完善人大對政府投資監督的法律建議

周 倫

（安徽大學法學院,安徽 合肥 230601）

政府投資是指政府使用政府性資金進行固定資產投資的活動。無論是發展中國家還是發達國家，政府投資在彌補市場失靈，提供基礎設施建設，消減貧困，帶動其他部門經濟發展，促進產業結構調整等方面都發揮著關鍵性作用。中國經濟可以保持高增速率，也與政府投資密不可分。然而，政府投資作為政府實施經濟和社會調控的一種手段，本身就是一把雙刃劍，如果加以合理利用，則能發揮積極功能，但如果利用不當，則會產生一系列負面的外部效應。現代國家都很重視將政府投資納入法制的軌道內，通過各種監督方式，來規范政府的投資行為，保障政府投資平穩、安全、健康地發展。[1]

對政府投資的監督，根據實施監督行為的主體的不同，可以分為來自各級人大、政協以及全體社會公民監督的外部監督和來自于政府自身和審計機關的內部監督。其中，由人民民主選舉產生代表，組成人民代表大會，代表全體選民利益的人民代表大會的監督最為重要。經過多年的探索和實踐，各級人大及其常委會在監督政府投資方面取得了一定的成效，但總的來說，各級人大對各級政府投資的監督仍存在著諸多的局限。因此，本文嘗試從法律的角度出發，對如何完善政府投資的人大監督加以探討。

一、我國政府投資的現實困境

（一）計劃不合理，政績工程多

投資規劃方面，政府部門經常只進行粗略的事前考察、調研，而在未對相應的項目規劃進行認真事前評估、推敲的基礎上，就盲目地制定一些發展計劃，而絲毫不顧及當地政府財政的實際承受能力如何。很多時候，甚至是資金還未落實就先上項目，或者是財政審批部門只批準少量資金而地方卻要上大項目，形成“釣魚工程”。[2]投資管理方面，“未批先建”“違規亂批”尤為嚴重，“政績工程”“首長工程”屢禁不止，“亂上項目”“盲目攀比”成為常態。

（二）決策不科學，經濟損失大

各地方政府紛紛只注重“跑政績”（項目數量多寡），負責項目具體工作的行政主管發言權非常大，以及流于形式的專家論證制度等，都是造成決策不科學的重要原因。有時，領導者的一個臨時指示或者現場的一次辦公都可以確定一個項目的啟動。由于項目可實施性研究工作的失位，項目的失誤乃至失敗也就自然而然的無法避免。

（三）資金無保障，社會效益差

目前，很多地方政府在投資資金方面都存在著短缺的現象。由于許多項目需要地方財政來安排配套資金，而這些被套資金很多時候又遠遠超出了地方財政的承受能力，因而超范圍的使用上級財政資金就成為各地都十分普遍的現象。另外，由于地方配套資金的不到位，不僅影響了項目的進度和質量，而且也產生了一系列的不良社會反應。[3]很多重大項目，在投入了大量資金建成之后，卻由于缺乏合理的前期論證評估，無法正常運轉，只得在花費大量人力、物力資源之后，等待荒廢。

絕對的權利導致絕對的腐敗，雖說對目前我國的政府投資狀況扣以“絕對的腐敗”有點危言聳聽，但如果還是放任政府隨意投資而不進行有效的規制和監督的話，那么腐敗的滋生、資源的浪費將無法估量。因此，完善人大對政府投資行為的監督，刻不容緩，任重而道遠。

二、人大對政府投資監督的必要性

政府投資作為各級政府預算中最重要的內容之一，是關于政府如何花錢的問題。因此，審批和監督的權力都應該由各級人大來行使。由各級人大對政府投資行為進行監督不僅具有現實的迫切性，而且也具有充分的理論基礎和法律依據。

（一）人大對政府投資監督的理論依據

1.公共信托理論

公共信托理論是西方國家憲政的基本理論之一。“信托”字面上的意思即為：“基于信任而委托”。將這一理論應用于政府投資領域，指公眾基于對國家某些領域的能力的信任，而將自己的財產通過稅收，土地出讓金等方式委托國家代為保管，國家只是這些資金的保管者而非所有權者。所以根據這一理論，這些政府性資金最終到底如何使用，作為委托人的全體人民或人民代表自然享有知情權和監督權。因而，政府投資必然要受到由委托人或委托人的代表所組成的權力機構的制約與監督。

