多元主體參與社會治安協同治理的路徑探究

董 佳

(中國人民公安大學 公安管理學院，北京 100038)

黨的十九大報告中指出，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”政府、市場和公民通過協商與合作的方式主動參與到公共事務的管理工作中來，這意味著公安機關將治安治理的權力分配給其他主體，從單中心治理轉變為多元參與治理，從而形成互動、多元、協同的治理結構[1]。事實證明，單純地依靠公安機關自身來進行社會治安治理是非理性的，這會致使社會治理結構失衡。然而，完全排除公安機關的社會治安治理往往會造成公地悲劇。因此，公安機關、社會公眾、社會組織和市場組織等多個主體共同參與社會治安治理，才能形成有效的社會治理格局。

一、社會治安協同治理的內涵及時代特征

當前我國正處于社會轉型時期，公安機關肩負著維護社會穩定，探索治安治理的新模式，實施科學有效的管理的艱巨任務。公安機關只有與社會公眾、社會組織和市場組織展開密切的合作，才能應對復雜而又嚴峻的社會治安形勢。社會治安協同治理以維護社會秩序為核心，發揮公安機關的主導作用，鼓勵多元主體有效參與，營造安定有序的社會環境。為此，公安機關必須結合公安工作的實際情況，協同推進社會治安治理工作。

(一)社會治安協同治理的內涵

1.治理

治理理論自二十世紀九十年代在西方國家興起，它是以統一領導、多方參與、各盡其職為主要特征的合作共同治理，通過各主體之間的平等溝通、合作、協商來最大限度地維護公共利益。治理理論提倡用政府與其他主體之間的協作性與互動性來取代傳統公共管理的強制性和壟斷性，最大限度地發掘各參與主體的管理潛力，促進公共部門之間的共同參與。

2.協同

二十世紀七十年代初德國的物理學教授哈肯提出了協同的概念，協同最初用來表示各個子系統在系統中相互合作并且相互影響的關系[2]。協同學的成果運用到社會學領域中，強調不同主體之間進行協作與配合是為了實現他們的共同愿景。協同治理是指政府、公民、社會組織之間采用互動、協商、合作的方式，共同對公共事務實施管理的過程，它強調各主體在治理體系內各司其職、各盡其責并相互協作。

3.社會治安協同治理

公眾要求政府不斷提高公共服務質量與政府公共服務能力有限的矛盾促使政府不斷創新社會治理模式。治理理論與協同理論相結合形成社會協同治理這一新型治理模式，它的主要特征是多元的主體、扁平的等級結構以及協同的治理過程[3]。基于協同理論和社會治理實踐，社會治安協同治理是指在政府和公安機關的引導下，公民、社會組織和市場組織以配合、協作的方式來積極參與公共安全管理，共同維護社會和諧穩定的過程[4]。

(二)社會治安協同治理的時代特征

為了推進國家治理體系和治理能力現代化，公安機關在社會治理方面進行了深入探索與創新。隨著國家的大力推動以及治理理念的革新，社會治安協同治理具有一定的時代特征。

1.治理主體向多元化轉變

治理主體的多元化發展是實現社會治理的前提，公安機關將繼續通過權力下放和空間轉移來培育社會治理的主體。當前，多元主體的參與豐富了治安治理的內容和形式，社會治安協同治理的隊伍中陸續出現了志愿者、社團組織和保安隊伍等。各類參與主體分散在各個角落，以“守夜人”的角色協助公安機關進行日常的治安治理工作。

2.治理體制向系統化發展

公安機關逐步打破傳統分散與割裂的方式，按照共享、聯動、共贏的原則，完善協調合作機制，處理日益復雜的跨區域、跨領域、跨行業的問題，提高基層社會治理水平[5]。一方面，形成社會治理新格局。建立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理新模式，促進了黨委領導下的人民群眾有序參與。另一方面，明確社會治理目標。公安機關將工作重點放在完善治理體系和壯大治理主體這兩個方面，不斷激發多元主體的活力，維護社會的和諧與穩定。

3.治理技術向現代化推進

當前，社會治理領域中普遍應用現代治理技術，它具有標準化、信息化、精細化的特征。一是通過規范的流程明確界定治理的內容、參與主體和效果，為精確治理提供了必要條件。二是在社會治理領域廣泛運用互聯網和信息技術，形成“互聯網+社會治理”的新模式。三是公安機關以精細化管理理念為指導，積極探索網格化管理模式的社會治理模式，推動公安工作朝著專業化和精細化的方向縱深發展。

二、多元主體參與社會治安協同治理的困境剖析

雖然與以往相比，我國社會公眾與社會組織參與社會治安協同治理的比例大幅提高，但總體上仍處于萌芽階段。實踐中，參與維護社會治安秩序的社會公眾、社會組織和市場組織面臨以下突出問題：

