論校外藝術(shù)教育的社會提供及其政策規(guī)范

韓 菁

(皖西學(xué)院 藝術(shù)學(xué)院，安徽 六安 237012)

習(xí)近平總書記在全國教育大會上提出，要努力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系。如何堅持以美育人、以文化人，提高學(xué)生審美和人文素養(yǎng)，是新時代教育改革發(fā)展對加強(qiáng)和改進(jìn)美育工作提出的任務(wù)和要求。誠然，美育的實(shí)施是以藝術(shù)教育為主體，各學(xué)科相互滲透融合，以審美和人文素養(yǎng)培養(yǎng)為核心的。在加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校藝術(shù)教育及由政府舉辦的校外藝術(shù)教育的同時，積極發(fā)展并合理規(guī)范社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育，促進(jìn)校內(nèi)與校外、政府與社會的互動互聯(lián)，形成區(qū)域內(nèi)藝術(shù)教育的濃厚氛圍和整體格局，是全面和加強(qiáng)藝術(shù)教育和美育工作的重要途徑。

一、校外藝術(shù)教育的社會提供存在著政策頂層設(shè)計的缺位

近年來，在學(xué)校藝術(shù)教育體系日益龐大和健全的同時，校外藝術(shù)教育也同時綻放出旺盛的生機(jī)與活力，成為青少年成長和各級各類人才培養(yǎng)與選拔的重要渠道。一方面，政府從青少年健康成長的需要出發(fā)，逐步加大投入和加強(qiáng)管理，建立和壯大少年宮、青少年活動中心等各種公益性的校外藝術(shù)教育建構(gòu)和平臺，促進(jìn)校外藝術(shù)教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展；另一方面，各種社會力量也積極介入，開發(fā)和提供各種內(nèi)容和方式的校外藝術(shù)教育服務(wù)，產(chǎn)生大量經(jīng)營性、營利性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，發(fā)展成為一種與政府提供相并行的由社會提供的校外藝術(shù)教育新業(yè)態(tài)。校外藝術(shù)教育的社會提供，在擴(kuò)大社會教育投、豐富和發(fā)展區(qū)域內(nèi)藝術(shù)教育的資源總量，滿足青少年多樣化、個性化教育需求的同時，也改變著傳統(tǒng)的藝術(shù)教育性質(zhì)、內(nèi)涵與形式，對傳統(tǒng)的校外藝術(shù)教育管理體制提出挑戰(zhàn)。甚至，它還反過來影響著學(xué)校教育體系及政府提供的校外藝術(shù)教育的運(yùn)行和發(fā)展。“校外教育市場的茁壯，從一個角度證實(shí)，每天為應(yīng)付升學(xué)而忙碌的老師，只是在‘給人魚’，學(xué)生只能靠送到嘴邊的‘外賣’為生，靠自己就要餓死。”[1]尤其是校外藝術(shù)教育及其對青少年學(xué)生素質(zhì)特長的培養(yǎng)，多是以特長、能力考級、獎勵等證書的形式固化下來，并成為很多優(yōu)質(zhì)中小學(xué)招生和家長擇校的重要條件和憑證，成為一些學(xué)生獲得高考加分、參加高校自主招生錄取的重要依據(jù)。這不僅給學(xué)校教育秩序帶來很大影響，加大教育機(jī)會獲得的競爭壓力，也往往成為中小學(xué)生生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重和家長沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，擾亂公共教育秩序的重要誘因。為此，需要在理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合點(diǎn)上進(jìn)行必要的政策定位和設(shè)計，引導(dǎo)和規(guī)范社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育健康發(fā)展，促進(jìn)校內(nèi)外藝術(shù)教育互聯(lián)互動，為青少年健康成長和成才創(chuàng)造良好的教育環(huán)境。

