鄉村治理體系中自治、法治、德治相結合的歷史邏輯與現實必然

[提 要]健全自治、法治、德治相結合既是改革開放以來，尤其是十八大以來中國共產黨鄉村治理思想發展的必然邏輯，也是當前實施鄉村振興戰略、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。自治、法治、德治相結合使農民群眾在鄉村治理體系中的主體地位更加凸顯，德治在鄉村治理體系中的地位空前提高，新時代鄉村治理體系更加完善。當前，要做到自治、法治、德治相結合，必須加強農村基層黨組織建設，提升農村基層黨組織治理能力;進一步規范村民自治，積極探索適應新時代特點和要求的村民自治實現形式;扎實推進農村法治建設，努力改變鄉村治理體系中法治薄弱的現狀;大力宣傳德治的重要作用，提高人民群眾對德治在鄉村治理體系中重要性的認識。

[關鍵詞]鄉村治理體系;歷史邏輯;創新

[作者簡介]孔繁金（1967—），男，臨沂大學社會科學學部主任，教授，研究方向為農村政治與社會發展。（山東臨沂 276000）

黨的十九大報告提出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局。在構建新的鄉村治理體時，強調實現自治、法治、德治相有機結合，既遵循了改革開放以來中國共產黨鄉村治理思想發展的歷史邏輯，又反映了當前實施鄉村振興戰略、實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、自治、法治、德治相結合的歷史邏輯

堅持自治、法治、德治相結合，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是改革開放以來，尤其是十八大以來中國共產黨鄉村治理思想發展的必然邏輯。

改革開放以來，中國共產黨始終重視培育鄉村治理主體，健全鄉村治理機制，構建符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理體系。從建立健全村民自治這一鄉村治理體系的基礎開始，到強調鄉村治理要依法進行和實行道德約束，再到黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，我國鄉村治理體系的內容愈加豐富，路徑愈加清晰。

（一）村民自治在改革開放以來的鄉村治理中始終處于基礎地位

村民自治產生以后，黨和政府始終將其視為實現基層民主和鄉村治理的基本制度，不斷強化它在鄉村治理體系中的基礎地位。1982年12月，全國人大五屆五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定，農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，正式確立了村民自治的憲法地位。1987年11月，六屆全國人大常委會第23次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，明確“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”[1]，并對其職責、人員構成、組織結構、運作程序等方面做了規定，在法律上正式確立了村民自治這一直接民主制度。1991年黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，規定“村民委員會要在黨支部領導下，依法管好本村事務，完成鄉鎮政府布置的行政任務，組織村民自我管理、自我教育、自我服務，履行依法應盡的義務”[2]，從黨的文件角度明確了基層黨組織對村民委員會的領導。1998年九屆人大五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，重申了村民委員會的性質，明確村民通過村民會議、村民代表會議等行使民主權利，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，我國村民自治的基本框架正式確立。1999年施行的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，規定村黨支部“領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權。”[3]以黨內法規形式明確了農村基層黨組織對村民委員會的領導作用，標志著中國共產黨領導基層群眾自治制度正式確立起來。同時，基層黨組織、村民自治組織和農村社會組織等多種自治主體參與到村民自治中來，由此形成了以基層黨組織為領導核心、以村民為自治主體、多種社會力量共同參與的村民自治機制。

進入21世紀，中國共產黨將健全黨組織領導的充滿活力的村民自治機制作為重點，不斷予以豐富和完善。從黨的文件、決議看，2005年至2008年中央一號文件強調要建立健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。這期間召開的黨的十七大，將村民自治制度作為基層群眾自治制度納入中國特色政治制度范疇。2010年至2013年中央一號文件提出要推廣本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開的“四議兩公開”等工作法。2014年至2018中央一號文件提出探索和擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，搞好以社區為基本單元的村民自治試點。從法律法規看，2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，該法明確規定“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權”[4]，以國家法律形式明確了農村基層黨組織對村民委員會的領導，同時擴大了村民會議的職權，提升了村民代表會議的地位。

（二）法治和德治一直貫穿改革開放以來鄉村治理全過程

改革開放以來，黨和政府在建立健全黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，發揮村民自治在鄉村治理中基礎性作用的同時，也始終強調要搞好農村法治建設和思想道德建設，發揮法律對村民自治的保障作用和道德對村民自治的促進作用。