(一)公眾參與面臨的現實約束

1.公眾缺乏主體意識

中國傳統文化影響下的大部分公眾具有較強的臣屬文化觀念，普遍對公安機關職責范圍內的事項關注不足。由于公共安全是公共經濟學中的準公共產品，具有非排他性，因此仍有很多人認為維護社會治安秩序是公安機關和政府的事情，尚未對自身角色進行正確的定位[6]。此外，部分公眾雖然參與熱情較高，但是他們缺乏專業的知識和技能，既不了解參與的基本規則和程序，也不明確自身的權利和義務，導致參與能力不足。

2.信息公開不足

作為社會治安最直接的當事人，公眾擁有獲取治安信息的權利。政府網站是公眾獲取信息的重要渠道，但是普遍存在數據缺乏和更新緩慢的問題。公安機關的信息公開多以通報案件為主，缺乏對治安評價信息和治安預測信息的公開，諸如治安防控提示和社區警情等與群眾密切相關的信息公開較少，不利于公眾及時有效地獲取治安信息，參與社會治安治理的信息成本高。

3.激勵機制不完善

社會公眾參與的動機主要分為職業性參與和志愿性參與兩類。基于物質獎勵的外在動力和基于公民精神的內在動力共同構成了社會公眾積極參與的動力來源。公眾深入到社會的各個角落，向公安機關反饋各類違法犯罪信息，協助公安機關開展有針對性的防范和打擊工作。然而，公眾的積極參與行為并未公安機關的重視及肯定，物質上缺乏獎勵，精神上缺乏認同感，這將嚴重挫傷公眾參與的積極性。

(二)社會組織參與面臨的現實困境

1.專業能力缺乏，協同意識薄弱

在組織管理、溝通協調、資源動員以及提供公共產品與服務等方面，社會組織的實際能力與社會治安協同治理所需要達到的能力層次間存在較大差距。專業能力的缺乏致使社會組織難以承擔公安機關轉移的部分社會管理職能，進而影響治理效能的發揮。不僅如此，大多數社會組織的協同意識較為薄弱，缺乏交流與合作，單打獨斗的工作方式影響整體合力的形成。

2.管理體制存在弊端，社會組織獨立性不強

一方面，我國政府對社會組織實行雙重管理體制，即社會組織經過業務主管部門和登記管理部門的審核之后才能登記注冊[7]。由于登記注冊的門檻過高，社會組織難以獲取廣泛的社會資源，不利于社會組織的健康發展。另一方面，大量的社會治安組織多為公安機關的下級單位或附設機構，不恰當的行政干預極大地限制了社會組織的獨立性，阻礙了協同治理的有效開展。

3.資金保障不充分，扶持力度不夠

資金瓶頸是制約社會組織開展社會治安協同治理的主要因素。目前，大多數社會治安組織在管理和經費上主要依附于公安機關，缺乏自我籌資的能力。社會組織通過正常渠道募集公共資金的能力有限，資金匱乏不僅降低了服務對象的滿意度，而且在一定程度上阻礙了社會組織的可持續發展。我國的治安管理社會組織尚處于起步階段，需要政府和社會的積極培育、扶持。

(三)市場組織參與面臨的現實問題

1.官辦色彩濃厚，行政傾向明顯

事實證明，治安服務市場組織是由公安機關間接壟斷經營的組織[8]。譬如，保安服務公司在公安機關的行政管轄下開展的業務經營，其他單位沒有經營保安服務業的權利。由于治安服務市場組織具有濃厚的官辦色彩，客戶和利潤都是相對穩定的，其自身就沒有拓展業務的壓力，因此通常存在治安服務項目少和服務質量差等問題。

2.監管機制不健全，市場供給存在風險

目前，我國的民主監督制度和招投標制度尚未健全，公共服務市場化會存在一些風險：一是公共利益與責任。私營部門的目標是營利，一旦社會效益與經濟效益產生矛盾時，私營部門很可能會選擇經濟效益進而忽視公共利益和社會責任。二是公共部門腐敗的問題。在法治不健全的情況下，公共服務市場化是將政府的部分職能轉移到私人手中，容易出現權力尋租問題。

