美麗鄉村建設現狀、困境及出路研究
——以南京棲霞區LT街道調查為例

熊 雄 曲冠儒 鄭其中

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100）

1.緒論

鄉村振興戰略是習近平總書記于2017年10月18日在黨的十九大報告中提出的戰略［1］（209-212）。 報告中指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略［2］（15-21）。美麗鄉村建設作為鄉村振興戰略的重要組成部分，作為三農問題的重要解決方案，其地位不言而喻。

作為中國重要的農業和商品糧基地之一，南京市積極響應中央號召，開展美麗鄉村建設。棲霞區與擁有大量資源的江寧區、浦口區等南京市所轄的其他區不同，其地理位置并不優越，情況較為復雜，開展美麗鄉村建設難度較大。近年來，棲霞區在開展美麗鄉村建設方面做了許多探索和實踐，取得了一些成效，但同時也面臨不少亟待解決的問題。對這一區域美麗鄉村建設的相關問題進行研究，具有較強的典型性和較高的研究價值。棲霞區美麗鄉村建設主要集中在轄區內LT街道 “水一方”景區及其周邊的打造和建設上。“水一方”景區涵蓋了陳店村、靖安村和太平村三個村（統稱“水一方”三村），其主體在陳店村內，因此，陳店村的美麗鄉村建設是LT街道美麗鄉村建設的重中之重。

2.LT街道陳店村美麗鄉村建設現狀

2.1 陳店村基本情況概況

龍潭街道陳店村位于棲霞區東南方向，南居寶華山下，北臨長江，西鄰棲霞山風景區，東與鎮江接壤，區域面積5.3平方公里，下轄17個村民小組，總人口達2000人，擁有森林面積1300畝，水面達1500畝，休閑式垂釣中心160畝，種植面積2000畝，其中水洼蕩田面積占80%。轄區內四季分明，土壤肥沃，空氣清新，水源潔凈，每年七月荷塘碧綠映入眼簾，荷花飄香沁人心脾，而頗具特色的“水八鮮”也深得當地村民們的喜愛［3］（78-81）。

2.2 陳店村美麗鄉村建設概況

陳店村的美麗鄉村建設主要集中在陳樓組、萬壩組、東崗組和東潘組。這四個組目前的建設規劃重點主要在設施建設和環境整治兩個方面，主要任務是提升環境品質和提高村民生活質量。

陳店村規劃填埋廢棄河流、坑塘、溝渠、農村道路、田坎等新增耕地150.31畝，完成土方平整工程1018403立方米，河道清淤231375立方米，新建瀝青路3321米、碎石路面7065米，擬種植各種綠化景觀樹木21220株，項目總投資約2744萬元，努力提高農村集體建設用地和農民承包經營土地的集中度、流動性和財富性［4］（62-64）。

3.LT街道陳店村美麗鄉村建設存在的問題

3.1 建設規劃存在問題

3.1.1 規劃整體性

“水一方”及其周邊地區是棲霞區美麗鄉村建設的核心，“水一方”景區應該作為一個整體進行發展，景區內的陳店村、太平村和靖安村三個村應各司其職、協調發展，共同為“水一方”的整體功能進行建設。不過與之矛盾的是，“水一方”景區內的三個村全部在拆遷紅線之內，屬于規劃中的不保留村，這就使得美麗鄉村建設工作與拆遷計劃相沖突，無法正常實施，所以目前陳店村、太平村和靖安村只能各自建設，做一些環境整治等小工程，相互之間關聯不大，無法形成相互帶動的區域規模效應。

3.1.2 規劃前瞻性

“水一方”三村規劃的前瞻性相對而言比較低。其一，既然確定了“水一方”三村作為不保留村，那么具體的拆遷規劃就應該盡快出臺，不耽誤具體的美麗鄉村建設。但是規劃拖了五年有余，這一期間“水一方”三村沒有承接拆遷之后后續建設的規劃及指導，只能做一些環境整治、基礎設施建設等淺層次的建設，無法開展大規模美麗鄉村建設，延誤了美麗鄉村建設的進程。

3.1.3 規劃實施

規劃實施中主要有兩個問題。其一是有些地區工程量較大，工期較長，涉及范圍比較廣，內容比較多。比如陳樓萬壩組2016年開始建設美麗鄉村，持續建設的周期很長，從最初的審批確認名單開始就要通過街道、區級、市級的一層層審批，最終確認名單之后，到2016年中旬才開始建設。而且陳樓萬壩組的建設涉及兩個村民小組，它是由這兩個村民小組組合起來的，建設涉及的范圍較廣，建設的內容較多，包括所有房屋的出新、所有污水的改造，還有村莊特色打造等。

