論城市生活垃圾分類的公眾行為引導機制

王睿

摘要：文章分析現行國家和地方有關城市生活垃圾分類立法對公眾行為的引導，在借鑒國外先進立法技術的基礎上結合我國國情，從加強公眾對生活垃圾分類標準的認識著手，通過垃圾分類信用體系和失信懲戒機制的建立對違反生活垃圾分類義務的個人施以一定的懲罰措施，建立生活垃圾定時定點投放制度等措施，引導公眾實施生活垃圾分類，推進我國垃圾分類制度建立的進程。

關鍵詞：城市生活垃圾分類;公眾行為;引導機制

一、我國關于垃圾分類公眾行為引導的規定

（一）國家立法

1. 國家關于城市生活垃圾分類公眾行為引導的立法現狀

我國早在1992年便倡導生活垃圾分類回收處理，如今已經頒布了若干法律法規不斷完善生活垃圾分類的管理體系，表1為我國1992～2017年施行的有關生活垃圾分類的法律法規：

2. 國家立法不足

首先是國家立法對公眾實施生活垃圾分類的義務規定不明確。國家立法僅規定了政府和企業應當履行垃圾分類回收的義務，并未對公眾提出明確要求。垃圾分類收集是垃圾分類回收中的重要環節，應當充分發揮公眾的作用，為垃圾分類回收奠定良好的基礎，如果國家不通過法律強制規定公眾對生活垃圾分類投放的義務，公眾則難以自覺約束自身行為，意識到生活垃圾分類工作的重要性。

其次是我國法律對公眾違反垃圾分類義務行為的懲罰不足。目前《中華人民共和國環境保護法》并未規定對違法處置城市生活垃圾和公民不分類收集垃圾的現象應如何承擔法律責任;《城市市容和環境衛生管理條例》規定對不按規定處理垃圾的公眾處以警告、罰款，但是對于罰款的數額不明;部分法律法規對個人隨意傾倒、拋灑、堆放城市生活垃圾的行為，處以200元以下的罰款。罰款數額雖有規定，但從數額上來看缺乏威懾力，處罰細則也并不明確。國家對公眾實施垃圾分類的行為規制不完善，法律責任不明確，處罰力度較輕，難以發揮法律的強制作用。

（二）地方性立法及政策

2017年12月20日，住房城鄉建設部發布了關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知，現從46個重點城市公布的生活垃圾分類管理條例或者實施方案中，分析地方政府在引導公眾進行垃圾分類方面的現狀及不足。

1. 制定詳細的垃圾分類標準引導公眾

為完善生活垃圾分類體系，各地政府明確了垃圾的種類，對公眾進行垃圾分類提出了基本要求。

在46個重點城市中，天津、重慶、長春等37個城市圍繞“可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾或者廚余垃圾、其他垃圾”四種類型將生活垃圾進行分類，在此基礎上，邯鄲、大連、哈爾濱等9個城市根據單位區域有無集中供餐和公共區域有無餐飲服務決定是否設置餐廚垃圾的分類;深圳將生活垃圾分為13類，對可回收物的投放分為廢棄玻璃、金屬、塑料、紙類、廢舊織物，單位辦公經營等區域還應該將大件垃圾、年花年桔等進行分類投放;咸陽市則結合《城市生活垃圾分類及其評價標準》和城市的實際情況，將生活垃圾分為3大類、17小類，在有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾的每一類別下作出了更為詳細的劃分。

為引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類，政府要求相關部門結合實際制定居民生活垃圾分類指南，但如果生活分類指南僅通過政府官方網站等途徑公布，鮮有公眾會主動了解，則分類指南所能發揮的作用十分有限，如何確保每一位居民都能熟知生活垃圾的基本分類，政府尚需進一步作出明確規定。