三、國外發達國家多元主體參與社會治安協同治理的經驗借鑒

(一)英國大力培育民間治安力量

作為現代警察發源地的英國，其充分的民間治安力量的參與對我國的社會治安治理具有重要意義。英國的民間治理力量主要有市民警務、市政警務和商業警務三類。市民警務是指市民依靠自己的社會責任來自發地從事警務活動。市民警務具有悠久的歷史，最早可以追溯到以集體責任為基礎的十戶聯保制，社區居民在太興長、百戶長的帶領下互相監督，共同維護社區的安全。目前，市民警務可以分為兩類：一類是以集體的名義共同從事某項活動，包括市民巡邏、鄰里守望和治安維持會等；另一類是以個人名義獨自從事某項行動，包括為警察提供犯罪線索和安裝安全防護設施等。市政警務是由地方政府組織一批人員專門從事與人們日常活動相關的工作，主要包括維護環境衛生、守衛城市、地方巡邏等[9]。市政警務與商業警務不同，它是地方政府的組成部分并且獨立于正規的警察之外。商業警務主要是指公司通過雇傭人員來對個人或者其他社會組織的人身安全和財產安全提供保護，或者通過安裝一定的裝置系統來提供安全保護。商業警務的具體表現形式有保安公司、私人偵探和保安設備公司。商業警務的發展彌補了國家公共警察力量的不足，成為維護社會穩定和國家安全的重要組成部分。我國公安機關在治安治理的專業化和職業化的進程中，應該適應多元主體的成長壯大，實現多元主體之間的有效合作。

(二)日本鼓勵民間參與社會治安協同治理

日本的犯罪率一直保持在較低的水平，這主要源于日本警察鼓勵民間組織參與社會治安協同治理。在日本，參與社會治安協同治理的民間組織主要有町內會、防犯協會、防犯聯絡所、轄區聯絡協議會和職業防范團體。町內會也稱“自治會”，是指以地緣為基礎，遵循區域規定的權利和義務并進行相對獨立的社區違法犯罪的防犯工作的區域團體。町內會與警察署的關系密切，警察署會邀請其下設的區域防犯協會的成員加入町內會。警察和社區負責人積極動員居民加入町內會，開展自行車安裝藍色警燈的警民共同巡邏防犯活動。防犯協會的主要工作是在警察的指導下開展犯罪防犯宣傳工作，推進風俗場所的環境凈化，表彰和獎勵積極參與犯罪防范工作的人員。防犯聯絡所的主要任務是定期召開防犯座談會、提前進行防犯診斷、案發時發現可疑人員迅速報告。轄區聯絡協議會是一種自治性的市民組織，大多建立在人員流動頻繁的居民區以及案件頻發的娛樂區。警察會定期收集居民區和娛樂區管理者的意見，提供違法犯罪防犯的建議[10](P89-90)。職業防犯團體主要是以保護那些容易被犯罪分子所利用的行業所結合形成的團體，主要包括銀行、舊貨、典當、娛樂場所等。在日本民眾參與社會治安協同治理的歷史悠久，民眾始終致力于預防和減少犯罪，創造無犯罪、無事故的社區。我國警察應鼓勵和引導社區居民進行治安管理自治，倡導警察與民眾之間的廣泛聯系，鼓勵各類社會治安自治組織的發展。

(三)新加坡高度重視警察公共關系建設

新加坡政府認為防范罪案不能僅靠警察，民眾應積極參與。因此，新加坡警隊積極引導公眾把防范犯罪作為己任，這在很大程度上降低了警察維護社會治安秩序的難度。新加坡成立全國罪案防范理事會，鼓勵機構和公眾自發參與罪案防范工作。理事會的小組委員會成員由來自各行各業，分別負責住宅區、青少年和酒店業等不同防范領域的工作。理事會針對具體的范圍和目標，采用商議、合作的模式，討論和推廣犯罪預防計劃，全面提升公眾的防范意識。在社區中，警察與社區合作開展鄰里守望活動，鄰居之間形成相互照應、相互幫助的社會關系，營造和諧向上的生活氛圍[10](P176)。此外，新加坡警方還通過利益激勵機制來動員龐大的出租者司機群體來參與社會治安協同治理。警方通過提供運營便利和定期開展培訓等方式，引導出租車司機如何進行自我防范并且將一些違法犯罪信息提供警察[11]。新加坡警方認為良好的警民關系自始至終都需要認真策劃和精心準備，民眾并不因為警察是執法者就理所當然地尊敬警察。良好的社會治安秩序不僅取決于完善的立法和科學的政府決策，而且還取決于警方贏得公眾信任的能力。

四、多元主體參與社會治安協同治理的有效性路徑探究

在新的發展形勢和經濟社會背景下，多元主體參與社會治安工作取得良好成效。公安機關越來越傾向于在治安治理中引用民意，鼓勵公眾提出意見和建議，呼吁第三方機構參與治安治理。公安機關應牢牢把握社會治理的方向和趨勢，構建完善社會治安協同治理的新途徑，維護社會安全與穩定。

(一)社會公眾層面

1.增強參與意識，提升參與能力

針對當前群眾參與度不高的現實問題，公安機關應堅持問題導向，運用協商的方式來提升公眾的參與度和認同感。首先，公安機關應改變單獨行動模式，將權力下放給社會公眾，以合作的姿態吸納公眾的參與[12]。其次，公安機關應加強宣傳教育，倡導奉獻社會的志愿者精神，營造良好的治理氛圍，形塑社會公眾的公共精神和責任感。再次，公眾在擁有權利的同時也需要承擔相應的責任，這就要求參與治安治理的公眾有較高的素質和能力。因此，公安機關應通過各種教育實踐活動，開展社會公共安全知識教育和技能培訓，不斷提高公眾的參與水平和能力。

