論我國地方金融監管權的回歸與發展

胡向臘

(貴州師范大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

金融新業態的不斷發展導致金融監管的新問題層出不窮。由于我國中央到地方的金融監管法律體系與機制均不完善，容易出現監管漏洞而引發區域性、局部性金融風險。地方金融監管權的回歸和發展關系地方金融監管的效率、效果，也關系到地方金融發展的健康與安全，故補齊長期中央集權式監管給地方金融監管造成的短板對我國金融監管體系的完善具有現實意義。

一、我國地方金融監管的現狀

我國金融監管奉行宏觀審慎監管的原則，由中央“一行兩會”(中央銀行、證監會、銀保監會)牽頭監管，地方金融管理部門(金融工作局或金融辦公室)依據相關法律法規和中央政策，對所轄區域的金融機構、準金融機構及民間金融活動進行監督與管理，中央與地方金融監管部門共同作用于維護金融業的安全與穩定運行。由于我國還沒有出臺統一的基礎性金融法，金融監管體系缺乏整體設計，金融監管部門在職能、權力邊界等方面仍劃分不明。以山東省地方金融監管體制改革為例，自2013年至今已建立省、市、縣三級部門組成的地方金融監管體系：省級金融監管局協調、配合中央駐魯金融監管部門對全省各類金融機構進行監管，負責對地方金融組織和相關金融活動實施監管并做好相關服務與協調工作、處理地方金融突發事件和重大事件，協調各級相關部門防范和處置非法集資工作等；市、縣級地方金融監管局則按照屬地管理與權責統一的原則，協作轄區內法定金融監管部門派出機構、地方政府相關部門，基本實現條塊結合的工作模式。從山東省地方金融監管體系可管窺一豹，在我國大部分區域，地方金融監管部門雖已基本建立，但在具體工作中仍大多為中央金融監管部門進行地方工作開展的協調與配合，沒有自主監管的權限。

二、我國地方金融監管存在的問題

(一)垂直監管存在空白地帶

我國以“一行兩會”的專業監管與監管權限的分業劃分頒行了具體的《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券投資基金法》等單行法，又設立了國務院金融穩定發展委員會(金穩會)，合并了中國銀監會與保監會，實現了“一委一行兩會”負責的分業、分塊監管。當前，央行的派出機構設置到縣，銀保監會的派出機構設置到省、市，證監會的派出機構設置到省，然而我國大多數村鎮銀行、小額貸款、融資性擔保等金融機構都設置于縣、鄉，甚至村，垂直監管與分業監管結合模式下各金融監管機構的派出機構對微觀金融業發展問題的監管鞭長莫及，存在空白。

(二)“金融風險屬地處置原則”難以落實

“金融風險屬地處置原則”以地域范圍作為監管金融安全、防范金融風險應遵循的標準，為金融監管劃分“責任地”。近年中央為鼓勵金融業蓬勃發展出臺了一系列促金融業支持中小企業、小微企業、“三農”發展的政策文件，以提高資金流動效率。因地方監管部門無法平衡監管與地方金融發展、引進企業與資金等之間的關系，熱衷于追求數字政績，導致地方金融發展隱患重重，與中央金融監管安全的目標背道而馳?！敖鹑陲L險屬地處置原則”確定了誰捅簍子誰負責收拾的責任承擔形式，倒逼地方政府、地方金融監管部門收緊對金融機構或理財平臺的監控，提高行業門檻。風險防控前置能促使政府在危機處理能力范圍內推進金融業發展。但我國傳統上為從中央到地方的垂直監管和地方金融監管部門的橫向監管，中央的垂直監管與地方的橫向監管之間沒有具體的權力與責任劃分，兩者協調有難度導致地方金融監管既可能重疊又可能出現真空。因資金具有流動性，地方金融監管部門需要跨省、跨區域協作，但我國金融監管體系與機制建設在這一塊還基本處于空白狀態。地方監管信息與資源無法實時傳播與交流，監管職責也相互交叉，責任推諉在所難免。

(三)金融法律法規體系亟待完善

當前我國金融法體系中沒有對地方金融監管部門的主體地位進行規定，也沒有涉及地方金融監管部門權力與職責的規范。多地政府在金融監管體制改革的過程中雖相繼出臺了一些地方金融監管條例或辦法，但作為政府規范性文件，位階較低，地方金融監管部門不能實現有力監管地方金融活動、打擊違法金融行為的目標。沒有完備的上行法律與法規，各地地方性金融條例的制定可能規范粗糙，甚至背離中央對金融安全與監管的目標。地方性金融條例一般只對該行政轄區內的金融機構和民間金融活動有效，對于跨地域開展實務金融活動與金融行為的監管，常?！白浇笠娭狻保瑫r而“無法可依”，時而“有法難依”。 各地金融監管部門與中央金融監管部門之間也缺少具體統一的信息及時共享與溝通的機制，導致地域之間、央地之間的具體監管標準不統一。

(四)央地金融監管目標沖突

央地金融監管部門之間存在目的沖突，中央將監管金融風險、保障金融安全與穩定發展作為目標，地方金融管理部門卻更注重發展速度，甚至為一些金融機構籌措發展平臺或基金，地方金融安全漏洞頻出。