2. 完善獎懲制度引導公眾進行生活垃圾分類

關于獎懲制度方面，各地政府在實施過程中具體要求不同，通過整理46個重點城市為引導公眾所采取的部分獎懲措施，統計得出表2信息。

為鼓勵公眾養成生活垃圾分類的習慣，各地政府在生活垃圾分類管理條例中規定了積分兌換、建立“綠色賬戶”、“環保檔案”等獎勵方式，但具體實施方案仍待完善，為此可以借鑒其他城市的先進經驗。例如《廣元市城市生活垃圾分類工作實施方案》中規定，廣元市設置智慧居家館垃圾分揀點，居民以本人名義在智慧居家館注冊垃圾分類積分賬戶，將可回收垃圾和有害垃圾投放至垃圾分揀點后進行垃圾投放記錄，即可獲得獎勵積分，居民可通過積分兌換相應的商品作為獎勵。在引導公眾實施生活垃圾分類的初級階段，為達到較為理想的效果，政府可以適當加大獎勵的力度，明確每一個操作步驟，方便公眾實施垃圾分類。

在懲罰措施上，各政府規定對未按照規定分類投放生活垃圾的個人，由城市主管部門責令限期改正而逾期未改的，處以50元以上200元以下的處罰。與此不同的是，鄭州市對隨意投放生活垃圾的個人處以300元以上500元以下罰款，深圳市則規定處500元以上2000元以下罰款，可見鄭州市與深圳市對公眾違反生活垃圾分類行為的處罰金額明顯高于其他城市。為了引起公眾對生活垃圾分類的高度重視，促進城市生活垃圾分類的進程，政府在制定積極的獎勵制度之余，還應采取一定程度的懲罰措施，倒逼公眾進行生活垃圾分類，真正實現全民參與的目標。

二、國外垃圾分類中公眾行為引導機制的先進經驗

德國的垃圾分類始于1972年6月，目前有關垃圾管理的法律法規全方位地覆蓋了生活垃圾分類管理的各個方面。日本于1980年正式開始了垃圾分類管理工作，民眾為維護自身利益而自覺分類投放垃圾，為政府開展生活垃圾分類工作提供了極大的便利。20世紀60年代，韓國采取了加強生活垃圾管理，積極開展垃圾分類的重要舉措。德國生活垃圾分類制度起步早并且發展成熟，日韓兩國在經濟發展和環境惡化的背景下開展了生活垃圾分類，對我國現階段推行生活垃圾分類，完善公眾的行為引導機制具有極大的借鑒作用。

（一）嚴格的垃圾分類標準

德國以不同顏色的垃圾箱引導公眾分類投放垃圾，例如廢紙投入藍色垃圾箱、有機垃圾投入棕色垃圾箱等等，為了讓公眾更加了解垃圾分類的標準，政府還向公眾發放注明垃圾分類標準的手冊。日本對垃圾制訂了嚴格而細致的分類標準，就不可燃性資源垃圾而言，便包含了飲料瓶、茶色瓶、無色透明瓶、可以直接再利用的瓶類。僅僅是瓶類垃圾也作出了如此精細的劃分，日本政府對生活垃圾分類標準的嚴格程度可見一斑。

（二）征收垃圾處理費

德國通過利益機制引導居民減少垃圾的產生量，若居民將用作包裝的廢棄物單獨投放，則能減少一部分垃圾處理費。公眾若想要降低垃圾投放的成本，就需控制垃圾的產生，并對垃圾分類后再投放。

韓國采用從量收費制，一是收費標準分類化、地區化，對不同種類和不同區域的垃圾實行不同的收費標準;二是收費時間固定化，收費形式現金化，且限時定點進行垃圾回收，韓國政府要求公眾在指定的地點用現金購買特制的垃圾袋，公眾通過購買垃圾袋的方式繳納垃圾處理費。

（三）懲戒機制

韓國政府對不按照規定處理生活垃圾的公眾處以高額的懲罰，對不積極履行生活垃圾分類義務的公眾采取累計懲罰制。同時也鼓勵居民舉報他人不實行生活垃圾分類的行為，對如實舉報的居民發放獎金，公眾在約束自我的基礎上也能互相監督，調動了公眾實行生活垃圾分類的積極性。

日本在處理公眾違反生活垃圾收集處理規定的問題時也采用嚴格的懲戒制度，違反國家規定的公民最高可處五年有期徒刑，甚至并處高額罰款，即使無需受到人身處罰，也難以避免高額的財產罰。

