珠海市數字內容產業政策分析

◎黃 楠

（北京師范大學珠海分校 廣東 珠海 519087）

數字內容產業發展，亟需政府深入優化政策導向，推動制定適合省情市情的產業發展規章，加大對企業的優惠扶持，重視技術創新、產品研發和人才培養，積極利用政策開拓市場，以此擴大數字內容產業的市場份額和市場規模。

現以2002年至2018年珠海市出臺的與數字內容產業有關的部分政策文件作為實證分析對象，對這些政策所使用的政策工具進行觀察與分類，分析政策工具使用的特點。

一、珠海市數字內容產業發展概況

在珠海市文化創意產業布局中，數字內容產業是四大產業門類之一。珠海市政府高度重視數字內容產業的發展。2004年開始，珠海市科技局、信息產業局等相關部門開始著手數字內容產業的考察、論證及發展規劃的編寫工作。

珠海市數字內容產業包括數字游戲、數字動漫、數字教育、數字影音、數字內容軟件、數字創意設計、數字出版、移動增值服務和網絡服務等領域。數字內容產業屬于高新技術產業領域。為了更好地發展數字內容產業，珠海市政府規劃出珠海南方軟件園、南方文化產業園、南方影視基地、國家高新技術產業開發區等，作為數字內容服務業基地，集中精力發展數字內容服務業。同時，金山軟件、珠海節奏、珠海特思數碼、泰盛（珠海）軟件、珠海傳奇、珠?；疖囶^等企業的興建與發展也為珠海數字內容產業的發展奠定了雄厚的微觀基礎。

二、數字內容產業相關政策

珠海市建設數字內容產業具有國家政策保障。從國家各項政策文件中可以看出，國家對數字內容產業建設給予很大的政策支持。廣東省政府也在持續重視數字內容產業的發展，給予數字內容產業以源源不斷的動力，為省內各市的數字內容產業建設提供了良好的政策環境。

珠海市出臺一系列政策法規以及規劃，為促進珠?，F代信息服務業健康、有序、可持續發展營造良好的政策環境，為數字內容產業的發展注入活力。

珠海市委、市政府先后制定了《關于加快信息化建設的若干決定》《關于鼓勵軟件產業發展的若干規定》《珠海市信息化建設規定》《珠海市促進產業結構調整暫行規定》等一系列政策措施，形成了完善的法律法規體系及政策環境，推動現代信息服務業的發展，加快信息化建設。同時，制定了有關現代信息服務業的“十一五”發展規劃，明確了數字內容服務業的發展目標。珠海市政府還為入駐高科技園區的軟件企業實行提供房租補貼、信息通信費補貼等優惠政策，扶持從事數字內容產業開發的企業快速發展。

三、珠海市數字內容產業政策分析

（一）政策工具分析

本文采用羅斯威爾（Rothwell）政策工具分類方法，結合內容分析法，分析研究珠海市政府支持珠海市數字內容產業若干政策的政策工具及其作用，以此把握政策的規律與特點。根據對珠海市數字內容產業產生影響的層面不同，該產業政策工具可分為供給面政策工具、環境面政策工具與需求面政策工具[1]，從而建立一種基于政策工具視角的數字內容產業政策內容分析框架。

其中，供給面政策工具為數字內容產業政策作用的目標群體提供較為直接的支撐。比如珠海市政府的資金投入、信息支持、基礎設施建設、公共服務等，從而推動珠海市數字內容企業的研發投入、研發進程和研發路徑選擇；環境面政策工具主要包括目標規劃、標準設計、法規管制、知識產權、稅收優惠等[2]，通過建立規范珠海市數字內容產品與服務的標準及要求，建立法規制度，以此為數字內容產業創造良好的氛圍和環境，促進企業之間的良性競爭；需求面政策工具直接針對市場，以產業需求開拓為主要功能，通過公共采購、對外承包、貿易管制、價格補貼等手段刺激市場需求[3]，從而拉動產業的發展。

（二）政策工具使用特點分析

從政策形式上看，珠海市數字內容產業大多數政策是以“決定”“通知”“意見”“辦法”的形式頒布的，以“條例”“規定”形式頒布的文件數量較少。然而，前者的約束效力要比后者低，后者不僅擁有更加廣大的影響面，也具備一定的強制性。據此，我們發現目前珠海數字內容產業政策的權威性還有待加強，對數字內容產業的調控作用偏弱。

從政策工具類型上看，珠海市數字內容產業政策文件涵蓋了供給面、環境面和需求面工具三大類，體現了政府部門對數字內容產業的全方位關注與支持。在列舉的政策文件中，環境面政策工具使用最多，供給面政策工具次之，而需求面政策工具的使用率相對小很多。環境型政策工具使用最多說明珠海市政府最為重視創造有利于數字內容產業發展的環境，尤為重視目標規劃、知識產權和稅收優惠。同時，珠海市政府也為數字內容產業提供了充足的推動力即供給面政策，其中財政投入、公共服務等內容較為突出。根據一般經濟學原理，需求是刺激經濟發展的最關鍵要素[4]，但是珠海市數字內容產業政策文件中關乎需求的政策工具最少，對外承包和海外機構管理工具使用極少，說明目前的政策尚未重點關注創造產業需求方面。