其二是市級政府對棲霞區LT街道美麗鄉村建設的重視程度并不是特別高，導致建設過程中得不到相當程度的指導，缺乏資金、政策等方面的支持。棲霞區的涉農街道只有LT街道和另外一個街道，該區的支撐柱產業也并不是農業，所以區級政府對特色鄉村建設并不十分重視。而南京市目前特色鄉村建設的重心主要在浦口地區，所以LT街道盡管得到了市、區兩級政府給予的一些的資金支持，但是市、區兩級的工作重心都并不在此。

3.2 建設資金來源存在問題

陳店村美麗鄉村建設的資金籌集渠道十分單一，基本全部來源于街道、區、市甚至省各級政府的獎補資金，區和街道的撥款占到了全部資金來源的絕大多數，其中區級補助資金多于街道補助資金。社會資金和村中合作社等募集的資金數量幾乎可以忽略不計。盡管有政府進行保障和補貼，但是由于具體拆遷規劃至今尚未公布，導致社會資金不敢貿然進入，陳店村自身對引進社會資金進行也未做太多的努力，從而進一步導致社會資金難以進入。鄰近的靖安村和陳店村一樣，資金收入幾乎全部來自于“財政轉移支付”。相鄰的太平村由于歷史原因，雖有一塊工業園區，園區內引進了不少“稅源型企業”，多了一條資金來源渠道，但是收入也十分有限。

3.3 參與主體存在問題

3.3.1 村民參與積極性方面

村民參與美麗鄉村建設的積極性總體上說還是比較高的，因為美麗鄉村建設與每一位村民切身利益相關，村民自己是直接受益者，只要村委會號召參與美麗鄉村建設，村民一般都會響應。但是，由于拆遷的緣故，有少數村民目前仍處于觀望狀態，認為拆遷之前做這些沒有必要；還有一部分村民對美麗鄉村建設并不了解甚至并不知情，導致無法參與。

3.3.2 村民參與方式和深度方面

陳店村村民參與本村美麗鄉村建設的方式有兩種，一種是作為保潔員定期清理河道，這種工作具有“公益崗”的性質，主要提供給低收入人群；另一種是在有需要的時候幫忙拆除老舊的屋棚。相鄰的太平村村民參與方式有兩種，一是與陳店村類似的“公益崗”，二是每周一次的議事會，議事會由全村干部和黨員參加，商討村中事宜。鄰近的靖安村則只有“公益崗”一種村民參與方式。這反映出“水一方”三村村民參與美麗鄉村建設方式十分單一，深度明顯不夠，根本談不上是真正意義上的參與美麗鄉村建設。

村民參與方式單一、深度不夠，究其原因：其一，村集體經濟結構單一、發展水平不高，除了提供一些保潔員的工崗位之外，無法提供更多的工作崗位，村民直接參與美麗鄉村建設的機會和途徑不多。而從事保潔員工作的一般都是村中的貧困戶，讓他們從事一定的勞動從而給予他們補貼，這種“公益崗”更多的體現的是國家政策層面的關愛，一般村民是不會有機會也不愿意做保潔員工作的；其二，村中的大部分中、青年人都在村外、城里打工，留在村中的很少，拆除屋棚等體力活只有村中少部分中、青年男性村民能干。這部分留守村民（包括保潔員）大多數文化水平不高，年齡偏大，健康狀況較差，除了從事一些強度不大的純體力勞動之外，沒有其他更多的勞動技能；其三，村中議事會只有黨員才能參加，而黨員的數量比較少，不能完全表達出全部村民的訴求和意愿，廣大村民實質上并沒有主動參與到美麗鄉村建設的過程中，沒有接觸到美麗鄉村建設的核心，參與美麗鄉村建設的主動性和創造性沒有充分發揮出來。

3.4 產業培育存在問題

3.4.1 產業結構方面

由于“水一方”三村主要還是涉農大村，因此村里乃至街道主要工作還是集中在第一產業上，不太重視與第三產業之間協調發展，產業結構單一。例如“水一方”景區內沒有消費項目，沒有娛樂設施，沒有任何服務特色，完全沒有與之相配套的產業，商業價值幾乎為零。除太平村有一個和街道共同創辦的“芳草渡”農產品品牌外，其他村沒有自主品牌或者產品特色。“芳草渡”不僅是“水一方”三村唯一一個自主品牌，也是唯一一個和電商進行線上線下融合的項目，其在京東和淘寶平臺上均有銷售，但是規模和知名度不大，收入有限。