1982年至1986年，黨中央、國務院連續5年就“三農”問題發布一號文件，這5個中央一號文件作為這一時期黨和政府“三農”政策的集中體現，多次提及農村法制建設和思想道德建設。農村法制建設主要集中在加強立法工作和對農村干部和廣大人民群眾的普法教育。農村思想道德建設主要集中在加強社會主義思想教育、開展文明村和文明家庭的創建活動、樹立社會主義的道德風尚等。1996年，黨的十四屆六中全會作出的《關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》，強調“要以提高農民素質、奔小康和建設社會主義新農村為目標，開展創建文明村鎮活動?！罁曳煞ㄒ?，制定鄉規民約，破除陳規陋習，反對非法宗教活動?！盵5]1997年，黨的十五大報告在強調依法治國的同時，提出要著力提高全民族的思想道德素質。1998年10月，十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，強調“發展農村基層民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結合?！盵6]對農民“進行社會公德、職業道德、家庭美德教育。”[7]2000年至2003年，中共中央、國務院相繼發布《關于做好2000年農業和農村工作的意見（討論稿）》、《做好2001年農業和農村工作的意見》、《關于做好2002年農業和農村工作的意見》、《關于做好農業和農村工作的意見》，強調要依法完善村民自治，加強公民道德教育，努力提高農民群眾的思想道德素質和農村社會的文明程度。2004年至2018年的連續15個中央一號文件，德治和法治思想更加豐富和完善。在德治建設方面，從深入推進群眾性精神文明創建活動，到開展以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀教育，再到圍繞培育和踐行社會主義核心價值觀，弘揚優秀傳統文化，深入開展中國特色社會主義和中國夢宣傳教育。思想道德建設的主題雖然有所變化，但德治建設的步伐沒有停止，德治的重要性愈加提高。在法治建設方面，從加強農村法制建設，深入開展農村普法教育，增強農民的法制觀念，到依法推進農村各項治理，再到強調運用法治思維和法治方式做好“三農”工作，建設法治鄉村。農村法治建設從制度層面，上升到思維和行為層面，法治建設不斷走向深入。

2.自治、法治、德治相結合，是夯實鄉村振興物質基礎和文化基礎的必然要求

鄉村振興需要雄厚的物質基礎和文化基礎。物質基礎依靠產業興旺，經濟發展。文化基礎依靠鄉風文明，文化繁榮。夯實這兩個基礎，需要農村社會各種力量的積極參與，需要和諧安定的政治環境和社會環境。實現自治、法治、德治有機結合，確保治理高效有序，不僅會進一步鞏固基層黨組織的領導核心地位，激發農村各階層、各種社會組織參與鄉村治理的積極性和主動性，還會強化法律權威地位和道德教化作用，推動法治鄉村建設和鄉村道德建設，保障鄉村和諧安寧，文明有序。這樣，不僅能為經濟發展和文化發展提供安定和諧的政治環境和社會環境，提供高效優質的服務，還能更好地激發農村各種社會力量從事經濟活動和文化活動的熱情和干勁，發揮他們的潛能和創造力，促進農村經濟發展和文化進步?？梢哉f，治理越有效，就越能夯實鄉村振興的物質基礎和文化基礎，越能保證鄉村振興戰略實施的效果。

（二）自治、法治、德治相結合，是走出目前鄉村治理困境、實現鄉村治理現代化的必然要求

1.自治、法治、德治相結合是走出目前鄉村治理困境的必然要求

目前，中國農村社會轉型尚未完成。在這一階段，階層分化和社會流動加快，農村空心化和老齡化突出，社會矛盾復雜多樣，農民思想觀念多元化和利益訴求多樣化明顯。這些特點導致鄉村治理面臨治理主體缺失、基層黨組織治理能力弱化、村民自治虛化、社會矛盾化解和利益訴求渠道單一、鄉村法治建設滯后等一系列問題。這些問題說明現有鄉村社會治理體系還遠不能適應中國特色社會主義新時代我國農村社會治理出現的新特點和新要求，凸顯了當前加強鄉村治理體系建設的緊迫性。在這種背景下，自治、法治、德治有機結合，構建新的鄉村治理體系，能夠更好地適應新時代鄉村治理環境變化和特點要求，盡快走出目前鄉村治理困境，創造鄉村振興的良好環境，已經刻不容緩。