三、我國垃圾分類中公眾行為引導機制的完善

雖然我國法律對垃圾分類中公眾行為的引導機制已經有了初步的規定，但在實際踐行的過程中仍有不足，通過上文對國外先進經驗的探討以及我國部分城市已經實施的有效方法，我國可以從中獲得一些啟示。

（一）加強公眾對生活垃圾分類標準的認識

首先在社區宣傳方面，大連市充分發揮基層管理的力量，由樓長、分揀員、監督員等人入戶開展垃圾分類宣傳，向居民普及生活垃圾分類的標準并指導其實踐，及時指出分類過程中的不當之處，引導居民逐步養成主動分類的習慣。

其次在學校教育方面，各市教育部門負責生活垃圾分類知識引進課堂，形成學生帶動家長、帶動家庭、推動社會的良好局面，逐步實現全社會公眾共同推進城市生活垃圾分類進程。此外學校還可以定期組織學生參與生活垃圾分類的志愿活動，課堂內外的學習相銜接，并將活動成果作為學生考核的標準之一，實現教育形式的多元化。

最后在垃圾分類標識方面，地方政府應當根據垃圾分類管理條例對垃圾作出劃分，在每類垃圾收集容器上標注明顯的文字和圖例說明，公眾在投放垃圾時的準確率或能得到提高，或者將可回收物的收集容器細分為多個簡單的類型，例如在深圳市計劃在公共場所設置玻璃、金屬、塑料、紙類和其他垃圾分類收集容器。

（二）推行垃圾分類信用體系和失信懲戒機制

我國政府對隨意投放垃圾的個人處以兩百元以下的處罰，相比于日本和韓國采取高額罰款甚至是判處有期徒刑的嚴厲措施，我國的處罰力度明顯不足。在46個生活垃圾分類的重點城市中，只有十余個城市逐步建立生活垃圾信用體系和失信懲戒機制、黑名單制度，而信用體系的建立更多地針對生活垃圾處理運營單位和企業，對公眾并沒有賦予明確的責任主體地位，也沒有具體的懲罰措施。

各地政府可以參照已有的經驗建立垃圾分類信用體系，將生活垃圾分類的個人納入主體范圍。對不履行生活垃圾分類義務的個人，先由生活垃圾分類責任人提出警告，拒不改正的，可利用信用平臺建立黑名單制度，公布違反規定隨意投放、傾倒生活垃圾的個人名單，也可以扣除個人的獎勵積分。最后還可以強制要求失信的個人協助生活垃圾分類管理責任人參與對公眾的生活垃圾分類引導工作，以一定志愿活動的時長抵消對公布失信名單或扣除獎勵積分的處罰。

（三）推行垃圾定時定點投放制度

各地政府已經開始積極探索生活垃圾定時定點投放制度，基本形成了有害垃圾和可回收物定期收集，餐廚垃圾和其他垃圾每日定時收集的制度。例如鄭州市和深圳市政府則設立了“資源回收日”，住宅區在“資源回收日”當天集中收集可回收物和有害垃圾。為鼓勵居民自覺投放有害垃圾，收集可回收物，可根據居民投放的有害垃圾和可回收物的數量予以一定積分或者數額的獎勵。

在垃圾定時定點投放制度推行初期，必須投入大量的管理人員協助居民養成定時定點投放生活垃圾的習慣，家庭有害垃圾可由社區物業每周委托專業單位定時在固定回收點集中收運。廢棄紙類、塑料、金屬、玻璃等可回收物，則可在固定時間由生活垃圾分類管理責任人上門回收，對不符合分類要求的垃圾退回處理，由負責人指導居民準確分類并投放垃圾。

四、結語

雖然我國政府已經制定了相關法律法規以規范公眾投放生活垃圾的行為，但現有規定過于原則化、可操作性較弱和不完備等缺陷一定程度造成了城市生活垃圾分類進程不理想的情況。我國可借鑒德國、日本和韓國在推進生活垃圾分類時的先進經驗，提高公眾對城市生活垃圾分類的參與程度，結合我國國情，探索出具有中國特色的城市生活垃圾分類中公眾行為引導機制。

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*基金項目：生態文明視閾下贛州市城市生活垃圾分類機制的實效研究，項目編號：DC2019-089，項目類型：創新訓練項目。

（作者單位：江西理工大學）