2.主動公開信息，降低參與成本

公安機關應主動公開信息，促使公眾積極參與決策、執法和監督等各個環節。一是建立警情通報制度。通過互聯網和新聞媒體向社會各界發布治安情況和治安形勢，充分實現信息資源的交流與共享。二是健全科學決策制度。及時通報與治安事務相關的決策信息，廣泛聽取民意，不斷提高公眾參與決策的積極性。三是健全輿情引導機制。公安機關應密切關注互聯網的公眾參與，引領輿論導向，凝聚社會公共安全力量的價值取向，最大限度地發揮社會治安協同治理的功能。

3.健全獎勵機制，激發參與熱情

建立獎勵機制的目的是激發公眾參與社會治安協同治理的熱情。針對目前獎勵不足的情況，公安機關應簡化申報流程，擴大獎勵范圍，讓更多的公眾積極參與到治安治理中來。同時，公安機關可以通過頒發榮譽證書和通令嘉獎的榮譽激勵方式，不斷提升公眾參與的價值感和成就感。通過物質獎勵和精神獎勵相結合的激勵方式，充分調動公眾的參與熱情與參與積極性。對于那些為社會治安協同治理做出貢獻的個人和組織，公安機關應予以物質獎勵并授予突出貢獻者榮譽稱號，最大限度地發掘公眾參與的潛能。

(二)社會組織層面

1.提高專業能力，加強力量整合

在培育社會組織時，公安機關應區分各類社會組織的功能和層次，切實提高其專業能力。一是健全行業協會。在刻字業、典當業、旅館業等行業中建立自治性的社會治安組織，充分發揮反應公眾訴求、提供參考意見、化解矛盾糾紛的作用。二是組建治安志愿者組織。建立治安巡邏志愿組織、治安信息員隊伍、反扒志愿組織和安保志愿者組織，吸收積極分子參與治安防范工作，及時消除不穩定因素，有效預防和遏制違法犯罪行為。三是實現力量整合。社會組織在參與社會治安協同治理時要加強溝通與合作，實現信息的交流與共享，形成共同維護社會安全的合力。

2.政府購買服務，優化賦權授能機制

為了有效解決社會組織運營和管理經費的問題，政府部門應采用賦權和授能的方式支持社會組織的發展。一是政府購買社會組織服務。政府通過項目申請、合同管理、公開招標的方式，將部分公共服務事項交由具備資質和能力的社會組織來完成，實現社會組織的可持續發展[13]。二是探索社會組織的資助機制。鼓勵和引導民間資本的參與，保障資金來源多樣化，減少社會組織對公安機關的過度依賴[14]。三是加強社會組織孵化器建設。積極發揮孵化器的培育作用，主動向社會組織提供政策咨詢和資金扶持，實現社會組織的社會效益。

3.破除體制障礙，增強獨立性

當前，政府部門應轉變傳統的管理觀念，破除管理體制障礙，大力培育社會組織發展，促進社會治理能力的提升。探索建立線上與線下相結合的登記備案方式，實行分類登記管理，切實提高登記效率，便于社會組織順利參與社會治安協同治理工作。放寬社會組織的登記條件、簡化審批手續，為其創造寬松而又規范的制度環境，鼓勵社會組織在社會治安領域探索發展。此外，社會組織應增強獨立性。積極尋求良好的發展條件，更好地協助公安機關開展社會治理工作。

(三)市場組織層面

1.降低市場組織的準入門檻

針對人民群眾與日俱增的安全需求，公安機關應適當降低準入門檻，引導有實力的市場組織進入治安服務領域。積極扶持治安服務產業，為投資者創造良好的環境，促使市場組織的有序參與治安治理工作。由于治安服務與人民群眾密切相關，公安機關在逐步放開市場管制的同時也應明確規定市場組織的素質，定期開展針對市場主體的業務培訓，提升市場組織參與治安治理的能力。

2.完善監督考核制度

公安機關在社會治安協同治理中處于主導地位，治安服務市場組織應接受公安機關在業務上的指導和監督。一方面，建立治安服務質量考核制度，將工作質量和社會評價納入考核范圍，定期公布市場主體供給的治安服務情況。公安機關應警告并要求市場組織主動整改不按規定履行合同約定的行為，當市場組織出現嚴重損害公眾利益的情形時應立即取消其執業資格；另一方面，健全市場組織有效參與的法律法規。不斷完善治安服務供給的政策法規，規范市場組織的供給行為，有序參與社會治安協同治理，有效提升治理的績效水平。