助學貸款主體之間行政法律關系研究

鄭榮偉 高美娟

（1江蘇海事職業技術學院 馬克思主義學院；2江蘇海事職業技術學院 國際教育學院，江蘇 南京 211170）

一、概念的界定

助學貸款在許多國家已成為大學生資助的最主要方式。生源地信用助學貸款是指國家開發銀行（“國開行”）向符合條件的家庭經濟困難的普通高校新生和在校生發放的、在學生入學前戶籍所在縣（市、區）辦理的助學貸款。

生源地信用助學貸款（以下簡稱“助貸”）具有鮮明的中國特色，在中央和地方政府、貸款銀行、借款學生及其家長、借款學生所就讀的普通高等學校以及支付寶（中國）網絡技術有限公司等多個主體之間、一個主體多重角色之間構成了復雜的社會關系，也產生一系列復雜的問題。

二、“助貸”的行為區分及其法律定性

1.“助貸”的行為階段：先“助”后“貸”。

對“助貸”的行為區分取決于“助貸”的內容。而“助貸”的內容，以大學生在校與否為標準，可以區分為兩個行為階段：

第一階段：在大學生在校在讀期間申領助學貸款資金階段（以下簡稱“助學階段”），“助貸”就是一項助學政策。因助學資金源自財政資金（財政部是“國開行”唯一股東），使用時限于沖抵學費和住宿費 （大學生實際拿不到助學貸款），故助學的實質就是減免部分家庭經濟困難大學生的學費和住宿費，“國開行”與大學生簽訂的助學貸款借款合同只是完成這一“減免”實質的要式附屬工具。

第二階段：在大學生畢業離校之后的計息還本的貸款階段（以下簡稱“還款階段”），“助貸”就是一種商業貸款，“國開行”的助學貸款借款合同開始實際履行，大學生在校時抵用的學費和住宿費變成本金并計息，除了還款年限作了政策性延長之外與商業借款幾乎沒有任何區別。

可見，“助貸”可以分為先“助（助學）”后“貸（還貸）”兩個行為階段。給“助貸”起一個通俗易懂的名字，可以叫“助后貸”。

2.“助貸”的法律定性：先是行政關系，后是民事關系。

（1）在助學階段，對助學貸款申請的核準是一種典型的行政許可行為，申請人與核準人之間是一種行政法律關系：提出申請的在校大學生（為行文方便，本文將收到錄取通知書等待入學的準大學生也視同為在校大學生）是行政相對人，對申請作出核準許可行為的行政主體是縣區教育局或各高校（其許可權來源于國家授權，屬于辦學許可權的內容之一，如同代表國家頒發畢業證書一樣）。

（2）在還款階段，“國開行”即貸款人、出借人與“離校大學生”（嚴格上講，此時的“大學生”已經是社會普通公民，稱之為“大學生”不再是一種身份象征而僅是對該借款人曾經接受過大學教育的一種經歷描述）即借款人、還款人之間是一種金融借貸民事法律關系。雙方在的權利義務以助學貸款借款合同（已經由行政附屬工具獨立成為民事合同）為依據。

限于篇幅，本文僅探討上述“助貸”行政關系主要參與主體之間的權利義務問題。

三、“助貸”行政關系中的主要話題和問題

1.“熱門話題”的法律分析和解決建議。

和“助貸”民事關系中大學畢業生“還款違約率高”話題一樣，大學生申請人“家庭經濟困難”的資格認定一直以來都是“助貸”行政關系中的一大“熱門話題”。其實，“家庭經濟困難”本身只是一個相對標準，在一個縣區教育行政轄區或一所高校內并不具有標準的絕對唯一性，行政主體一方對大學生申請人一方是否具有這一門檻資格的問題本身是沒有能力、也沒有精力解決的。助學貸款本系應學生需要而產生，而是否需要取決于學生申請，故問題解決的“鑰匙”也應交到申請人手里。對此，《教育部關于取消一批證明事項的通知》（教政法函〔2019〕12號）的出臺施行（將高校學生申請資助時原需由家庭所在地鄉、鎮或街道民政部門對家庭經濟困難情況予以證明的環節改為申請人書面承諾）跨出了依法行政的第一步。依法行政的核心是有限行政，表現在對申請人“家庭經濟困難”等申請材料審核上僅限于表面形式的合法性審查備案，材料的真實性由申請人事先作出書面承諾。行政主體的實質審查在核準申請之后通過舉報、抽查等隨機方式進行，對虛假申請一旦查證屬實則可作出撤銷原助學貸款許可的決定。為挽回損失，以儆效尤，行政主體可以按照高等教育法和行政處罰法規定的處罰種類和程序對申請人進行行政處罰，如警告，責令申請人承擔不當占用助學資金的利息損失金額相當的罰款等。對惡意騙取助學貸款情節非常嚴重或影響非常惡劣或造成特別嚴重損失的申請人，則可以考慮適用刑事制裁，如根據刑法第一百七十五條之一的規定，以騙取貸款罪（指以欺騙手段取得銀行或者其他金融機構貸款，給銀行或者其他金融機構造成重大損失或者有其他嚴重情節的行為）定罪量刑；或者根據刑法第一百九十三條的規定，以貸款詐騙罪（指以非法占有為目的，詐騙銀行或者其他金融機構的貸款，數額較大的行為）定罪量刑，等等。