社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育本質(zhì)上屬于校外教育的范疇。校外教育是20世紀(jì)50年代從蘇聯(lián)移植過來的一種教育方式。近些年來政府和教育部門依靠國家財政投入建設(shè)少年宮、青少年活動中心等公益性校外教育場所，并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和管理，而對于社會提供的校外教育缺乏頂層設(shè)計和政策規(guī)范。1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“學(xué)校教育和學(xué)校外、學(xué)校后的教育并舉”的方針，充分肯定了校外教育的地位和作用。1986年10月召開的全國少年兒童校外教育工作會議指出，要“繼續(xù)動員社會力量，大力發(fā)展少年兒童的校外教育事業(yè)，堅持多渠道、多層次、多形式、多方集資興辦校外藝術(shù)教育設(shè)施的方針，從各地實(shí)際出發(fā)，舉辦不同類型的各具特色的多種校外教育機(jī)構(gòu)和場所。”在這一政策背景下，包括藝術(shù)教育在內(nèi)的各種校外教育發(fā)展迅速，但也出現(xiàn)一些新的情況和問題，特別是一些地方的學(xué)校、少年宮盲目熱衷于開辦各種競賽輔導(dǎo)班，熱衷于抓少數(shù)“尖子生”“特長生”培養(yǎng)和選拔而進(jìn)行創(chuàng)收營利。對此，1991年七部委下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)少年兒童校外教育工作的意見》，要求校外教育要“為全體少年兒童服務(wù)”，提出“要特別強(qiáng)調(diào)和充分發(fā)揮各級各類校外教育機(jī)構(gòu)的教育功能，不得以營利為目的開辦各種商業(yè)性活動。”要求成建制的少年兒童校外教育機(jī)構(gòu)“既要搞好各種類型的小組活動，又要積極開展群眾性的教育活動；既要對少數(shù)有特長的少年兒童加強(qiáng)培養(yǎng)訓(xùn)練，又要對多數(shù)有各種興趣愛好的少年兒童進(jìn)行輔導(dǎo)。要防止只抓少數(shù)‘尖子’，忽視多數(shù)和只熱衷于各種名目的競賽等傾向。”

新世紀(jì)以來，國家相關(guān)部門先后下發(fā)三個重要的校外教育文件，包括《關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生活動場所建設(shè)和理工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人校外活動場所建設(shè)和管理工作的意見》)，突出強(qiáng)調(diào)了校外活動場所的公益性質(zhì)，界定不同類型未成年人校外活動場所的功能定位，有效明確了校外教育的財政保障、稅收優(yōu)惠和制度約束等。然而，這些文件的所指稱的校外教育主要是公益性的未成年人校外活動場，包括由各級政府投資建設(shè)的專門為未成年人提供公共服務(wù)的青少年宮、少年宮、青少年活動中心、兒童活動中心、科技館等場所，并不包括社會力量舉辦的校外教育機(jī)構(gòu)。

與此同時，2002年《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施細(xì)則規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”“國家對民辦教育實(shí)行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。”但該法的適用對象是民辦學(xué)校，同樣不包括社會力量舉辦的校外教育機(jī)構(gòu)。該法“附則”規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”在此之下，社會力量舉辦的校外教育機(jī)構(gòu)難以算作“依法舉辦的其他民辦教育機(jī)構(gòu)”；而對于工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院至今尚無明確的法規(guī)出臺，社會力量舉辦的校外教育存在頂層設(shè)計缺位問題顯而易見。2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校美育工作的意見》提出到2020年初步形成大中小幼美育相互銜接、課堂教學(xué)和課外活動相互結(jié)合、普及教育與專業(yè)教育相互促進(jìn)、學(xué)校美育和社會家庭美育相互聯(lián)系的具有中國特色的現(xiàn)代化美育體系。該《意見》對學(xué)校美育目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容途徑和組織實(shí)施提出了具體意見，但對學(xué)校美育和社會美育、家庭美育相互聯(lián)系的具體方式、機(jī)制和保障缺少具體的政策舉措。至此，校外藝術(shù)教育的社會提供主體、方式及其管理的政策缺位依然沒有得到解決。

