唐代皇權對監察獨立的限制探析*

章 燕，郭佳琪

(北方工業大學 文法學院，北京 100144)

中國古代監察獨立的理論與制度設計，是在其封建社會君主專制的政治環境下產生和發展的，因此研究唐代監察獨立的理論與制度設計，必然要反思皇權對其的限制問題。本文試圖研究唐代皇權對監察獨立限制的具體表現、程度及時代特性，進一步探索古代監察難以獨立的核心障礙問題。

一、唐代皇權對監察獨立限制的理論與制度分析

(一)監察獨立理論中的瑕疵

古代的監察獨立理論并沒有涵蓋獨立于皇權——監察權緊緊依附君主，為皇帝的耳目受皇權限制。然而其依附君主的理論基礎存在明顯矛盾，具有重大瑕疵。“利異相監”論[1]是古代監察獨立的重要理論基礎，包括“君臣異利”與“臣臣異利”說。君臣“異利”，其“異”激烈到臣所追求的利為君竭力抵制，因此“君”必須監察“臣”。如何監察“臣”呢？古代監察理論認為可以制度建構出“臣臣異利”的關系，從而確保監察的獨立性，實現維護皇權統治的目的。其理論中的瑕疵不言而喻——監察獨立理論中“君主耳目”、“臣臣異利”關系是后天建構的產物，其與先天本性與君異利、與臣同利的矛盾往往干擾后天制度設計的預期效果。值得指出的是，由于階級局限性，中國古代統治者未能信任并利用百姓與官吏先天存在的“異利”關系，重視百姓行使監察權的模式。因此，在“誰能獨立于百官”的前提認知中存在重大瑕疵，監察官員依附皇權成為君主耳目的目標脆弱難以實現。故李林甫專權時期，通過威脅與幾次對御史的政治打擊，造成朝中御史無人敢做皇帝耳目，諫諍路絕、維諾而已的局面。

(二)皇權對監察權控制的制度表現

唐代加強皇權對監察官員的人事權、監察職權的控制，充分體現了統治者欲實現其理論構想的初心和最終目的。

第一，皇帝決定監察官員的選任。為減少外部機關對御史獨立性的干擾，六品以下的御史人事任命不再屬于吏部銓選范圍(一般而言，六品以下官吏任免多是旨授，即由吏部主持銓選)，而改為敕授——由宰相擬定皇帝最終親定，最終決定權歸于皇帝控制。又通過皇帝最終決定權與親選特權、宰相薦選、御史臺長官自選多種方式與程序，限制宰相、御史臺長官對監察官員人事權的干預程度，確保皇帝掌握對監察人員的選用權與最終決定權。

第二，皇帝決定監察官員的職業前途。唐時已存在較完善的客觀、公平、公正的考核制度，限制了吏部濫用對監察官員的考核權而干擾其獨立監察的可能性。但考課制度并不是監察官員的升遷、罷免的主要途徑，監察官員不同于一般官吏，實踐中往往因為因事有功過而由皇帝決定升遷或罷黜。如裴仁軌私自奴役門卒被太宗定為死罪，李承乾認為量刑不當而勸諫，由殿中侍御史升為侍御史等。

第三，皇帝直接參與監察程序，具有最高監察權。《唐會要》記載睿宗對于彈劾程序的修改：“諸司欲奏大事,并向前三日,錄所奏狀一本,先進,令長官親押，判官對仗面奏。其御史奏事亦先進狀。”[2]在彈劾程序中加入了面奏前先向中書門下進狀的程序，削弱了御史的自主彈劾權。而根據唐代彈劾事件的統計分析[3]，彈劾的結果往往依據皇帝的態度而定,例如御史彈劾宰相李靖“軍令無法”，唐太宗敕勿劾；御史彈劾宰相宗楚客受賄，唐高宗則不問。監察官員行使監察職權時因皇帝直接參與監察程序不能獨立于皇權，皇帝的態度決定彈劾程序的進一步發展，同時他也是判斷彈劾是否有效的最高監察官員。

總之，從分析監察權與皇權的關系中可知監察獨立不是真正的獨立。皇權對監察獨立的限制，不僅體現在間接人事管理控制模式，最為關鍵也是最值得詬病的還表現在對監察程序及實質內容的直接控制。針對個案皇帝具有解釋并最終決定權，是實質意義上的最高監察官，皇帝的意志使監察的程序與結果呈現人治模式。監察以人治而非法治的模式運行，給其他權力機構或專權者操縱監察官提供了可能性，也是唐代宰相專權時期可以控制監察官員的原因。因此，監察法的完善程度如何，能在多大程度上約束監察的人治模式，便成為了進一步分析皇權對監察獨立限制程度問題的重要內容。