2.人民主權理論

人民主權理論是指國家最高權力“民有”（來源于人民），這是國家權力合法化的依據。根據這一理論，人民才是國家事務管理的主體，在一定的政權組織形式下，依法管理國家事務。[4]在對政府投資行為的制約方面，該理論與公眾信托理論具有同等的適用效果。我國憲法規定，各級人大及其常委會是國家權力機關，受人民群眾委托并代表其管理本地方事務。因此，我國各級人大對政府投資行為進行監督有其內在必然性。

3.分權制衡理論

分權制衡理論是指立法權、司法權以及行政權三者之間內在的相互制約與平衡狀態。該理論的前提假設是，權力的享有者對于權力的行使，有擴張的沖動，也有濫用的欲望，權力不受約束與監督，必然會走向腐敗。因此，要想實現國家權力和諧，必須要分散國家權力配置。盡管我國沒有采取三權分立的模式，但是在國家機構的職能設計中也體現著分權與制衡的理念。基于分權制衡的理論，權力機關作為一種外部監督也必須加強對政府投資的監督。

（二）人大對政府投資的法律依據

加強人大對政府投資的監督在我國也有著充分的法律依據。根據憲法第99條和104條的規定，地方人大有權審查和決定本地區內的政府投資計劃（包括經濟、文化和公共事業等方面）是否具備合法性和合理性，是否發揮了對全社會固定資產投資的引導作用。憲法賦予各級人大及其常委會的審批權，正是權力機關行使政府投資監督權力的根本法依據。根據《預算法》第13條規定，地方總預算執行情況由各級人大及其常委會監督，審批本地區預算調整方案，這里的預算自然包括政府投資的計劃與預算。除了憲法和專門法外，一些地方性法規也給予了各級人大對本地區內政府投資監督的權力。[5]如北京、上海、廣州、深圳等地都出臺了相應的地方性法規，規定重點建設項目或者預算達到一定金額的政府項目，市政府應當提交人大或人大常委會進行審議。

三、人大對政府投資監督的不足

總體來說，經過長期的探索和實踐，各級人民代表大會及其常委會在監管政府投資行為的方面雖然取得了一定成效，但是仍存在著許多的不足之處。具體表現如下：

（一）立法體系混亂

從現行法律條文的角度出發，人大對政府投資行為的監督不僅具有憲法層面的依據，還具有專門法及地方性法律、法規的依據。然而經過詳細的推敲，我們就不難發現憲法中關于人大對政府投資監督的規定，多為一些原則性的條文，過于空泛，難以據此落實到政府投資的每個過程，散于其他專門法中的相關規定，又缺乏相應的體系化、系統性。而我國目前專門的關于規范政府投資行為的立法文件更多的是見于各省市的地方性法律和規章之中，立法級別太低，導致相應法律文件對政府投資行為的規制的權威性不足。[6]全國性政府投資基本法律規范的欠缺，導致各個地方在制定具體的政府投資規范時不僅無法可依，而且具有極大的自主性，投資行為更加恣意妄為，監管難度顯著增加。同時，全國性投資項目的監管也缺乏法律依據，而這些項目大多數都屬于影響范圍非常廣的、需要人大嚴加監管的全國性重大事務。

（二）報批程序不合理，人大缺乏對政府投資決策的決定權

法律規定，地方人大及其常委會在重大事項上具有決定權，有權監督本級預算的執行，審批本級預算的調整方案。然而，許多地方政府投資項目的報批并不經過人大及其常委會，普遍現象是本級政府缺乏向人大或人大常委會的報批項目意識，上級政府也沒有相應的要求。

雖然大多數地方人大具有審核和批準地方政府使用政府固定資產投資預算的權力，但這種審批基本上是不涉及具體的投資項目，而僅僅是政府性資金在社會各業態之間如何分配的問題。[7]大多數地方《政府投資項目管理辦法》都習慣將審批權交給發展改革部門或具體部門（如農林牧副漁等）行使。的確，發展改革部門或具體部門更為熟悉本部門業務，讓其決定本部門投資事項無可厚非，但若由行政部門完全行使審批權，會導致權力制約體系無法形成，權力濫用與官員腐敗在所難免。

（三）政府投資的資金來源上，人大缺失話語權

財政預算內資金是政府投資項目資金的主要來源，當然地方政府還擁有土地使用權出讓金。近些年來，包括“地方政府債券”在內的諸多“政府性資金”能否用于政府投資，如果能，審批程序又該如何設計等諸多問題引起關注，有的地方政府認為應將其寫入預算提交人大進行審議，但更多的地方政府對此問題含糊不清。在沒有相關規定的情況下，人大監督面臨的最大問題可能是，對于這部分資金的性質及使用沒有明確的話語依據。[8]