2.自治、法治、德治相結合是實現鄉村治理現代化的必然要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。而鄉村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，它在國家治理體系中處于最基層、最關鍵的位置。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須首先推進鄉村治理體系現代化。否則，國家治理體系和治理能力現代化就會失去根基。正因如此，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，強調要加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。推進鄉村治理體系現代化，必須確保基層黨組織能夠正確履行職責，充分發揮對村民自治的領導核心作用，必須健全村民自治制度與機制，發揮各自治主體的積極性和主動性;必須夯實農村法治基礎，實施依規依法治理;必須提高農村干部和群眾的道德素質，充分發揮道德對鄉村治理體系的精神支撐作用。只有多種治理主體平等積極參與，多種治理方式綜合運用，讓鄉村治理體系充滿民主、法治精神，體現道德價值，才能構建符合現代治理理念的鄉村治理體系，才能推動鄉村治理體系現代化。

三、自治、法治、德治相結合在鄉村治理方面的發展與創新

黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，將自治、法治、德治三個方面有機融入鄉村治理體系中，突顯了自治、法治、德治在鄉村治理體系中的重要地位，充分體現了十八大以來我黨系統治理、綜合施策的社會治理思想。為在中國特色社會主義新時代搞好鄉村治理，實現鄉村振興戰略總要求中的“治理有效”， 提供了新理念和新思路，是改革開放以來我黨鄉村治理思想的創新與發展。

（一）自治、法治和德治三治合一，使農民群眾在鄉村治理體系中的主體地位更加凸顯

習近平總書記指出，“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志”。在社會治理中堅持以人為本、以人民為中心，是中國共產黨根本政治立場——人民立場在社會治理中的必然反映和要求。當前健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，首要任務是健全鄉村治理主體體系，保障鄉村治理各主體能夠積極主動地參加到鄉村治理的具體行動中去。離開了治理主體，一切治理活動就無從談起。在我國，廣大農民群眾是鄉村治理的當然主體。他們既是實施村民自治的主體，也是依法治國的主體。同時，弘揚中國優秀傳統文化和社會主義核心價值觀，樹立文明鄉風，發揮道德在鄉村治理中的引領作用，廣大農民群眾依然是主體。因此，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實質上是讓村民自治制度如何更好地保障廣大農民群眾直接行使民主權利。通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實行自我管理、自我教育、自我服務，體現農民群眾在村民自治中的主體地位，讓中華傳統美德和社會主義道德深深植根于廣大農民群眾的頭腦，并外化于鄉村治理的具體行動中。

（二）將德治與自治、法治并列，使德治在鄉村治理體系中的地位空前提高

自改革開放至黨的十八大，中國共產黨一直注重搞好農村思想道德建設，發揮道德對村民自治和農村法治建設的促進作用。黨的十八后，以習近平同志為核心的黨中央，更加強調德治在實現國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。2013年2月，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習，習近平總書記在主持會議時強調，要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。2015年中央一號文件強調，在鄉村治理中，要從農村實際出發，善于發揮鄉規民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來。2016年中央一號文件在談到創新和完善鄉村治理機制時，強調要開展農村不良風氣專項治理，整治農村黃賭毒、非法宗教活動等突出問題，凸顯了加強德治的緊迫性和重要性。十八大以來黨對德治在鄉村治理體系中作用的持續重視，為黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系打下了基礎。2017年10月，黨的十九大正式提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，把德治在新時代鄉村治理體系中的地位提高到了前所未有的高度，標志著我們黨對德治在鄉村治理體系中重用性的認識達到了一個新水平。2018年中央一號文件，對于如何提升鄉村德治水平提出了詳細要求，為搞好德治建設，發揮德治在鄉村治理體系中的重要作用指明了方向。同年印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，更是要求以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程，德治在鄉村治理中的地位和作用更加凸顯。

（三）自治、法治和德治三位一體，使新時代鄉村治理體系更加完善

鄉村治理體系建設是一個不斷探索、不斷完善的過程。十九大提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，標志著經過改革開放以來幾十年的探索，我們初步形成了適應中國特色社會主義新時代特點和要求的、相對成熟和完善的鄉村治理體系，將我國鄉村治理體系建設推進到了一個新階段。在這一體系中，自治、法治和德治相互聯系，相互影響，三位一體，缺一不可。其中，村民自治是基礎，是經過多年實踐證明了的實現基層民主的有效形式，可以充分保障農民群眾在鄉村治理中的主體地位。在構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系時，必須立足于這一基礎。法治是根本，樹立依法治理理念，將鄉村治理的各項工作納入制度化、法治化軌道，不僅是建設法治社會、實現國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是鄉村治理順利進行的根本保障。德治是支撐，在鄉村治理中融入德治，通過大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，充分發揮道德的教化作用，通過道德的“軟治理”，解決自治和法治過程中一些“硬治理”所不能解決的問題。這樣，自治、法治、德治三者相互滲透、相輔相成、相得益彰，共同促使鄉村治理達到善治的目標。