二、校外藝術(shù)教育的社會提供存在的體制機(jī)制矛盾

隨著我國教育的開放程度不斷提高，社會力量參與的民辦教育迅速發(fā)展，既包括各種層次和類型的學(xué)校教育，也包括各種層次和類型的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)。由社會力量舉辦校外藝術(shù)教育、拓展校外藝術(shù)教育發(fā)展的投入渠道便成為90年代以來校外藝術(shù)教育的一個主要趨勢[2]。而且，現(xiàn)行學(xué)校教育的制度規(guī)范和實(shí)踐模式與人民群眾對教育的多元化和個性化需求嚴(yán)重的不相適應(yīng)；同時，公益性的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)覆蓋面及提供能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾的教育需要。據(jù)統(tǒng)計，全國平均每7萬未成年人才能擁有一個青少年校外活動場所，而且大多數(shù)活動場所建筑面積不足1500平方米，并主要集中在大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大農(nóng)村地區(qū)還十分缺少[3]。在此之下，由社會力量提供的校外藝術(shù)教育獲得很大的發(fā)展空間。然而，國家在政策和法律法規(guī)的頂層設(shè)計缺位，導(dǎo)致校外藝術(shù)教育的社會提供存在一系列體制機(jī)制矛盾：

(一)校外藝術(shù)教育的社會提供存在公益性與營利性的矛盾

從各地的實(shí)際情況看，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育與政府提供的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)相比，有著很大的區(qū)別。前者由社會團(tuán)體、公司或個人根據(jù)自身或以某種方式積聚一定的教育資源，以實(shí)體的或虛擬的(網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)程)方式向社會提供，由學(xué)生及其家長自愿選擇。但無論方式和內(nèi)容多么變化，一個共同的特點(diǎn)是營利性。這種營利性與黨和國家所強(qiáng)調(diào)的要始終堅持未成年人校外活動場所的公益性質(zhì)，把社會效益放在首位，以加強(qiáng)思想道德教育為核心的要求存在很大矛盾。或者說，由政府提供的公益性未成年人校外活動場所是加強(qiáng)思想道德建設(shè)、推進(jìn)素質(zhì)教育、建設(shè)社會主義精神文明的重要陣地；而社會提供的校外藝術(shù)教育往往是以學(xué)生及其家長的個人的教育訴求為目的，以市場調(diào)節(jié)和競爭為杠桿的，以一定的收費(fèi)和回報進(jìn)行的一種社會交換。“奧數(shù)班一個學(xué)期2495元，英語班一下子交了兩年半的，共12800元。”這是北京市一個即將“小升初”的孩子的課外教育費(fèi)。據(jù)市統(tǒng)計局公布的官方數(shù)據(jù)：2009年北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為26738元，以此計算，這個孩子課外班上的費(fèi)用，就占到一個普通北京居民全年可支配性收入的61.7%～67.7%[1]。這種情況在社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)中同樣存在。

(二)校外藝術(shù)教育的社會提供存在教育性與經(jīng)營性的矛盾

社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)究竟是一種教育組織，還是一種經(jīng)營為主的企業(yè)組織，同樣存在深層的體制性矛盾。按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦教育的適用對象——民辦學(xué)校，指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。這里的“其他教育機(jī)構(gòu)”雖然為社會參與的校外藝術(shù)教育納入民辦教育及其法律適用范圍提供可能，但社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)并未享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，新建、擴(kuò)建也未得到政府按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠；同時，教育主管部門也未將其納入日常運(yùn)營監(jiān)管的范圍，作為校外藝術(shù)教育的一個組成部分。