通過依法行政的推進，上述話題不應還再“熱門”，而原先的“冷門問題”則應受到重視和解決。

2.“冷門問題”的法律分析和解決建議。

長期以來，在助學貸款的申請和許可階段，相對縣區教育局、高校這一行政主體，在校大學生作為行政相對人的權利保護及其法律救濟的問題在行政主體主導的“助貸”政策設計和實施過程中被漠視和冷落而成了“冷門問題”，個中原因無須多言。行政相對人的權利（如在校大學生行政相對人在申請助學貸款過程中依法應享有申請權、參與權、了解權、受保護權、收益權、受平等對待權、陳述申辯權、抵制違法行為權、行政監督權和行政救濟權等）同時構成行政主體的義務，故上述“冷門問題”的法律實質就是“助貸”行政主體與行政相對人之間權利義務的缺失或失衡，表現為現行 “助貸”政策制定和實施過程中相應行政行為存在突出的合法性或正當性問題。

突出問題之一：誰是助學貸款行政法律關系中的行政主體？

現行“助貸”行政許可關系中，助學貸款的申請和許可渠道分兩種情況：準大學生入學之前可以向其戶籍地縣區教育行政機關（學生資助事務管理中心）憑高校錄取通知書申請并由該機關審核許可；入學后則可以向各高校（學生資助事務管理中心）申請并由該高校審查許可。顯而易見，縣區教育行政機關在“助貸”申請通過之后，想對申請“助貸”的在校大學生進行跟蹤管理確實鞭長莫及、有心無力；而“國開行”只是在配合申請人戶籍地縣區教育行政機關或生源地高校完成助學貸款資金的劃撥沖抵，其并非一個獨立的行政管理主體；而只有高校參與了“助貸”從申請（發放高校錄取通知書，從而賦予準大學生的助學貸款申請人資格）到發放（貸款進入高校賬戶沖抵申請人的學費和住宿費）的全過程，且申請人在校時直接歸高校教育和管理。故從行政長效來看，應明確高校作為唯一合法行政許可主體而享有“助貸”資助行政許可權，從而在高校與在校大學生之間形成直接對應的教育行政管理關系，這一關系與現行高校與其學生之間的行政法律關系性質是一致和吻合的，也為“助貸”許可行為明確納入教育行政許可范圍，進而通過現行教育政復議或教育行政訴訟程序給予“助貸”申請人維權司法救濟，以及推進和強化中央和地方各級教育行政機關和各高校及其工作人員依法行政而適用具體法律（如高等教育法、行政處罰法等）提供了法理基礎。

突出問題之二：在助學貸款行政關系中，大學生的父母是不是行政相對人？將父母直接列為共同借款人合不合法？

“助貸”行政行為的行政相對人是大學生而不是大學生的父母（為行文方便，本文將被列為助學貸款共同借款人的大學生的其他監護人也統一視為父母，在“助貸”法律關系中不再作區分）。大學生及其父母都是成年獨立個體，均具備完全行為能力，將家長定性為成年大學生的監護人明顯違背現行法律規定；父母并不是大學生學費和住宿費的法定承擔人，也不是這種費用的享用人，學費和住宿費以及是否申請資助都是學生個體自己的事而與家長無關，故行政主體通過“國開行”將父母直接限定列為共同借款人涉嫌濫用職權和違法行政。