（三）產業政策中存在問題分析

我們從以上的分析看出，珠海市數字內容產業政策具有覆蓋面廣的特點，但仍存在不完善之處。以下從政策文件類型及政策工具選擇和使用兩大方面來分析政策存在的具體問題。

1.強效的規范性文件偏少

為推動珠海市數字內容產業的發展，珠海政府珠海市科技和工業信息化局等部門頒布了如《意見》《通知》《辦法》等政策，基本形成了供給、環境、需求三者聯合作用的數字內容產業政策系統。但整體而言，珠海市在數字內容產業監管方面，較少頒布相應的行業條例、規定等具有強約束力的政策文件。

2.政策工具類型分布不均

珠海市數字內容產業政策工具使用處于失衡狀態，政策工具大部分集中在環境面和供給面，需求面政策工具使用比例極小，三種政策工具使用比例落差較大。過于偏重使用環境面工具和供給面工具，忽視了需求面工具的需求拉動作用。同時，在環境面政策工具中存在結構失調的問題，即缺乏人才培育及引進和鼓勵原創方面的工具。

3.政策工具在不同產業鏈環節上分布失衡

內容分析可見，珠海市當下的數字內容產業政策工具主要運用于數字內容產業鏈中的生產環節，說明政府側重數字內容產品的生產[4]。但整體上對研發進行支持的政策工具較少，技術研發和人才培養支撐著數字內容產業的研發，目前的政策工具對于這兩個方面的扶助程度較弱，還沒建立起配套的人才培養機制，缺少推動政策對象進行數字技術研發的驅動舉措。

四、政策分析結果與建議

在珠海市數字內容產業起步階段，政府政策舉足輕重，是產業迅速崛起的關鍵。由上述政策特點及問題分析可見，目前珠海市數字內容產業政策工具仍存一些不完備的地方，需要通過制定相配套的產業政策進行指導，同時提高政策的調節和約束效力，進一步培植這一文化產業新業態。除此之外，還應從如下兩個方向進行政策工具結構的調整。

（一）調整環境面政策工具的結構

由于強效的政策文件較少，珠海市數字內容產業的軟環境建設稍顯薄弱。目前，珠海市迫切需要從法律和法規方面建立以知識產權保護數字內容產業的規章制度，從而營造一個更有保障的數字內容產業宏觀政策環境。為此，要加大知識產權保護的力度，對于違反知識產權的不正當競爭要實行懲罰性賠償。

此外，我國數字內容產業起步較晚，薄弱的創新能力也制約了研發的進程，數字內容企業相對缺乏進行原創的動力。據此，珠海市不僅要通過知識產權保護、稅收優惠和目標規劃等基礎政策工具為數字內容產品與服務的創造者提供寬暢穩定的創作環境，還應注重使用人才培養、扶持培育原創資源的政策工具。珠海市應根據數字內容產業鏈的客觀需求，構建起創意、研發、營銷、評鑒環節齊備的數字內容產業技術人才體系，抓住數字內容產業的特點，促進人才的多樣性與包容性。要與高等院校合作培養相關專業人才，并加強對已在數字內容產業崗位上的各類從業人員進行提高教育和培訓，同時要出臺更有力和更優惠的政策措施，尊重人才、吸引人才、培養人才、留住人才，營造優厚的數字內容產業技術人才創業環境。

（二）增強供給面和需求面政策工具的運用

在供給層面上，珠海市政府要成為數字內容資源的原始提供者，促進信息資源再加工后的信息服務公平競爭，推動數字內容企業利用這些資源進行增值服務。此外，政府要在與投資機構保持聯系的基礎上，積極為中小型數字內容企業提供投資指導，并建立貸款銜接資金，有利于數字內容企業在投資到位前開始先期運轉[5]。政府還可以設立專項風險資金，滿足數字內容企業不同發展階段的資金需求。

此外，由于數字內容產業創造的任何價值必須通過市場來實現，所以數字內容產業的發展不僅需要十足的推動力和優質的環境，更需要穩定的市場需求。珠海市應重視需求面工具的使用，突出市場需求對產業的拉動作用。政府可以增強采購和外包工具使用，增加珠海市數字內容產品的采購數量。同時，在保護市內企業的基礎上，可適當引進市外和海外先進的產品和技術，以此實現卓越技術轉接和管理經驗引進[4]。隨著我國境內外產業的接軌，珠海市也應該重視對境外機構的管理，對市內數字內容產業在境外設立機構進行激勵和扶持，促進珠海市內企業持續拓展境外業務。