二、唐代監察法制發展與監察獨立的皇權限制

法制為監察獨立性提供了制度保障。本文將從監察法體系、法的內在道德角度，分析研究其是否具備夯實的法制保障。

(一)唐代監察法體系問題

唐代監察法以《唐六典》與《監察六法》的形式制定了監察的主要法律內容，又通過律典成為監察法行為的具體標準依據，并以詔令作為補充，隨時解釋、修改監察法的內容。然而唐代監察法并未形成有機整體，不利于規范監察官員的監察行為，反成為皇帝及其他官員對監察權控制的工具。第一，唐代監察法體系中缺失基礎性的完整、統一的監察法主體。唐代存在專門性的監察法規——《監察六法》，然而其性質為地方性的監察法規，具有地域局限性，不能普適到全國的監察區域，也并不具備基礎性監察法的要素。第二，唐代監察法體系中缺少監察實施、執行的完整程序性規范。《唐六典》有關于監察的行政性法規，但監察程序內容卻并不具體、完整。其中職權問題、調查程序問題、管轄問題、證據收集問題等一系列有關監察流程的程序規則都明顯缺失。因此唐代監察人員行使監察權時法律的漏洞與空白隨處可見，也易被利用進而干預監察獨立。如御史彈奏后沒有明確法律規定符合什么要件、標準被認定進入到下一個程序，在實踐中皇帝對彈奏個案的解釋與決定并沒有足夠的客觀制度限制。

(二)唐代監察法的內在道德問題

第一，法律不具明確性。監察法應具有明確性，其對于監察人員行使職權具有指導意義，同時也保證了監察的獨立性。然而，唐代監察法的法律概念極具模糊性。以《監察六法》為例，首句為“察官人善惡”。從監察范疇而言為“善惡”，善惡為道德概念而非法律概念。除充斥道德概念外，在《監察六法》中還有許多如“妖滑盜賊”、“農桑不勤”等類似概念，這種程度定性概念而非客觀定量概念，使得監察官員在適用監察法時具有極大的解釋權與裁量權。而這必然為皇帝與其他權重者所利用，以通過對法律解釋權的合法形式實現其限制監察獨立的私利。同時唐代法規關于監察對象的概念并不統一。《監察六法》用“官人”概括監察對象，在《唐六典》里卻又為“百僚”或“官僚”。《唐律疏議》“官人無故不上及當番不到”條疏稱:“官人者, 謂內外官人”；同條及同卷疏議明確指出，“雖無官品, 亦同官人之法”[4]。唐代“官”和“僚”統稱為“職官”，但所指范疇具有差異，“官”特指官制分為九品流內官，“僚”多為“副職”、“佐貳”，成為僚屬為流外官，其和“吏”有區別[5]。“官人”和“百僚”、“官僚”這樣的概念之間的不統一造成了法律規范之間的銜接不當。

第二，法律不具有穩定性。唐代具有維持法律穩定性的理念，但唐代的監察法在實踐中變動頻繁。例如將《監察六法》變更為《風俗廉察四十八條》，但因內容繁瑣難以執行而廢止，而后仍舊使用《監察六法》。御史每次出使巡察，皇帝都會發布出使巡察的詔令，但詔令的監察范疇、對象、內容都具有針對性因而不盡相同；更不用說進狀、關白制度的屢存屢廢之爭[6]。實踐中唐代監察法律規范的頻繁變動體現了皇帝可以通過立法權限制監察的獨立性，破壞了監察人員與被監察人員對監察法律規范的預期，有損監察法律的權威性。

因此，從前文分析研究可知，唐代并不具備客觀、體系的監察法，唐代缺乏法治理念是無需多論的事實。因此唐代監察法獨立性并不存在夯實的法制保障基礎，這加劇了皇權對監察獨立性的限制。

三、唐代皇權對監察獨立限制的時代特殊性

然而，唐代皇權對監察獨立性的限制是與其時代特殊性緊密相關的。唐太宗吸取隋滅亡教訓，唐代施政方針整體呈現委任責成型的特點，錢穆先生稱之為“委員制”，即把前皇室的濫用之權重新交還了政府。《新唐書》記載：“詔敕有不便者, 涂竄而奏還, 謂之涂歸。”[7]對于皇帝不正確的詔令，門下省執掌封駁權力，是對于皇帝權力的一種限制。“故說‘不經鳳閣鸞臺，何得為敕’(中書省武則天改為鳳閣，門下省改為鸞臺。)，這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門下兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。”[8]這也正是錢穆先生對唐代稱贊不已的理由之一，即否認其“專制”的評價，“我們縱要說它是專制，也不能不認為還是一種比較合理的開明的專制。”[8]唐代政治文明的頂階狀態隨宋之后皇權逐步走向專制，呈現出由盛而衰的發展趨勢。唐代政治文明的時代特殊性也影響著監察權與皇權的關系。

總之，與明清相比，唐代監察權并未如后世成為皇權專制的工具，如唐代監察程序中的關白制度、進狀制度等，足以證明面對皇權，監察權保留了其一定空間的獨立性。但唐代關白制度、進狀制度的存廢反復現象，也反映出監察權、皇權、相權的博弈、利用關系還處于不斷探索完善的階段。一方面，為防止御史參與朋黨、謀取私利而設置進狀、關白制度加以限制，但更重要的是皇帝意識到進狀、關白制度干預了監察官員獨立行使職權，宰相、御史臺長官得以控制監察程序，繼而通過以上兩制度與皇帝爭奪監察權將其納入自己權力控制范疇，實現閉塞皇帝視聽以達到專權的目的。因此，慘痛的宰相專權控制監察的教訓使得唐后期以來直至明清，統治者們開始在監察獨立性前提下思考監察制度如何限制御史權力濫用的問題。明清時期，“科道合一”監察權力的整合加深了皇帝專權的力度，監察權受到皇帝更嚴密的掌控。至此，監察權為皇權的延伸工具的地位最終成型。