該法同時規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”從現(xiàn)實(shí)情況看，對于社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)的許可和歸口管理，各地做法不一。有的按照民辦學(xué)校要求，申請人向教育部門或勞動部門申請辦學(xué)許可證，并向民政部門辦理民辦非企業(yè)單位登記；更多的則鑒于其不屬于《民辦教育促進(jìn)法》所規(guī)范的民辦學(xué)校，規(guī)定其無須取得辦學(xué)許可證，而是以企業(yè)或其他組織形式直接向工商行政管理部門辦理登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營范圍一般核定為成年人的勞動職業(yè)技能和非文化教育的培訓(xùn)(涉及前置審批的項(xiàng)目除外)。其中“經(jīng)營性”的表述說明該類教育機(jī)構(gòu)不同于以公益性為特征的民辦學(xué)校，由工商行政管理部門登記管理，教育主管部門既缺少管理職能，也缺少管理手段，這為校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)的行為失范埋下了伏筆。

(三)校外藝術(shù)教育的社會提供存在社會參與規(guī)范管理的矛盾

由于存在政策和法律上的管理缺位，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)因?yàn)殚T檻低，沒有相應(yīng)的準(zhǔn)入機(jī)制和資質(zhì)要求，雖然為社會資源進(jìn)入教育領(lǐng)域，擴(kuò)大和豐富教育資源總量帶來巨大動力，但也因此而帶來規(guī)范管理上的困難和問題。首先，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育的發(fā)展，使校外藝術(shù)教育呈現(xiàn)體制內(nèi)與體制外同時并存的繁榮局面，而現(xiàn)行校外藝術(shù)教育管理體制是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的，由教育部門負(fù)責(zé)管理，只是針對體制內(nèi)的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)。大量由社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)則一直是在體制外運(yùn)行，在辦學(xué)資質(zhì)、師資配備、招生宣傳、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)使用、課程設(shè)置和教學(xué)管理等方面缺乏必要的規(guī)范和監(jiān)督。其次，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育以經(jīng)營性為基本特點(diǎn)，遵循市場規(guī)則，往往帶來資源配置失調(diào)和惡性競爭，存在教學(xué)內(nèi)容和安全管理等方面的隱患；第三，教育主管部門缺少必要和有效的管理，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)不僅出現(xiàn)竭澤而漁式的過度開發(fā)，還對學(xué)校教育系統(tǒng)帶來一定的沖擊，如把校外藝術(shù)教育變成校內(nèi)教育的翻版，忽視了對學(xué)生綜合素質(zhì)的拓展，加重學(xué)生和學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步加劇教育競爭，導(dǎo)致新的教育不公平。

三、校外藝術(shù)教育的社會提供需要建立和完善必要的政策規(guī)范

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》指出，調(diào)動全社會參與的積極性，進(jìn)一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。為此，一方面，要“充分調(diào)動全社會辦教育積極性，擴(kuò)大社會資源進(jìn)入教育途徑，多渠道增加教育投入。”“充分利用社會教育資源，開展各種課外及校外活動。加強(qiáng)中小學(xué)校外活動場所建設(shè)。”另一方面，《教育規(guī)劃綱要》也提出要“規(guī)范各種社會補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)和教輔市場。加強(qiáng)校外活動場所建設(shè)和管理，豐富學(xué)生課外及校外活動。”2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校美育工作的意見》進(jìn)一步要求，“整合各類美育資源，促進(jìn)學(xué)校與社會互動互聯(lián)，齊抓共管、開放合作，形成全社會關(guān)心支持美育發(fā)展和學(xué)生全面成長的氛圍。”以此說來，校外藝術(shù)教育的社會提供不是需不需要、允不允許的問題，而是需要合理的政策定位與規(guī)范管理。

(一)將社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育納入藝術(shù)教育體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)范管理

