團牽頭

共青團應調動其他社會力量積極參與到困境兒童的幫扶工作中。確保各項幫扶措施行之有效，完善困境兒童檔案，實行動態管理。同時做好督察工作，保證幫扶措施落到實處，監督隊伍深入到基層，及時發現各項政策具體貫徹執行過程中所出現的各種問題，保證各福利供給主體有效地為困境兒童的多元福利體系完善作出貢獻。

3.專業機構為支撐

與政府相比，民間的專業福利機構不僅在救助方面的專業性更強，相對而言成本也更低。社會組織可以利用其專業知識和技術對困境兒童的情況進行分析，安排合適的救助方式，并且在未來要進一步加強人才支撐，形成專業的困境兒童保障隊伍。包括引進從事心理學工作的專業人才，或者與高校的社會工作相關專業建立合作，把幫扶困境兒童機構作為高校的實習基地。

4.社區支持為依托

社區是困境兒童保障供給機制落地的重要場域，對困境兒童的思想、行為和人際交往具有最直接的影響作用。社區范圍應為困境兒童提供服務的責任主體主要包括：居委會、困境兒童社區工作者、學校、家庭（家族）等。主要工作內容包括：收集與整理困境兒童信息、探索建立社區內困境兒童“1+1+N”幫扶模式、宣傳兒童權利與兒童保護的理念、建立兒童服務工作站、建立自我監督機制等。

（二）完善困境兒童支持發展型政策

1.保障困境兒童基本生活需求

設立專門面向困境兒童家庭的專項資金，同時需要注重“預防”功能，補貼家庭養育孩子所付出的成本，讓家庭滿足兒童成長所需要的必要開支;改變原有的“一刀切”的方式，將家庭津貼轉向“分類保障”的方式，尤其是對存在父母重病重殘、吸毒服刑等情況的家庭。在未來，隨著福利政策深入，還應逐步擴大家庭津貼的保障范圍，增設稅收減免等福利措施。

2.加大基本醫療財政投入

對于困境兒童家庭急需的醫療救助與康復支持服務，要制定相關的配套政策保證實現常態化的長期合作，保證其醫療救助與康復支持福利需求的可持續性。加大政府財政支持力度，增加殘病兒童專項救助基金，將救治病種推進覆蓋全科范圍，健全重特大疾病的保障機制。另外，還應再適當提高困境兒童醫療的報銷比例。

3.保證困境兒童享受義務教育

要對困境兒童進行分類教育精準支持，建立困境兒童教育安置體系。根據兒童的不同處境與困境，提供具有針對性的教育服務與保障。例如，對于具有接受義務教育能力但在學校、家庭往返路程上有不便之處的重度殘疾適齡兒童，為其提供送教服務。同時也要注意促進普通教育與特殊教育的融合教育。[4]

4.為困境兒童提供全面司法保護機制

司法保護可以說是為保護未成年人權益設立的最后一道防線。目前上海高院所建立的法苑天平兒童基金，就是突破現有對未成年的司法保護框架，為涉案困境未成年人提供更加全面的保護。據媒體報道，法苑天平兒童基金成立以來，已救助涉案困境未成年人23人，共計49.7萬元，已經起到了一定程度的保障效果。因此，加強上海未成年人司法救助基金的財政支持，并且進一步擴大涉案困境未成年人的救助范圍顯得十分重要。

（三）優化困境兒童社工支持流程機制

1.發現篩查機制

《操作規程》中制定了強制報告制度，明確了負有強制報告的主體和報告的對象，可以說在制度的保障上較之前已有了明顯的發展。在發現機制上，通過設立未成年人保護專線的方式，在全市范圍內設立未成年人保護熱線電話，來受理未成年人權益保護相關的求助、投訴、建議和咨詢。

2.接案介入機制

對被發現的困境兒童，委托社會組織進行評估，根據評估結果，進一步制定科學專業化的干預方案。尤其是對于父母處于服刑、重病重殘等情況或者受到虐待的兒童，要加強對家庭的介入，進行緊急干預，定期跟蹤隨訪。建立監護能力評估機制，由專業的社會機構對兒童家庭環境、監護人的監護能力進行評估，并覆蓋對困境兒童幫扶的整個過程中，形成動態評估機制。[5]

3.精準幫扶機制

在整個對困境兒童進行幫扶的過程中應當根據困境兒童的致困成因和需求差異，制定困境等級評估標準，明確困境兒童的類型及其困境的等級，施行精準幫扶。在上海市開展標準化評估工作，制定統一量表或問卷，用來評估困境兒童現狀及其所處的風險等級，其家庭（生活環境）發揮保障功能的能力和程度等。繼而可以根據困境兒童的類型、風險等級提供不同層次、不同類別的保障，落實精確幫扶的要求。

4.結案跟蹤機制

建立“解困”的長效機制。這就要求首先要引入信息化的管理機制，全面追蹤困境兒童保護工作，把困境兒童的基本信息、評估情況和社會組織服務日志進行三位一體的記錄和管理，并建立長效追蹤機制。由社區來負責對困境兒童的動態管理檔案做長期觀察、回訪。關注困境兒童在受幫扶后未來的成長和心理健康。

四、結語

單純由任何一方福利供給主體來提供服務，都不能夠滿足困境兒童日益復雜多樣的福利需求。而社會幫扶網絡體系，恰好為我們提供了一個可以借鑒的理論模式：避免政府過度地提供福利，同時也可以避免福利依賴的產生，更好地發揮不同福利提供主體的作用，以豐富福利提供內容，優化福利傳遞方式，進而滿足我國困境兒童各方面不同的福利需求。我們應該將社會幫扶網絡體系嵌入到我國的福利結構中，基于社會幫扶網絡體系的視角，積極完善我國困境兒童福利發展體系，構建一個穩定和諧的社會。

參考文獻：

[1]楊蘋.社會生態系統下困境兒童多重困境分析[D].南京大學，2018.

[2]王夢怡.身份與照顧：農村“雙失”兒童的福利困境——基于南京市溧水區的調查[J].社會工作與管理，2018，18（4）.

[3]張柳清.困境兒童保護研究——以社會工作機構參與困境兒童保護為例[J].社會福利，2017（11）.

[4]方舒，陳晨.論我國兒童福利服務的社會工作介入模式——基于多地兒童福利院的實證分析[J].社會工作，2017（3）.

[5]李洪波.實現中的權利：困境兒童社會保障政策研究[J].求是學刊，2017，44（2）.? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 責任編輯：趙慧敏