3.4.2 產業競爭力方面

盡管陳店村及其鄰村以培育第一產業為主，但是由于客觀條件的限制，村農產品，包括其特色農產品都還是以初級產品的方式通過街道或者承包商進行批量出售，未進行太多的深加工，或者雖有加工，但加工方式較為原始粗礦，因此產品附加值低，產業利潤率低，所以陳店村農產品的競爭力不強。而毗鄰陳店村的蘇錫常地區的鄉村也售賣農產品，這些地區的農產品種植及第一產業的培育更加精細，有相關產業支撐，農產品深加工做得好，與陳店村的農產品相比，在品種、質量和價格方面有很強的競爭優勢，因此陳店村面臨的競爭壓力很大，競爭力亟待提升。

3.4.3 產業培育支撐政策

“水一方”三村在產業培育上沒有享受到太多的政策支持。就目前情況看，市和區對龍潭街道美麗鄉村建設的支持主要還是撥款和進行一定的指導，給予一定的關注，但是并沒有出臺專門為美麗鄉村建設直接相關、直接惠及涉農街道的有關政策。

4.LT街道陳店村美麗鄉村建設存在問題原因分析

4.1 主觀原因

4.1.1 工作機制方面

“水一方”三村的美麗鄉村建設主要是和當地的環境保護建設相掛鉤，并沒有與其他項目加以明顯的區分，隸屬關系上主要劃歸招商旅游部門進行管理，上級對“水一方”三村美麗鄉村建設工作的統籌協調不夠，沒有專門的分管領導和工作機構，沒有一套完整的針對美麗鄉村建設的方案以及配套的體制機制，這也客觀反映了上級對特色鄉村建設的重視程度不高。

4.1.2 建設思路的創新性和開拓性

陳店村乃至街道在美麗鄉村建設方面主要還是以為城市居民提供觀光地為主，作為城市居民閑暇時光可以到鄉村感受大自然的城市“附屬品”。這樣的建設思路更加突出了城鄉的“二元結構”，幾乎沒有創新。“水一方”景區實質上并沒有為當地帶來大量的收入，其景區內少有消費項目，更少有特色旅游項目。“水一方”景區的建成只是吸引游客前來，讓當地村民可以在景區周邊售賣一些農民自家的農產品，以增加村民自家農產品的銷路來實現增收。由于“水一方”三村自古就受涉農大村的思想束縛，其建設思路缺乏創新性，當地辦農家樂只是屬于少數群體的事，民宿目前則根本沒有，其他特色項目更是無從談起。

4.2 客觀原因

4.2.1 生產力發展水平

棲霞區LT街道內有山有水，風景秀麗，但是地形復雜，各處山水自成系統，無法相互連接起來進行集中連片發展，受自然條件限制，第一產業發展水平不高，旅游業及相關的第三產業的發展就更為緩慢，目前仍是較大的涉農街道。“水一方”三村也不例外。“水一方”三村村中一直沒有龍頭企業，生產力較為落后，大量的青壯年外出務工，沒有任何引進外來力量進行建設和發展的經驗。

4.2.2 拆遷規劃的實施及決策進度

“水一方”三村早在五年前就被確定為不保留村，但是具體細節及時間表并未公布。截至目前拆遷行動還沒有輪到“水一方”三村，“水一方”三村的拆遷規劃也未出臺，村和街道的兩級負責人也都對此也不知情。這是限制“水一方”三村進一步發展的最重要的原因。

4.2.3 城鄉“二元結構”依然突出

美麗鄉村建設的核心是人，有人才能建設，建設是為了造福人。可是目前城鄉“二元結構”突出，大城市擁有更廣闊的發展空間、就業機會，也有更好的收入和生活質量，這是鄉村所不能提供的，對鄉村人口的吸引是巨大的。“水一方”三村有近一半的人口在南京市主城區內或其他城市定居，幾乎無法參與美麗鄉村的建設。留在鄉村的居民又大多是兒童或老人，這導致鄉村根本無人建設。同時，即便建成了美麗鄉村，其一，幾乎一半的人口都不在農村里，美麗鄉村建設“造福人”的功效會大打折扣，失去或部分失去其建設的必要性；其二，鄉村即使建設得再好，其吸引力也很難和大城市相比，仍難以阻止農村人口外流，無法改變“建設無人做、建成無人享受”的窘境。

5.解決LT街道陳店村美麗鄉村建設問題的對策

5.1 做好規劃編制

規劃部門政府要盡量縮短規劃編制周期。拆遷范圍一旦公示，就要盡快公布區域內具體的拆遷規劃，做好拆遷與建設之間的銜接，不要影響區域內美麗鄉村建設的進度。目前，由于拆遷具體規劃杳無音訊，已導致“水一方”三村大量建設工作無法進行或者進度緩慢。

規劃要符合當地實情，體現地方特色。比如建設蔬菜大棚、安排農業專家對農民種植進行指導，提高當地農產品的市場競爭力；大力發展村里的特色產業，如游客親身采摘“水八仙”，打造陳店村獨有的旅游名片等。