以上可見，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育既沒有納入國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的公益性未成年人校外教育序列，也沒有納入國家積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的民辦教育體系。然而，國家的相關(guān)政策和相關(guān)法律又是積極鼓勵和提倡社會資源進(jìn)入教育領(lǐng)域，以開展各種課外及校外教育活動。在新形勢下，人民群眾的多樣化個性化的教育需求與學(xué)校教育提供方式的統(tǒng)一性單一性之間的矛盾，完全可以通過積極扶持和發(fā)展由社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育得到一種程度的緩解。因此，國家應(yīng)當(dāng)在頂層設(shè)計上將社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育納入校外藝術(shù)教育體系。其策略和路徑包括：其一，由政府通過提供一定的資金和政策扶持，鼓勵社會資源投入校外藝術(shù)教育，扶持形成規(guī)模更大、公益性更強(qiáng)、質(zhì)量更好、覆蓋面更寬的校外藝術(shù)教育服務(wù)，為青少年的校外學(xué)習(xí)和生活提供必要的教育資源。其二，是政府將社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育進(jìn)行合理分類，將其中一部分辦學(xué)設(shè)施較為完備、辦學(xué)行為較為規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量和聲譽(yù)較高的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)納入到非營利性民辦教育辦學(xué)序列進(jìn)行政策扶持和規(guī)范管理，由教育部門審查和頒發(fā)辦學(xué)許可證，按照《民辦教育促進(jìn)法》的法律規(guī)定賦予其法律權(quán)利和義務(wù)；另一部分則作為文化企業(yè)或教育公司，由工商部門和教育部門聯(lián)手，納入營利性民辦教育辦學(xué)序列進(jìn)行管理。對那些辦學(xué)條件簡陋、辦學(xué)行為違規(guī)、辦學(xué)質(zhì)量和社會聲譽(yù)差的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)，則令其整改或取締。

(二)制定完善社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育的規(guī)范性政策與法規(guī)

社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育作為一種新興的教育業(yè)態(tài)，為了確保其健康發(fā)展，國家及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)上位政策和法律，應(yīng)結(jié)合社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的政策和管理規(guī)章。包括社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置資質(zhì)、辦學(xué)條件要求和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、申請要求和審批權(quán)限、經(jīng)費(fèi)來源和資產(chǎn)證明、教師隊(duì)伍、招生辦法、教育活動安排與機(jī)構(gòu)管理、資產(chǎn)與財務(wù)管理制度、教育及相關(guān)主管部門的管理與監(jiān)督、政府扶持與獎勵、變更與終止等。這些政策和規(guī)章的建立與健全，是社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育健康發(fā)展和運(yùn)行的體制機(jī)制保障。

(三)加強(qiáng)與學(xué)校藝術(shù)教育和政府舉辦的校外藝術(shù)教育溝通協(xié)作、互聯(lián)互動

作為青少年兒童藝術(shù)教育有機(jī)組成部分，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)和行業(yè)自律，主動與學(xué)校教育和政府舉辦的校外藝術(shù)教育的溝通與協(xié)作，增強(qiáng)自身的公益性、教育性，加強(qiáng)規(guī)范管理。特別是要把社會效益放在首位，堅持素質(zhì)教育原則，在各種能力特長培訓(xùn)的同時，加強(qiáng)思想道德教育，堅持以立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)兒童青少年創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，提高學(xué)生綜合素質(zhì)。一方面，應(yīng)避免與學(xué)校教育內(nèi)容的簡單重復(fù)，或變成學(xué)校教育的延伸，成為學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的制造中心和加載器。為此，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育應(yīng)重在擴(kuò)展學(xué)生知識面，培養(yǎng)和開發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)和探究的興趣與能力，注重培養(yǎng)學(xué)生的豐富個性。另一方面，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育要加強(qiáng)與政府舉辦的校外藝術(shù)教育的溝通和協(xié)作，在教育目標(biāo)、內(nèi)容、形式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、活動開展、資源共建共享等方面加強(qiáng)聯(lián)系，避免不良競爭、相互封閉。為此，政府應(yīng)在政策上引導(dǎo)社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我管理和監(jiān)督職能，建立區(qū)域內(nèi)校外藝術(shù)教育的信息公開網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的綜合作用，建立各類校外藝術(shù)教育與學(xué)校藝術(shù)教育的聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)兒童青少年健康發(fā)展和全面發(fā)展。