但從法理上講，父母可以自愿選擇是否成為助學貸款借款大學生的見證人或保證人或共同借款人而成為行政第三人或案外人，從而在申請助學貸款之初就樹立和培養貧困大學生的完全獨立人格和自主信用意識，也有利于發揚中華民族“窮人的孩子早當家”的優良傳統。

突出問題之三：助學貸款的申請及其許可的主觀隨意性大，“應貸盡貸”任務如何完成？

現行“助貸”實務中，當助學貸款額度充裕時，在校大學生申請人只需填一張申請表和登記表即可；當貸款額度不足時，申請人只能按申請比例被允許填申請表和登記表才行。如前所述，“家庭經濟困難”標準本身并不是申請資格的識別方法也無法做到客觀唯一化。如何克服主觀隨意性，公平高效行完成“應貸盡貸”的任務呢？首先必須明確，法律不保護權利的睡眠者。同時，助學作為一種經濟照顧特權應該以看得見的方式依法公開。

當助學貸款額度充裕時，申請人除需填一張申請表和登記表之外，必須對“家庭經濟困難”的真實性作出書面承諾，而這種承諾的內容識別主要從縱橫兩方面進行比較：橫向與申請人所在縣區教育行政轄區或本高校內的其他同學家庭相比，經濟是否比較困難（收入不多）；縱向與申請人所在家庭過去相比，經濟是否比較困難（收入減少）。書面承諾中，申請學生的父母的年齡、健康狀況、職業及其收入是必不可少的內容。如此不僅能阻止“助貸”被降低申請標準失之于“濫”的不良傾向，更能依法有效防范“騙貸”的發生。

當助學貸款額度不能滿足申請所需時，在大學生入學的第一年度，可依照“先來后到”（“申請在先、許可在先”）的自然法則，核準申請；對大學生入校后的第二年度，則可適用“少數服從多數”的民主法則，由校內一定范圍內（通常是在一所高校的一個二級學院或系部或班級等學生集體之內）的申請人（參照本集體內全部已有的助學貸款書面申請和承諾）集中投票自行決定誰更需要（誰更有資格得到助學貸款許可。這一有限的公開化程序保證了助學貸款申請人的知情權、參與權，最大限度防止了少數人的主觀隨意性，同時也發揮了“助貸”本身應有的育人功能，激發了貧困大學生參與集體活動的積極性、主動性，對其將來更好融入社會主流影響深遠、意義重大。當然，雖說類似主動公開的程序必須貫穿“助貸”的全過程才能保證申請的受理和許可這一行政行為的公平公正，一定范圍內有限、適當地披露申請人的個人家庭隱私應該是其申請和享有“助貸”書面承諾的一部分，這也可以視為個人參與維護社會公平正義的必要代價。畢竟對一個正常運轉和發展的社會系統來講，家庭雖貧困不可避免但本身并不光榮，受資助也不應該是沒有任何對價的“免費午餐”。

突出問題之四：與“助貸”相關的行政信息有沒有依法公開？對相關風險或責任有沒有進行必要的說明和提示？

在“助貸”政策制定和實施的全過程中，中央和地方各級教育行政機關、各高校、“國開行”及其省級分行必須向大學生履行必要的信息公開義務和法律、金融等風險的說明和提示義務，特別是在統一制作和發放的格式化的“助貸”申請表和登記表以及貸款合同等文本時應按照格式合同和格式條款的法律標準履行法定的信息告知和風險提示義務，從法定程序上保證大學生行政相對人等當事人的了解權、知情權、選擇權、參與權等合法權益，不能以救急濟困做善事為由就剝奪或限制大學生行政相對人的基本法律權利，否則大學生行政相對人有權行使行政救濟權，對“助貸”行政主體的違法、不當行政行為，或是認為該行政主體的行政行為侵犯了自己的合法權益，在校大學生行政相對人有包括申請行政復議權、提起行政訴訟權、請求行政賠償權或行政補償權等程序性權利來依法確認該格式合同或格式條款無效或可申請依法撤銷，從而切實有效糾正違法或不當行政行為。

四、結語

本文僅針對助學貸款在申領階段的突出現實問題而嘗試從依法行政的角度提出依法治理的粗淺建議，以期通過追求法律的公平即權利和義務的一致或平衡來確保每一位大學生不因“家庭經濟困難”而失去接受高等教育的機會而實現教育（機會）公平。一家之言，意在拋磚引玉，歡迎批評指正。