四、當前實現自治、法治、德治有機結合的路徑選擇

（一）加強農村基層黨組織建設，提升農村基層黨組織治理能力

農村基層黨組織既是村民自治的領導核心，又是鄉村治理體系的重要組成部分。它的建設狀況和治理能力，不僅制約著國家治理體系和治理能力的現代化，也是能否構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的關鍵。目前，農村基層黨組織對加強鄉村治理體系建設思想認識不足、經驗和技術缺乏。治理過程中方法與手段比較單一，習慣運用單向的行政壓制，缺乏治理所需要的雙向和多向溝通交流。明顯跟不上農村社會治理的新形勢、新要求。因此，提高農村基層黨組織治理能力刻不容緩。要改變這一現狀，農村基層黨組織要提高由管理向治理這一角色轉變的自覺性，加強系統學習治理理論的主動性，增強有效地統籌協調各種主體、各種事務的能力，自覺遵守治理規則，樹立協商民主精神。

（二）進一步規范村民自治，積極探索適應新時代特點和要求的村民自治實現形式

改革開放以來，村民自治在保障廣大農民民主權利，調動廣大農民群眾積極參與鄉村治理等方面，發揮了不可替代的作用。但在實施過程中，也存在民主選舉不規范、民主監督流于形式、村民大會的決策作用得不到充分發揮等問題。構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，發揮村民自治的基礎性作用，必須進一步規范村民自治，確保民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督能夠落到實處，讓農民群眾在鄉村治理中的主體地位得到充分體現、民主權利得到充分保障。同時，要結合當前農村社會治理出現的新形勢，積極開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，努力探索適應新時代特點和要求的村民自治實現形式，加快構建符合國情、規范有序、充滿活力的村民自治機制。

（三）扎實推進農村法治建設，努力改變鄉村治理體系中法治薄弱的現狀

農村是我國法治建設相對薄弱的領域，突出表現在廣大農村干部和農民的法治意識不強，法治思維缺乏，學法、守法和用法的自覺性不高，依法辦事的能力不強。要構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，必須扎實推進農村法治建設，努力改變鄉村治理體系中法治薄弱的現狀。首先，農村廣大干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，摒棄以言代法、以權代法的思維和習慣，做農村法治建設的引領者和示范者。其次，要加強對廣大農民群眾的法制教育，使廣大農民樹立和增強學法知法守法用法意識，形成遇到事情找法、解決問題靠法的良好習慣。再次，要加強法制宣傳，大力弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，形成守法光榮、違法可恥的社會風尚，為加強農村法治建設創造良好氛圍。最后，要加快完善農業農村法律體系，大力推進“法律進鄉村”和“一村（社區）一法律顧問”制度，加強對農民的法律援助和司法救助。

（四）大力宣傳德治的重要作用，提高人民對德治在鄉村治理體系中重要性的認識

大力弘揚中華民族傳統美德，加強公民道德建設，充分發揮道德感化作用，能夠強化農民的社會責任意識、規則意識、集體意識、主人翁意識，提高廣大農民在村民自治和法治實踐中的責任感、使命感，推動村民自治走向規范化，法治建設走向常態化。但長期以來人們對道德作用的認識僅僅停留在社會層面，對于德治在鄉村治理中的重要性認識不足，德治如何與自治、法治有機結合，相互促進也缺乏經驗。造成在以往的鄉村治理體系建設中，對自治、法治關注較多，對德治關注較少，沒有形成三者共同發展，助推鄉村治理體系走向完善和成熟的局面。要實現十九大提出的健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的任務，必須大力宣傳德治的重要作用，提高人民對德治在鄉村治理體系中重要性的認識，以道德教育、道德自律和道德建設作為村民自治和法治的后盾，使村民自治和依法治理進入良性循環和較高層次，保證鄉村治理沿著正確軌道進行。

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[責任編輯：熊文瑾]