四、完善人大對政府投資監督的法律建議

為了有效發揮人大監督在政府投資中的職能作用，確保政府投資項目的科學投入，抑制權力濫用，腐敗滋生，使有限的財政資金得到最大程度的合理使用，須采取以下措施：

（一）積極參與政府投資立法

基于我國目前有關政府投資方面法律的混亂和大量的法律空白，人大應積極地參與政府投資立法，并積極促進相關法律法規的通過，即人大對政府部門起草的投資條例或管理辦法擁有最終決定權。這樣立法的優點在于：第一，法規的效力等級高，可以為制定其他政府投資法規和規范性文件提供依據，避免地方政府為了自身的利益而任意制定相關法律法規，各行其是。第二，可以落實人大對政府投資行為的監督權。[9]行政部門在制定政府投資法規過程中，“想方設法”避開人大的審批和監管，因此，人大對法規的最后通過，可以通過行使審查權來把關由政府制定的法規的具體內容。另外，人大也須合理行使立法權。政府投資立法需要涉及審批、實施、管理等多個行為過程，本質應屬行政立法，因此作為權利機關的人大不可以獨自立法，只能通過參與立法監管其內容和質量。

（二）加強預算程序監督

在預算編制階段，各級人大及其常委會就須加強對政府性資金使用情況的監督，認真全面地審查分析項目的合法性、可行性以及必要性。以本級區域財政承受能力為基準，不僅須嚴格管控項目投資數量和規模，還須對地方政府舉債力度進行適度控制，努力尋找出舉債投資與自身財政負擔能力的平衡點。[10]根據有關法律法規規定，人大及其常委會也應該監督政府投資項目預算的執行情況，及時跟進資金到位率和使用率，主動參與項目招投標工作，積極預防違法行為的發生。

（三）加強決策程序監督

由于政府投資決策不僅涉及民主問題，而且與科學密切相關，因而決策權力應由人大和政府兩個機關共同行使，才能更合理地發揮其效用。所以，人大要充分合理地行使法律給予的重大事項決定權，將政府投資項目納入人大討論決定的事項范圍，對政府年度投資計劃進行重點審議。[11]人大不僅要考察投資項目前期的科學性和可行性，以防止政績工程和資金的草率投入，而且也要審議投資項目的必要性，同時地方政府的財政負擔能力也是關注重點。通過全方位審查，遵循量力而行原則，嚴格按照《預算法》要求，適時對政府提交的投資項目作出決策。

（四）干預重要制度的確立

政府投資領域的重大制度，如重大項目公示制度、責任追究制度等對于保證政府投資決策的科學性、民主性和防止政府投資腐敗等具有重大意義。[12]然而有關設立這些制度的提案或相關工作計劃已經持續幾年時間，卻仍未建立，其中固然有對設立條件成熟與否的考慮，但更多的卻是權力和利益等因素沖突的結果。此時，必須發揮人大監督、協調的作用，在考察制度設立的可行性與緊迫性后，積極推動相關制度的建立。

（五）現有監督機制制度化

目前，人大對政府投資的監督方式主要包括要求相關政府部門向人大常委會做工作報告，因而具有臨時性和不定期性，各級政府投資立法中仍缺少政府投資項目監管常設性機構，也缺乏監管配套制度。從實際情況來看，如果該機構要正常行使權力，有效地發揮監督政府投資的作用，就必須與地方政府相互獨立，否則只會出現各級政府在投資中既當裁判員又當運動員的現象，權力無法關在籠子里。基于此，在政府投資立法中，必須使人大的監督匯報機制完全體系化、制度化、常設化，這樣才可以更好的發揮國家權力機關在政府投資中的監督作用。

（六）加強人員隊伍建設

完善人大對政府投資的監督，還應高度重視專業人員的培育，為未來政府投資專門委員會的建立提供人才儲備。在經濟、管理、法律、科技等方面，加強對政府工作人員的專業培訓，全面提高他們的綜合素質和監督能力。

五、結語

在當今中國，政府投資在宏觀調控，提供公共產品，促進經濟和社會發展等方面發揮著重要的作用。為了保證政府投資能夠實現良好的經濟和社會效益，就有必要對政府投資行為進行合理的監督。然而當前社會對我國政府投資的監督更多的來自于政府內部機關的監督以及項目實施過程中的監督，但政府性投資項目往往都是影響重大且長期的過程，僅僅由政府內部機構對投資項目實施過程進行監管遠遠不夠，更需要權利機關對政府投資從預算到審批、決策、實施進行全過程的監督。因而必須確定人大監督在政府投資監督體系中的地位，厘清人大監督方式的不足并據以提出完善意見，從而充分發揮政府投資的正面社會效應。