(五)央地金融監管不協調

我國對金融活動的行為監管以中央監管為主，央地之間沒有明確的職責界限，地方金融局(辦)與中央外派到地方的機構之間沒有合作溝通機制，地方金融監管部門的地位尷尬。我國雖在簡政放權下地方金融監管得到發展，但許多金融監管行為仍需逐層上報，地方金融監管部門自主監管權很弱。以P2P網貸平臺監管為例，2007年我國地方P2P網貸平臺開始發展，近年來已呈井噴式發展，但花費了較長時間才確定銀保監會(在銀監會與保監會合并前為銀監會)為網貸平臺監管主體，根據2016年銀監會公布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》規定，由地方金融管理部門(市金融局)監管其注冊、進入市場等內容，銀監部門監管行為，金融局進行機構監管。自2018年6月以來一度迅猛發展的P2P網貸平臺相繼爆雷，監管部門開展了P2P網貸平臺專項整治，僅廣東省在2018年前10個月就對總部設立在省內的67家P2P網貸平臺立案偵查。網貸平臺購買空殼公司虛構借款人擔保人、一平臺飾多角色進行非法集資的案件仍屢屢發生。問題的原因既是金融業務發展與風險同在，也是央地之間的監管體系不完善，地方金融監管部門權力范圍不明晰、監管意識薄弱、能力有限、對于出現的新問題沒有及時處理的權限，反映央地之間監管不協調。

三、我國地方金融監管權的回歸與發展

(一)建立統一的金融基本法

金融分業監管是人為地將金融市場分割開進行監管的模式，雖可達到專業化監管的目的，但由于金融市場具有內在統一性，金融業領域的各種業務之間常有交叉甚至混業經營。如果僅據人為分割的市場領域來分塊監管，可能出現法與法之間、行業監管部門之間權責不明、監管邊界不清的問題，需要建立統一的金融基本法對金融行業的基本規則、金融監管部門的基本職責、權限進行規定和劃分，以明確中央與地方金融監管部門之間的關系、地方金融監管主體的監管目的與原則，以保障地方金融監管部門在地方金融發展、監管等方面具有合理的自主權。

(二)明確地方金融監管機構的權責范圍

中央明確了地方政府對“7+4”類(7類金融機構包括小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及4類金融中介機構包括投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所)金融機構進行監管的權限，隨著金融活動越來越復雜多樣，這種將監管范圍進行明確界定的條文限制了監管活動的對象和范圍。在中央垂直監管的模式下沒有被定義或確定形態的金融機構、以及金融行為處于監管的灰色地帶。地方金融監管部門相對于中央監管來說，更微觀，更有優勢適當監管。地方金融監管部門應落實“金融風險處置屬地原則”，形成事前、事中、事后監管的協同。

(三)合理劃分中央與地方在雙層監管中的金融監管權

在劃分金融監管權時，必須堅持以中央事權指導的審慎監管。但是要真正建立中央與地方雙層監管模式也需要合理劃分中央與地方的金融監管權，在強化中央對地方進行督促和指導的基礎上賦予地方金融監管部門相對獨立的金融監管權，真正下放監管權限，對于新問題、新業態以及地方金融監管機構無法解決的監管不確定情況，地方監管部門要及時上報，中央加強對地方的監管，在適當情況下主動介入，真正建立條塊式雙層監管。

(四)完善中央到地方金融法律法規體系

在對地方金融監管機構的定義中要明確并統一地方金融監管部門的名稱、職能、權限與監管原則，避免各地金融監管部門規定不一，改善地方金融監管責任相互推諉、金融服務與金融監管混為一談的問題。還應完善“一委一行兩會”針對金融業中各方面活動所需的金融法規、條例與辦法，為地方性金融監管法規的進一步制定或修訂提供更完備的參照標準，以完善中央到地方的金融法律法規體系。并且加強中央對地方制定的地方性金融監督法規的審查備案，減少因上行與下行法規之間形成監管漏洞。

(五)加強人才培養與專業化團隊的建設

金融事務監管的專業性相比其他社會活動的監管而言更高，通過專業性培訓，以保證金融監管活動的科學與專業。金融監管部門可以總結經驗并組織學習與交流，通過對金融監管工作先進單位的工作經驗或典型金融監管案例的集中研討，吸取金融監管中的教訓、經驗，可以促進金融監管隊伍的專業化建設，也可以提高監管團隊的監管能力。

(六)完善金融監管配套機制的建設

金融業資金流動靈活頻繁，協調央地之間、地方之間的金融監管關系在促進地方金融業穩定、健康發展方面非常重要。中央與地方之間、各區域之間要進行有效的信息互動，減少地方金融監管的重疊與真空，需建立從中央到地方協同的與區域之間協調互動的金融監管配套機制：包括信息對流機制、工作協調機制等。央地之間的信息對流與工作協調機制可有效避免金融監管出現斷層與真空，中央可及時匯總各地金融監管中出現的必要的、具有普遍影響的問題進行統一回復或解答，以統一全國金融監管的標準；各區域之間的信息互流與工作協調機制可避免出現多個部門對同一金融機構重復執法或者推諉責任的問題，保障金融參與主體的權責統一。

(七)充分調動社會金融組織積極性

金融協會依據我國金融領域單行法律與《社會團體登記管理條例》等相關規定成立，是一種社會性的金融組織。其作用除聯絡金融業內的機構并為它們提供服務、信息、機會外，還有維護社會金融秩序、維護全行業與會員單位的合法權益與共同利益等。金融協會在金融企業與政府之間、業內企業之間以及區域之間的聯系與交流合作中起著紐帶作用，在完善金融監管系統、業內標準與規則、業內自發的良性競爭與發展甚至金融法治發展中可發揮輔助與推動作用。