規劃要明確陳店村將來的發展定位，對陳店村今后較長一段時間的發展提供方向和指導，不要僅服務于短期內第一產業的發展。

環保規劃、拆遷規劃、特色鄉村建設規劃等許多規劃在制定時應考慮到它們之間的聯系，做好整體設計和統籌協調，使陳店村在執行中可以“多規合一”，提升規劃執行效率［5］（42-46）。

規劃的編制要考慮到實施過程中工程量、工期等問題，可以將規劃分幾個階段依次實施，有序推進，避免工程量過大帶來的其他問題。

5.2 整合多方參與主體

“水一方”三村要盡可能利用更多的資源，整合多方力量參與到美麗鄉村建設中。在村內，不僅要更多地調動當地村民參與建設的積極性，提升村民參與美麗鄉村建設中的剛度和深度（讓村民更多地參與到決策過程中來，做到意見有地方提、信息有渠道了解、參與有具體的崗位，而不是簡單的形式上的參與），而且還要利用在城里工作的村民這一寶貴資源，讓更多人參與到家鄉建設中來，留住鄉愁。在社會上，要更多引進社會資本投資建設，讓企業拉動村中的經濟發展、幫助村民就業，可以制定配套獎懲措施和優惠政策，適當為參與美麗鄉村建設的企業或個人進行補貼和資金兜底，充分釋放社會資本活力。同時，加強與高校和研究機構合作，“水一方”景區目前已經在荷花種植上同高校有了合作，后續還可以進一步加強與高校及科研院所的深度合作，充分利用高校和科研院所的智力優勢，在農產品種植與優良品種培育、智慧旅游項目開發、鄉村文化建設、地方特色品牌打造等方面，擴大合作領域，提高合作水平，提升陳店村以及“水一方”三村，乃至街道的綜合競爭力。

5.3 推動傳統產業轉型升級

陳店村的地理位置十分優越，土地肥沃，一方面要推動“創新”，研發荷花新品種，加強和南京農業大學的合作，另一方面要推動“做精”，讓陳店村的農產品更具質量，同時引進技術對農產品進行深加工，增加農產品的特色和附加值，提升陳店村傳統產業的競爭力，促成傳統產業轉型升級，告別原本單一、粗獷的生產和經營方式。

同時，第一產業的提升空間和發展前景較為有限，第三產業必須也要跟進發展才能提高收入，因此要加快第三產業的培育。“水一方”三村要充分發揮自身的資源優勢，在實現良好社會效益的同時，獲得良好的經濟效益。“水一方”景區在經過前期的經營、宣傳，有了一定的知名度和固定旅游群體后，可以適當收取一定的費用，比如收取旅游門票，用門票收入進一步完善景區各項設施建設，開展員工培訓，建設更加優美的景區，為游客提供更加優質的服務，吸引更多的游客，保持景區的可持續發展。“水一方”三村風景秀麗，人口較少，有許多可以開發的旅游資源，除觀光項目外，還可以開發騎行、垂釣、露營等一批新項目，并對這些項目進行整合、完善，深入開發，形成產業，從而增加“水一方”景區的吸引力和美譽度，帶動區域內民宿、農家樂等一系列配套行業同步發展。

對傳統產業和落后產業進行轉型升級，可以帶動就業，提高收入，讓村民在“家門口就業，在家門口賺錢”，增強農村對村民的吸引力，讓美麗鄉村建設“留住人”“有人建”“有人享”，逐步消除城鄉“二元結構”。

5.4 其他對策

當下是一個注重營銷的時代，再好的產品不對其進行包裝和宣傳也很難賣出去。無論是陳店村還是街道都要加強對自身的宣傳。現在，隨著人民生活水平的不斷提高，人們對美好生態環境的向往日益增長，“水一方”三村要按照綠水青山就是金山銀山的理念，充分利用自身的優勢，充分展示自身的優勢，結合現在的互聯網加發展模式，在其微信公眾號和各種紙媒、官方媒體和人流量較大的廣告位上進行宣傳和包裝，走“網紅經濟”的路線，讓更多人看到“水一方”景區的美景，同時舉辦活動，比如免費邀請幸運網友前來游玩、朋友圈轉發抽獎等各種方式將“水一方”的品牌名聲打響。

目前市、區兩級政府對LT街道美麗鄉村建設關注度還不高，街道要努力做出成績，積極宣傳自己在美麗鄉村建設方面取得的成就。這些成就不僅要讓參與者知道，更要讓當地廣大群眾知道，讓各級政府和全社會更多的人知道，通過建設取得的成就和宣傳產生的效應，贏得上級政府和社會對當地美麗鄉村建設成績的認可，為美麗鄉村建設爭取更多政策支持和資金投入，為地方經濟和社會發展獲得更多的資源。